Законодательство о ценах и ценообразовании и основные направления его совершенствования.

В условиях развития рыночной экономики в России наблюдается процесс формирования предпринимательского законодательства, в том числе в области цен и ценообразования. Пока в этом направлении сделаны лишь первые шаги и обозначены примерные контуры будущего развития нормотворческого процесса. Полагаем, что формирование законодательства о ценах и ценообразовании будет происходить прежде всего на федеральном уровне посредством принятия специальных законов в зависимости от специфики применения цен в различных отраслях хозяйствования. В рамках этих актов субъектам Федерации, возможно, будут предоставлены некоторые конкретные полномочия в отношении регулирования и контроля цен. Как показывает анализ отечественного законодательства, процесс нормотворчества в области регулирования цен и ценообразования придерживается именно второго варианта своего развития. Ранее отмечалось, что в области цен и ценообразования отсутствует общий (универсальный) закон. Вместе с тем по некоторым вопросам были приняты специальные законы, например Закон о тарифах, определяющий экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в России. Он установил органы, осуществляющие государственное регулирование тарифов, их компетенцию, основные принципы государственного регулирования тарифов в данной сфере экономики. В большинстве случаев применение государством регулируемых или установленных цен определяется законами, регулирующими   отношения   в   определенной   сфере   народного   хозяйства.

К числу таких нормативных актов можно отнести Федеральный закон о монополиях, Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (в ред. от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ), Федеральный закон о местном самоуправлении и др. Общие положения государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сферах: 1) транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; 2) транспортировки газа; 3) оказания услуг по передаче электрической и тепловой энергии; 4) железнодорожной перевозки; 5) оказания услуг транспортными терминалами, портами, аэропортами, общедоступной электрической и почтовой связи закреплены Федеральным законом о монополиях. Кроме материальных норм Закон о монополиях содержит и процессуальные, где оговаривается административный порядок принятия, исполнения и обжалования решений об осуществлении мер государственного регулирования. Руководители субъектов естественных монополий, органы исполнительной власти и местного самоуправления, потребители, общественные организации потребителей, их ассоциации и союзы, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным полностью или частично решений органов регулирования естественных монополий. Причем подача заявления в суд приостанавливает исполнение соответствующего решения (ст.  25 Закона). Деятельность других организаций, занимающих доминирующее положение на рынке, подлежит регулированию посредством механизмов, предусмотренных Законом о защите конкуренции. Закон (ст.   1) определяет организационные и правовые основы: защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, иными органами, осуществляющими данные функции, органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Банком России. Закон не предусматривает непосредственное государственное регулирование цен. Соответствующий механизм опосредуется через нормы, направленные на пресечение актов злоупотребления доминирующим положением и выраженные в недобросовестной конкуренции. Регулирование производится по факту выявления монопольно высо-ких (низких) цен. 1 СЗ РФ.  2003.  №  2.  Ст.   170. Далее - УЖТ.

Законодательство о ценах представлено не только законами. До сих пор существует целый блок цен, регулируемых подзаконными нормативными правовыми актами (в том числе ведомственными). В их числе можно назвать Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» (в ред. от 8 апреля 2005 г. № 410)', постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 (в ред. от  12 июля 2005 г. № 424) и др. По мере развития рыночных отношений в России будет постепенно формироваться и антидемпинговое законодательство. Сейчас оно представлено в виде консолидированного Федерального закона о защите конкуренции. Рассмотренная схема развития законодательства о ценах препятствием принятию общего систематизирующего закона, закрепляющего пределы государственного вмешательства в процессы ценообразования. Такой закон позволил бы ликвидировать многие противоречия, а также придать логичность и некую завершенность всей системе  государственного регулирования  цен.

Государственное регулирование в области ценообразования

Государственное регулирование в области ценообразования относит­ся к экономическим формам государственного регулирования предпри­нимательской деятельности. Вместе с тем в данной сфере регулирования имеют место и некоторые организационные элементы, несмотря на то что государственная ценовая политика направлена на дальнейшую либе­рализацию ценообразования. Так, в настоящее время сохраняется госу-дарственное регулирование цен (тарифов) на продукцию (услуги) естест­венных монополий. Ценовой метод является одним из основных методов регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Кроме того, применение монопольно высоких и монопольно низких цен хозяй­ствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на то­варном рынке, квалифицируется антимонопольным законодательством как одна из форм монополистической деятельности со всеми вытекаю­щими отсюда правовыми последствиями.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ основы ценовой политики отнесены к ведению Российской Федерации. Однако единый закон, пос­вященный основам ценовой политики, отсутствует до сих пор. Подоб­ные законы приняты во многих странах. В Хозяйственном кодексе Украины, например, ценам и ценообразованию отводится целая гл. 21, где, в частности, говорится, что политика ценообразования, порядок установ­ления и применения цен, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по установлению и регулированию цен, а также по контролю за ценами и ценообразованием определяется законом о ценах и ценообразовании. Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, теп­ло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (та­рифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги ор­ганизаций коммунального комплекса. Под тарифами на товары и услуги организаций коммунального комплекса Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» понима­ет ценовые ставки, по которым осуществляются расчеты с организация­ми коммунального комплекса за производимые ими товары (оказываемые услуги) и которые включаются в цену (тариф) для потребителей, без уче­та надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Цены (тарифы) для потребителей — это ценовые ставки, ко­торые включают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса без учета надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. При этом расчеты потребителей за услуги по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов осуществляются исходя из суммы, включающей цену (тариф) для потребителей и надбавку к цене (тарифу) для потребителей. Надбавка к цене (тарифу) для потребителей — ценовая ставка, которая учитывается при расчетах потребителей с организациями коммунального комплекса, устанавливается в целях финансирования инвестиционных программ ор­ганизаций коммунального комплекса.

Среди общих принципов регулирования тарифов и надбавок ст. 3 Фе­дерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций ком­мунального комплекса» называет, в частности, следующие:

• достижение баланса интересов потребителей и организаций коммуналь­ного комплекса, обеспечивающего доступность товаров и у с л у г для

• пот­ребителей и эффективное функционирование организаций коммуналь­ного комплекса;

• установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые пот­ребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных и инвестиционных программ;

• полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, свя­занных с реализацией их производственных и инвестиционных про­грамм;

• стимулирование снижения производственных затрат, повышение эконо­мической эффективности производства товаров (оказания услуг) и применение энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса.

В ст. 8 рассматриваемого закона определяются методы регулирова­ния тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, которые используются в сфере водоснабжения, водоотведения и очист­ки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Та­кими методами являются:

• установление фиксированных тарифов на очередной период исходя из сложившейся себестоимости товаров и услуг организации коммунального комплекса в истекший период действия тарифов;

• установление предельных тарифов, определяемых на основе анализа ди­намики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций коммунального комплекса;

• индексация установленных тарифов в предусмотренных данным зако­ном случаях объективного изменения условий деятельности организа­ции коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг).

В процессе регулирования тарифов могут использоваться различные сочетания названных методов. Период действия тарифов на товары и услуги организаций коммуналь­ного комплекса не может быть менее одного года и должен соответство­вать сроку реализации производственной программы организации ком­мунального комплекса. Глава 2 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов ор­ганизаций коммунального комплекса» разграничивает полномочия Пра­вительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок. Так, Правительство РФ утверждает правила регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, а также прави­ла, обязательные для сторон при заключении и исполнении ими публич­ных договоров, заключаемых при подключении к системам коммуналь­ной инфраструктуры. Органы государственной власти субъектов РФ оп­ределяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и устанавливает тарифы на товары и услуги этих организаций в случае, если потребители, обслуживаемые с исполь­зованием систем коммунальной инфраструктуры, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских посе­лений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципаль­ных районов (муниципального района) субъекта РФ, и потребители каж­дого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% това­ров и услуг конкретной организации коммунального комплекса.

Представительные органы муниципальных образований устанавли­вают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей. Органы местного самоуправления определяют метод регулирования тарифов и устанавли­вают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплек­са в случае, если потребители соответствующего муниципального обра­зования потребляют более 80% товаров и услуг этих организаций, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфра­структуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подклю­чение, надбавки на товары и услуги организаций коммунального комп­лекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей. Органы местного самоуправления согласовывают производственные программы организа­ций коммунального комплекса, осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей, утверждают технические задания по разработке инвести­ционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры. Названные инвестиционные про­граммы, а также программы комплексного развития систем коммуналь­ной инфраструктуры утверждают представительные органы муниципаль­ных образований. Досрочный пересмотр тарифов и надбавок может производиться не чаще одного раза в год. Основанием для досрочного пересмотра органом регулирования тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса являются:

• объективное изменение условий деятельности организации, влияющее на стоимость ее товаров и услуг ;

• нарушение организацией коммунального комплекса утвержденной про­изводственной программы, выявленное по результатам мониторинга вы­полнения этой программы;

• предписание федерального органа исполнительной власти, уполномо­ченного на осуществление функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках.

Только ст. 15 рассматриваемого закона посвящена особенностям ре­гулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения. Согласно ч. 1 ст. 15, регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей това­ров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения — осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ об электроэнергетике, Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Россий­ской Федерации» и применяемыми в соответствии с ними нормативны­ми правовыми актами субъектов РФ. Часть 7 ст. 15 Федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комп­лекса» устанавливает, что стоимость электрической и тепловой энергии, а также стоимость услуг по ее передаче, складывающаяся с учетом над­бавок, может превышать предельные уровни цен (тарифов) на электри­ческую и тепловую энергию и на услуги по ее передаче, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. Эта часть ст. 15 закона вступает в силу с 1 июня 2009 г. Соответствующее дополнение внесено и в Феде­ральный закон «О государственном регулировании тарифов на электри­ческую и тепловую энергию в Российской Федерации». В целом Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов ор­ганизаций коммунального комплекса» закрепляет регулирование соот­ветствующих тарифов посредством применения экономических мер. Об этом, в частности, свидетельствуют приведенные выше методы регули­рования тарифов. Однако провозглашенный в законе принцип достиже­ния баланса интересов потребителей и организаций коммунального ком­плекса выглядит весьма декларативным, поскольку закон в большей час­ти направлен на обеспечение финансовых интересов этих организаций. Например, реализация производственной программы организации ком­мунального комплекса должна обеспечиваться за счет средств, поступа­ющих от реализации товаров (оказания услуг) данной организации. Ин­вестиционные программы также во многом зависят от уровня тарифов и надбавок. Такая явная однобокость представляется не вполне оправдан­ной, тем более что речь идет о заведомо убыточной для экономики сфе­ре, которая и в условиях рынка с неизбежностью будет требовать опре­деленных дотаций.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в ред. от 21 июля 2005 г.)1 регулирование цен на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию относится к полномочиям органов го­сударственной власти РФ в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Что касается государственного регулирования цен (тарифов) на про­дукцию (услуги) субъектов естественных монополий, то в настоящее время сохраняются определенные директивные меры при их установлении. Так, согласно п. 5 Положения об основах государственного регулирова­ния тарифов на железнодорожном транспорте, утвержденного Постанов­лением Правительства РФ от 15 декабря 2004 г. № 7872, государственное регулирование тарифов осуществляется путем утверждения и введения в действие тарифов или их предельного уровня, а также контроля за пра­вильностью их применения. Одним из принципов государственного регу­лирования тарифов на железнодорожном транспорте является возмеще­ние экономически обоснованных затрат субъектов естественных моно­полий (а не их финансовых потребностей, как в случае с организациями коммунального комплекса). Вместе с тем такой принцип, как соответ­ствие системы построения тарифов рыночным условиям хозяйствования предполагает переход по мере развития рыночных отношений и конку­ренции от тарифов, регулируемых государством, к тарифам, определяе­мым на договорной основе, т.е. к свободным ценам. А такая перспектива в той или иной мере находит свое отражение в законодательстве, опре­деляющем регулирование и других сфер деятельности субъектов естест­венных монополий. Применение свободных цен находится под контролем со стороны го­сударства. Речь, в первую очередь, идет об антимонопольном контроле за хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на товарном рынке. Налоговые органы осуществляют контроль за приме­нением свободных цен в целях налогообложения. При этом, пока не до­казано обратное, предполагается, что цена товаров, работ или услуг, ука-занная сторонами сделки, соответствует уровню рыночных цен. Согласно ст. 40 НК РФ налоговые органы при осуществлении контроля за полно­той исчисления налогов вправе проверять правильность применения цен по сделкам лишь в следующих случаях:

• между взаимозависимыми лицами;

• по товарообменным (бартерным) операциям;

• при совершении внешнеторговых сделок;

• при отклонении более чем на 20% в сторону повышения или в сторону понижения от уровня цен, применяемых налогоплательщиком по идентичным (однородным) товарам (работам, услугам) в пределах непродол­жительного периода времени.

Если ФАС и налоговые органы осуществляют контроль за примене­нием свободных цен, то ФСТ контролирует применение регулируемых цен. Кроме того, ФСТ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в со­ответствии с законодательством РФ, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти. ФСТ также является федеральным органом ис­полнительной власти по регулированию естественных монополий, осу­ществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (ус­тановлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъ­ектов естественных монополий. Согласно Положению о Федеральной службе по тарифам, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332, ФСТ устанавливает, например, цены на про­дукцию оборонного назначения, цены на продукцию ядерно-топливного цикла, минимальные цены на этиловый спирт из пищевого сырья. Руко­водство деятельностью ФСТ осуществляет Правительство РФ.

Завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок, и тому подобного), завыше­ние или занижение установленных надбавок (наценок) к ценам (тари­фам, расценкам, ставкам и тому подобному), нарушение установленно­го порядка регулирования цен (тарифов), а равно иное нарушение уста­новленного порядка ценообразования влечет, согласно ст. 14.6 КоАП РФ, административную ответственность юридических лиц, должностных лиц и граждан.