16.09.11.

Бессарабов Владимир Григорьевич

Тема: Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.

В России прокуратура с момента ее создания в 1722 году императором Петром 1 и до судебной реформы 1862 года Александра 2 была преимущественно органом общего (административного) надзора. Так ее оценивал Муравьев.

После реформы прокуратура стала судебной. Надзор имел важный отличительный признак – прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. Прокуроры наблюдали за решениями, но не принимали в управленческой деятельности участия.

В то время существовал такой порядок. Заметив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в орган, нарушивший закон. Орган мог согласиться или нет, обращался в Сенат, указывал мотивы своего несогласия, направлял туда вместе с протестом свои объяснения.

Принесение прокурором протеста приостанавливало действие постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, отправлял специальное доношение генерал-прокурору, от которого зависело поддержать своего подчиненного или нет. На местах власти всячески пытались подчинить себе прокуроров.

В ходе судебной реформы 1861-1864 года прокуратура лишилась полномочий по надзору за исполнением законов. На смену губернской прокуратуре пришла судебная прокуратура, которая существовала до октября 1917 года.

Это положение не так просто воспринималось, оно критиковалось. В первые годы советской власти не было прокуратуры. Она была учреждена в 1922 году. Положение о прокурорском надзоре 1922 года закрепило за прокуратурой среди других полномочий осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций, частных лиц. Все это развивалось, это то, что называлось общим надзором. В нынешнем Законе нет термина «общий надзор».

Долгое время в советский период спорили о содержании прокурорского надзора, предмете надзора. В настоящий момент не может быть этот вопрос предметом дискуссии. ФЗ «О прокуратуре» определен предмет надзора, таким образом, указано, чем теперь должны заниматься бывшие «общенадзорники» - раздел 3, глава 1, ст.ст. 21, 25¹. Ст. 21 определяетпредмет надзора– это соблюдение Конституции РФ и соблюдение законов, действующих на территории РФ (федеральные структуры, государственные комитеты, представительные органы, исполнительные органы субъектов, органы местного самоуправления, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и пр.).

В настоящий момент надзор за исполнением законов (глава 1 Закона) является самостоятельным видом деятельности прокуратуры. В некоторых учебниках говорят об отрасли прокурорского надзора.

Прокурорский надзор осуществляется только за исполнением законов, действующих на территории РФ, это:

1) Конституция РФ,

2) ФКЗ,

3) федеральные законы,

4) законы СССР, которые еще действуют,

5) законы субъектов РФ, которые противоречат федеральному законодательству.

Ч. 1 ст. 21 – предмет надзора – четко определены органы, должностные лица. Перечень органов и должностных лиц исчерпывающий (нет частных лиц). Надзор осуществляется только за определенным кругом органом и должностных лиц. Перечень расширительному толкованию не подлежит.

Существенный признак – п. 1 ч. 2 – является обеспечением безусловного соответствия законам правовых актов, издаваемых входящими в число поднадзорных прокуратуре органов и должностных лиц.

В основе лежит конституционный принцип верховенства закона. Правовые акты органов, как правило, носят подзаконный характер. Существенный момент – соотношение законом и их юридической силы, т.е. соответствие федеральным законам и Конституции РФ.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов –определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора, прокуроров субъектов РФ. Особое место среди этих актов занимает Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Этот приказ пришел на смену Приказа от 22.05.1996 года.

Ч. 2 ст. 21 – при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные органы. По существу говорится о пределах прокурорского надзораза исполнением законов. Предел – это пространственная или временная граница чего-нибудь, грань, степень (Ожегов). Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Выводы:

1) при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор полномочен осуществлять надзор только за исполнением Конституции и законом, действующих на территории РФ. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных актов не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий;

2) пределы данного элемента предмета надзора выражаются в исчерпывающем круге органов и должностных лиц. В число поднадзорных субъектов не входят граждане. Исполнением законом этими субъектами гражданского общества обеспечивается разветвленной системы органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, органами контроля, надзора и их должностными лицами.

3) ч. 1 ст. 21 – в систему субъектов надзора не входят:

- Президент РФ,

- Правительство РФ,

- Федеральное собрание РФ,

- федеральные и мировые суды,

4) п. 2 ст. 21 Закона установлены пределы этого элемента с позиции реализации организационных форм – прокуратура не подменяет другие органы,

5) предметом надзора является соответствие правовых актов Конституции, федеральным законам. В предмет прокурорского надзора не входит надзор за соответствием ведомственных правовых актов органов и учреждений, не входящих в перечень поднадзорных органов прокуратуры. В случае несоответствия постановлений и иных актов Правительства Генеральный прокурор информирует об этом Президента как гаранта Конституции.

Ст. 22 – полномочия прокурора. Прокурор вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:

- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений закона.

Акты прокурорского реагирования:

1) протест прокурора– ст. 23 Закона - прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации:

- не могут приносить помощники,

- именно приносится,

- на противоречащий правовой акт (а не на действия, бездействия),

- в орган или должностному лицу – адресат должен быть четко определен (лицо издавшее, вышестоящий орган, суд).

Протест подлежит обязательному рассмотрению (императивная норма – ответственность лиц за нерассмотрение) не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом;

2) представление об устранении нарушений законавносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме:

- срок – 1 месяц,

- прокурор оповещается о дне заседании,

- представление вносится.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации;

3) постановления– прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме;

4) ст. 251 – предостережение о недопустимости нарушения законов– в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Каким мерам ответственности могут быть привлечены органы и должностные лица, которые не выполняют требования актов прокурорского реагирования.

Приказ №195 адресован всей системе прокуратуры. Генеральный прокурор обязал в полной мере использовать в полной мере предоставленные федеральным региональным законодательством полномочия. Основные направления надзорной деятельности на современной этапе:

1) надзор за законностью правовых актов,

2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина,

3) надзор в сфере экономики,

4) экологическая безопасность,

5) предупреждение преступных посягательств.

Надзор за исполнением правовых актов прокуроры обязаны осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Тема: Надзор за соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Глава 2 Закона, ст.Ст. 26-28 – определяют предмет надзора, полномочия прокурора. Ст. 28 объединяет вместе протест и представления прокурора.

Этот вид надзора был выделен только в 1995 году. Основой является Конституция РФ, которая установила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Любой гражданин, полагая, что его права нарушаются или не соблюдается, вправе обратиться в суд. Обеспечивая население судебной защитой, государство возложило надзор за их соблюдением на специальный орган – прокуратуру. Такое закрепление за прокуратурой надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина неслучайно, т.к. только при их неуклонном соблюдении можно обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, соблюдение законных интересов общества и государства. Именно в этих целях на прокуратуру возложена функция надзора.

Органы прокуратуры стали осуществлять надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина с 1995 года, когда в ФЗ «О прокуратуре РФ» была включена глава с одноименным названием.

Ряд автором говорили, что прокуратура никогда не была правозащитным институтом. Но время показало, что это не так. Прокуратура сейчас востребована.

Доклад Генерального прокурора Чайки. Концепция судебной реформы, что касается прокуратуры (плюсы и минусы).

Сейчас проблема – некоторые авторы учебников тоже, к сожалению, не выделяют отдельные главы, посвященные надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а рассматривают их вместе. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданин – это самостоятельный вид деятельности прокуратуры.

Петр 1, учреждая прокуратуру, считал, что она должна заниматься не только защитой интересов государя, государства, но и церкви, и всего населения. В таком акте, как «Учреждения для управления губерний» 7 декабря 1775 года (Екатерина 2): «Губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят о сохранении везде всякого порядка. Они сохраняют целостность власти установленной. Долг имеют истреблять повсюду всякие вредные взятки».

В Указе Сената 1727 года говорилось: «Губернские прокуроры везде смотрят, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользы не происходило».

Судебная реформа 1864 года. Сборник судебных уставов: «Прокуроры должны быть ходатаями, защитниками интересов казны, государственного, императорского имущества, а также лиц, которые не могут защищать себя».

Задачи – ст. 26 – предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина– соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина заключаются в достижении такого положения, когда они реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане, население реально уверены, что их интересы надежно защищены и что в случае нарушения своих прав и свобод, они могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных структур, в том числе органов прокуратуры.

При этом основные, наиболее актуальные задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ. Они во многом совпадают с задачами при осуществлении надзора за соблюдением законов (поэтому Приказ №195 объединяет их).

Принято различать 3 группы прав и свобод:

1) личные права и свободы человека и гражданина:

- на жизнь,

- на свободу личности и неприкосновенность,

- личную и семейную тайну,

- защиту чести и доброго имени и т.д.;

2) политические права и свободы – обеспечивается участие граждан в политической жизни общества, их влияние на формирование политической системы страны;

3) экономические, социальные, культурные права и свободы человека и гражданина.

Существуют и другие точки зрения, выделяют и другие классификации.

Рассмотренные группы прав и свобод не только провозглашаются, но и гарантируются Конституцией РФ, поскольку это закон высшей юридической силы.

Прокуратура должна стоять на страже прав и свобод человека и гражданина. Она, прежде всего, осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, т.е. на первом месте соблюдение, но возможна и охрана.

Ст. 27 – полномочия прокуроров (+ст. 28 о протесте и представлении). При этом объем полномочий прокуроров в основной своей части идентичен полномочиям при осуществлении надзора за исполнением законов. Совпадая по форме с правами прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов, указанные полномочия различаются по содержанию решаемых задач, что придает им очевидную специфику.

В качестве поводов для прокурорских проверокрассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных, административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

К важным источникам информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина относятся:

а) жалобы, заявления и иные обращения граждан и их объединений,

б) обращения должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления и руководителей хозяйствующих субъектов,

в) акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций,

г) сообщения СМИ,

д) отчеты судов, материалы уголовных дел, отказные, аналитические справки и пр.

При этом рассмотрение и проверка сообщений может производится только при наличии поступившей информации и данных, указывающих на нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Правозащитная деятельность прокуратуры осуществляется не только при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также при проведении иных видов деятельности, определенных в Законе «О прокуратуре» - это и надзорная деятельность, участие в судопроизводстве, но это уже в целом правозащитная деятельность прокуратуры(самостоятельное приоритетное направление).

Особенности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Анализ ст. 27 Закона свидетельствует о том, что полномочия прокурора распространяютсяна все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности и формы собственности, начиная с федеральных министерств. Закон в этом отношении не содержит ограничений. При поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе и обязан провести проверку в любом органе, на любом предприятии. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложены на все органы. В то же время, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры должны исходить из органической связи с деятельностью прокуратуры по защите интересов отдельного индивида, но и интересов общества и государства.

К полномочиям прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина относится принесение протеста и внесение представления.

Существенная особенность организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свободчеловека и гражданина – необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности работы.

Только в 2010 году прокурорами в ходе практической работы по осуществлению надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина выявлено свыше 2,5 миллион нарушений закона. На незаконные правовые акты прокурорами принесено около 170 тысяч протестов. Должностным лицам внесено более 300 тысяч представлений об устранении нарушений законов, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 218 тысяч виновных лиц, направлено в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды 770 тысяч исков и заявлений, подавляющее большинство из которых удовлетворено или прекращено ввиду добросовестного исполнения требований прокуроров. По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечено свыше 150 тысяч лиц, предостережено 66 тысяч лиц о недопустимости нарушения закона, возбуждено 14 тысяч уголовных дел по инициативе прокуроров. По результатам принесенных прокурорами протестов отменены или изменены более 350 тысяч незаконных правовых актов.

Отсюда возрастает роль прокуратуры и степень доверия граждан. Так, в 2009 году в органы прокуратуры поступило более 2 миллионов 200 тысяч заявлений, почти 1 миллион обратились на личном приеме. Это на ¼ больше, чем в 2008 году. Каждая четвертая жалоба удовлетворена. Это свидетельствует:

а) о том, что растет число нарушений,

б) о возрастании доверия населения,

в) об увеличении нагрузки и пр.

В 2010 году количество обращений в прокуратуру увеличилось, что свидетельствует о том, в том числе, что люди видят в этом способ защиты нарушенных прав.

Только в сфере оплаты трудав 2010 году прокурорами пресечено более 800 тысяч нарушений. По их требованиям к дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 51 тысячи правонарушителей, которые не считались с трудовым законодательством. При этом дисквалифицированы 832 руководителя предприятий и организаций. На основании материалов прокурорских проверок органами следствия возбуждено 495 уголовных дел по фактам невыплаты заработной платы. В интересах наемных работников прокурорами в суды направлено более 555 тысяч заявлений о взыскании задолженности по заработной плате на общую сумму почти 9 миллиардов рублей. При этом практически все заявления были судами удовлетворены. По состоянию на 1 января 2011 года суммарная задолженность по заработной плате организаций по стране сократилась на 1 миллиард рублей и стала ниже, чем в докризисной период.

В 2010 году органами прокуратуры рассмотрено около 45 тысяч обращений органов контроля о том, чтобы проводить проверки. По каждому второму обращению получили отказ.

Приказ №195.

Надзор за исполнением правовых актов прокуроры обязаны осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности.

При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокурор должен руководствоваться тем, что он обязан безотлагательнопринести протест на незаконный правовой акт, а в случае его отклонения обратиться с заявлением в суд. Прокуроры еще раз обязываются осуществлять постоянный надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, включая непротиворечащие федеральному закону законодательство субъектов РФ . О наиболее серьезных нарушениях в законах субъектов, требующих вмешательства федерального центра, безотлагательно информировать Генеральную прокуратуру РФ.

Проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации – обращения граждан, должностных лиц и пр., а также других материалов.

В качестве повода для прокурорских проверокопределены:

- материалы уголовных, гражданских, арбитражных, административных дел,

- результаты обобщения практик и т.д.

Прокуроров обязали конкретными и систематическими действиями реализовать приоритетные направления прокурорского надзора, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Важное внимание уделено надзору в сфере экономики. Прежде всего, рекомендовано (обязанность) сосредоточить внимание на надзоре за исполнением законов о собственности, о земле, предпринимательской деятельности, исполнении бюджетного, банковского, таможенного законодательства. Обеспечить надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами в целях выявления, пресечения, устранения нарушений (счетная палата и пр.).

При осуществлении прокурорского надзора не осуществлять необоснованного вмешательства в хозяйственную деятельность и вовлечения в хозяйственные споры. Исключить факты приостановления деятельности производств, строительства объектов. Не допускать использования полномочия прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений. Наладить эффективный надзор за рациональным использованием природных ресурсов.

В случае выявления нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда лицо само не может осуществлять защиту в суде, активно использовать полномочия, предоставленные ст. 45 ГПК РФ. Учитывая, что при разрешении экономических споров обращение в арбитражный суд возможно лишь при соблюдении условий ст. 52 АПК РФ.

Прокурорский надзор необходимо осуществлять гласно. Гражданам, организациям, СМИ предоставлять возможность ознакомления в рамках закона.

Оценка деятельности прокуроров по надзору за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина – п. 27 Приказа (Положение о Главном управлении по надзору за исполнением законов).

23.09.11.

Тема: Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.