Литература по госам / Торкунов-Дипломатическая служба

относятся Департамент международных организаций (ДМО), Департамент культурных связей и дел ЮНЕСКО (ДКСЮ), Департамент общеевропейского сотрудничества (ДОС)1. Своими особенностями отличается деятельность Департаментов консульской службы (ДКС), информации и печати (ДИП), внешнеполитического планирования (ДВП), безопасности и разоружения (ДБВП), государственного протокола (ГП).

Работа перечисленных департаментов сопряжена с деятельностью международных организаций, в которых так или иначе принимает участие Российская Федерация. В зависимости от занимаемой должности работники этих департаментов принимают участие в аналитической работе, готовят предложения к очередным сессиям их органов (например, сессиям Генассамблеи ООН или заседаниям Совета Безопасности), участвуют в разработке позиций российских делегаций, в оперативной переписке с постоянными представительствами России.

Что касается других функциональных департаментов, то их деятельность определяется характером вопросов, которые они призваны решать. Особая роль Правового департамента2, в функции которого входят вопросы международно-правовой сферы, это, в первую очередь, подготовка проектов международных договоров и документов к международным встречам и конференциям, проведение консультаций по вопросам, регулируемым международным правом. В перечень задач Департамента входит также наблюдение за выполнением уже заключенных договоров. Ему может принадлежать инициатива в прекращении или приостановлении действий ранее заключенных договоров и соглашений.

Департамент консульской службы3 — важнейшее функциональное структурное подразделение МИДа России. Он координирует и направляет деятельность консульских загранучреждений (генконсульств, консульств, вице-консульств), консульских отделов посольств, а также представительств МИД на территории Российской Федерации, консульских постов в международных аэропортах, пограничных контрольно-пропускных пунктах. Консульская работа весьма многопланова, но ее характер в Центре во многом отличается от характера на периферии, в консульских загранучреждениях, которые работают под контролем департамента и посольств. Здесь нет необходимости регистрации актов гражданского состояния: браков, рождения и смерти, как это делается в консульских учреждениях за рубежом. Зато визовой практики более чем достаточно. Ее приходится выполнять не только в Москве, но и в представительствах МИД на территории субъектов Федерации и в таможенных пунктах.

Одно из ведущих мест в системе МИД занимает Департамент информации и печати. На департамент возложены обязанности по проведению брифингов и прессконференций, организации работы пресс-центра. Департамент занимается аналитической деятельностью, им обеспечивается обслуживание всех государственных визитов.

Широкий круг вопросов охватывает деятельность Департамента по делам соотечественников и правам человека (ДСПЧ). В функции его отделов входит работа по таким направлениями, как многостороннее сотрудничество по правам человека; двустороннее сотрудничество России по этим вопросам с другими государствами; защита соотечественников и прав человека в странах СНГ и Балтии; решение проблем беженцев и эмигрантов.

Важный вид организационно-аналитической работы выполняет Департамент внешнеполитического планирования (ДВП). В департаменте изучаются

1Департамент международных организаций занимается только вопросами, связанными с деятельностью Организации Объединенных Наций, а также ряда организаций, ей подотчетных. Вопросы деятельности таких организаций, как Совет Европы, Европейский Союз, Организация по безопасности и сотрудничестве в Европе и даже НАТО входят в компетенцию Департамента общеевропейского сотрудничества. Деятельность такой специализированной организации ООН как ЮНЕСКО отнесена к функциям Секретариата Комиссии Российской Федерации по делам ЮНЕСКО.

2См.: Приложение N° 20.

3См.: Приложение № 19.

61

закономерности, тенденции и особенности развития современных международных отношений, что позволяет МИДу находить более эффективные подходы к решению важнейших международных проблем. Департамент изучает внешнеполитические программы иностранных государств, анализирует состояние общественного мнения, поддерживает связи с научно-аналитическими центрами.

Особое положение в структуре МИД России занимает Департамент государственного протокола, на который возложено соблюдение церемониала встреч и проводов государственных деятелей, делегаций, аккредитуемых послов иностранных государств, процедур подписания договорных документов, проведение дипломатических приемов и т.п.

В структуру Министерства иностранных дел Российской Федерации входит также Департамент безопасности (ДБ), функции которого заключаются в обеспечении физической, инженерно-технической и информационной безопасности центрального аппарата МИД России, его представительств в субъектах федерации, загранпредставительств и российских граждан.

Специальные функции выполняет Департамент по связям с парламентом России

иобщественными организациями (ДСПО), призванный поддерживать рабочие контакты по возникающим вопросам со всеми структурами Государственной Думы и Совета Федерации, а также региональными государственными органами власти, с общественнополитическими организациями.

Непосредственно руководят деятельностью департаментов их директора. Они несут персональную ответственность за качественное выполнение поставленных перед департаментами задач и функций. Директора ответственны за подбор, подготовку, расстановку и использование кадров, распределяют обязанности среди своих заместителей, заведующих отделами и других сотрудников, утверждают положения об отделах, должностные инструкции, вносят предложения по совершенствованию структуры департамента. Директора департаментов принимают участие в заседаниях Коллегии МИД России и других совещаниях, созываемых руководством министерства для обсуждения вопросов, касающихся деятельности департамента.

Анализ деятельности центральных органов внешнеполитической деятельности российского государства свидетельствует, что развитие России после 1991 г. как самостоятельного и независимого государства привело к необходимости приспособления ее государственных органов к новым международным условиям. Это коснулось и Министерства иностранных дел России, которое ранее существовало практически номинально. Эту задачу удалось решить путем реорганизации доставшегося в наследство вместе со зданием аппарата МИД СССР. На первых порах эта работа свелась к структурным изменениям аппарата прежнего союзного министерства, а также к разработке новых положений о всех подразделениях системы Министерства иностранных дел Российской Федерации: ее центрального аппарата, загранпредставительств и их руководителей. Ныне специальными положениями определяются как структура этих подразделений, так и их правовой статус, компетенция, задачи и функции. Разработаны также положения, регламентирующие работу внутренних подразделений центрального аппарата министерства. В частности, большинство существовавших ранее территориальных

ифункциональных управлений и отделов получили статус департаментов, а существовавшие в них референтуры были преобразованы в отделы. Эти меры были призваны повысить авторитет как самого Министерства иностранных дел, так и его подразделений.

Практическая деятельность Министерства иностранных дел Российской Федерации за короткий период своего существования показала, что нынешнее российское внешнеполитическое ведомство России в полной мере отвечает предъявляемым к нему как важнейшему ведомству исполнительной власти Российской Федерации требованиям.

62

1. Понятие и принципы правового статуса загранпредставительства Российской Федерации

Правовой статус загранпредставительств определяется системой международноправовых норм, определяющих положение функции и права органов внешних сношений государства — дипломатических представительств и консульских учреждений, представительств Российской Федерации при международных организациях. Включает в себя правовые нормы, основными источниками которых являются российское законодательство, международные договоры и международные обычаи.

Статус формировался исторически на протяжении многих веков.

Консульские отношения зародились и начали складываться в древние времена, причем значительно раньше, чем дипломатические. До начала XX в. регулировались они главным образом на основе обычая. Возникновение консульских структур диктовалось потребностями развития торговли и мореплавания. В конце III в. до н. э. в Греции, а затем в Древнем Риме, появился институт иностранных проксенов и преторов, занимавшихся улаживанием спорных вопросов с иностранцами. Именно от римлян пошло название консульской службы — consules — «люди совета».

ВXVI—XVII вв. стали образовываться дипломатические представительства. Однако сохранялись и продолжали совершенствоваться и консульства. Стали появляться консульские уставы, заключаться договоры и конвенции по консульским вопросам. Первая консульская конвенция была подписана в 1769 г. между Францией и Испанией. Затем появились первые многосторонние конвенции: Каракасская — 1911 г. и Гаванская — 1928 г., на основе которых и с учетом многолетней консульской практики был разработан

фундаментальный документ — Венская Конвенция о консульских сношениях 1963

года1.

ВРоссии основы консульских и дипломатических отношений были заложены при

Петре I. В период его царствования в ряде западных стран появились российские консульские агентства2. При назначении консула в Бордо его основные задачи Петр I сформулировал так: «Дабы подданные наши, которые прибудут для отправления купечества своего, могли найти протекцию и вспоможение, которые им будут потребны».

О функциях и задачах российских консульских учреждений можно судить и по ориентировке, которую 3 июля 1869 г. подписал канцлер А.И.Горчаков. В ней, в частности, говорилось, что существование консульских постов за границею имеет две главные цели: «оказание содействия находящимся за границей русским подданным и

доставление консулами из мест их пребывания всякого рода сведений, могущих иметь значение для интересов России и в особенности для русской торговли»3.

В1820 г. был принят первый Консульский устав России. В 1903 г. был принят новый Консульский устав, действовавший до 1917 г. К тому времени Россия имела уже 29 генеральных консульств, 69 консульств, 39 вице-консульств и более 300 нештатных консульств и вице-консульств.

Впервые годы советской власти действовали различные декреты и инструкции по консульским вопросам. Лишь в 1926 г. был принят Консульский устав СССР, который в 1976 г. был переработан и действует до сих пор в Российской Федерации.

Основным многосторонним нормативным актом, регулирующим консульские отношения, как уже было отмечено, является Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 г. Но поскольку консульские функции выполняются и дипломатическими представительствами, то в качестве нормативной базы их регулирования используется

1Указ Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции был подписан 16 февраля 1989 г. Ратификационная грамота передана на хранение Генеральному Секретарю ООН 15 марта 1989 г.

2Первые российские консульства были учреждены в Амстердаме в 1707 г. и в Вене в 1718 г.

3Собрание циркуляров МИД по Департаменту внутренних сношений.

СПб., 1904. С. 229.

65

также и Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года1.

После прекращения существования СССР как субъекта международного права мировое сообщество признало Российскую Федерацию в качестве правопреемника в отношении членства в международных договорах и, вместе с тем, невозможным выступления в этом качестве других, возникших на территории бывшего СССР, государств. Россия получила юридические основания нотифицировать другим государствам о том, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать «в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации» и что Россия «продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров СССР». Соответственно Российская Федерация выступает в качестве стороны всех действующих договоров вместо Союза ССР2.

Государства, вступая в двусторонние дипломатические и консульские отношения, могут создавать особый правовой режим для своих загранучреждений и их персонала, отличающийся от режима, определенного конвенциями о дипломатических и консульских сношениях. Однако всегда следует помнить, что законы и правила страны пребывания не должны противоречить его международным договорным обязательствам. В случае коллизии безоговорочно должна применяться норма договора, в котором участвует данное государство. Не говоря уже о необходимости соблюдения общих принципов

международного права:

-суверенного равенства государств: каждое государство обязано уважать суверенитет других государств, их право самостоятельно осуществлять на своей территории законодательную, исполнительную, административную и судебную власть, а также проводить свою внешнюю политику (п.1, ст. 2 Устава ООН);

-невмешательства государств во внутренние дела друг друга: ни государства,

ни международные организации не имеют права на вмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства (п. 7 ст. 2 Уставе ООН);

-взаимности: страна пребывания предоставляет юридическим и физическим лицам аккредитующего государства конкретные права, льготы и привилегии при условии, что юридические и физические лица страны пребывания пользуются такими же правами, льготами и привилегиями в данном иностранном государстве (закрепляется в двусторонних международных договорах и конвенциях);

-реторсии: государство предпринимает ответные меры с тем, чтобы восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. После восстановления нарушенных прав и возмещения причиненного ущерба реторсии прекращаются;

-недискриминации: для юридических и физических лиц одного государства устанавливаются такие же права, как и для юридических и физических лиц

любого другого иностранного государства, находящихся в стране пребывания. Для успешного выполнения своих функций дипломатическим представительствам и

консульским учреждениям необходимо обладать определенными правами, иммунитетами и привилегиями. Эта проблема имеет свою многовековую историю и не потеряла актуальности в современных условиях. Иммунитет как норма международного права вытекает из общепризнанного принципа суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела друг друга. Вот почему иммунитеты и привилегии представляются не сотрудникам посольств и консульств, а аккредитующему государству в отношении его работников за границей. Причем предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления посольствами и консульствами

1Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г. Ратификационная грамота депонирована Генеральному Секретарю ООН 25 марта 1964 г.

2Ноты МИД России от 3 и 13 января 1992 г.

66

соответствующих задач и функций от имени их государств.

Для российских консульств и диппредставительств это прежде всего защита интересов Государства Российского и его граждан, содействие развитию дружеских отношений России с иностранными государствами; консульское обеспечение внешних экономических, научно-технических, культурных, спортивных и иных связей; участие в решении вопросов гражданства, трудовой миграции; решение визовых проблем. Особое место во всем этом занимает специальная работа по защите прав соотечественников, с которыми российские диппредставительства и консульские учреждения поддерживают постоянные контакты.

Формы работы: переговоры и консультации; подготовка аналитических материалов

ислужебных записок, предложений и рекомендаций в соответствующие властные инстанции и средства массовой информации; участие в разработке проектов консульских конвенций, оформление консульских патентов и загранпаспортов, выдача виз, регистрация актов гражданского состояния, легализация документов, другие формы повседневной

деятельности. А это уже не что иное, как самое непосредственное участие в «дипломатии глобального характера»1.

Но вернемся к вопросу об иммунитетах.

Иммунитет — это изъятие из-под юрисдикции органов власти государства пребывания или освобождение от иностранной юрисдикции. Иммунитеты распространяются на зарубежные государства, принадлежащее им имущество и на людей, выступающих от лица государства, которое и направило их на загранработу. Иммунитеты представляются только в тех случаях и в том объеме, в каком они необходимы для обеспечения нормального функционирования дипломатических представительств, консульских учреждений и их персонала.

Такая дипломатическая и консульская практика юридически закрепляется в двусторонних договорах (конвенциях). Иностранное государство не может быть привлечено к суду другим государством в качестве ответчика, за исключением случаев прямо выраженного им согласия. Посольства и консульства учреждаются, а их работники направляются за границу от лица иностранного государства и обязаны защищать интересы своего государства, а также интересы его физических и юридических лиц.

Привилегии (льготы) — это преимущества, которыми наделяются дипломатические представительства, консульские учреждения, а через них — их главы и персонал.

Иммунитеты и привилегии отнюдь не освобождают персонал диппредставительств

иконсульских учреждений от обязанности уважать законы и правила страны пребывания. Они не имеют права вмешиваться в ее внутренние дела. Нарушение этого требования может привести к объявлению нарушителя персоной нон грата и выдворению. Это положение требует от дипломатических и консульских работников проявления особой осмотрительности в своих действиях и повседневном поведении, такта и осторожности как в беседах, так и в публичных высказываниях.

Сцелью более предметного изучения и соответствующей оценки каждого из иммунитетов и привилегий целесообразно рассмотреть их более подробно. Но сразу оговоримся, что помещения дипломатического представительства и помещения консуль-

ского учреждения не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями посольства и консульства2. Не могут эксплуатироваться в нарушение норм международного права и специальных соглашений между аккредитующим государством и государством пребывания.

1Дипломатический вестник. 2000. № 10. С. 106.

2См.: Конвенция 1961 г. п. 3 ст. 41; Конвенции 1963 г. п. 2 ст. 55.

67

2. Неприкосновенность помещений и порядок ее обеспечения

Общепризнанно, что неприкосновенность помещений является наиболее важным иммунитетом, обеспечивающим нормальное функционирование посольств и консульств. Помещения представительства — это здания или части зданий, используемые для целей диппредставительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни принадлежало право собственности на них, включая земельный участок, обслуживающий данное здание или часть здания1.

ВВенской Конвенции 1963 г. зафиксировано аналогичное определение консульского помещения, за исключением лишь того, что в нем ничего не говорится о резиденции главы консульского учреждения.

Впонятие земельный участок включаются принадлежащие посольству или консульству двор, сад и автостоянка. Земельный участок, занимаемый посольством или консульством, рассматривается как часть территории государства пребывания, где действуют законы и постановления этого государства, однако, с учетом иммунитетов и привилегий, которыми наделено дипломатическое представительство или консульское учреждение.

Венские конвенции 1961 и 1963 г. не содержат каких-либо ограничений в отношении размеров помещений представительств, в том числе не ограничивается количество зданий, используемых в качестве помещений посольства или консульства. Однако понятие «помещения» означает только те здания, которые используются

исключительно для целей дипломатического представительства или консульского учреждения. Государство пребывания может отказаться признать в качестве «помещения», а, следовательно, и не распространить дипломатические и консульские иммунитеты на здания школ для детей сотрудников представительств, культурных центров, кортов и т.п., поскольку они используются «не для функциональных целей» представительства или консульства.

Данная международно-правовая норма позволяет государству пребывания лимитировать число зданий, используемых аккредитующим государством в качестве дипломатического представительства или консульского учреждения. Этот принцип применяется и при определении размеров помещения.

Помещения дипломатического представительства и консульского учреждения наделены особым статусом, суть которого определяется понятием «неприкосновенность». А это означает, что власти государства пребывания не могут вступить в эти помещения иначе, как с согласия на это главы представительства2. Запрещение вступать в помещения дипломатического представительства без согласия его главы носит абсолютный характер, никаких исключений из этой нормы не предполагается. Тем самым исключается возможность осуществления любых принудительных действий, в том числе и таких как обыск, арест, реквизиция, исполнительные действия.

Помещения консульских учреждений также неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступить в эти помещения без согласия на то главы консульского учреждения, главы дипломатического представительства аккредитующего государства или лица, назначенного одним из них. Запрещение вступать в служебные помещения консульского учреждения без согласия его главы носит почти абсолютный характер. Но лишь почти. В случае пожара, стихийных бедствий или других форс-мажорных обстоятельств, требующих безотлагательных мер защиты, согласие главы консульства на доступ в консульские помещения должностных лиц государства пребывания предполагается, т.е. презюмируется3.

Разрешение, данное кем-либо из работников диппредставительства или

1См.: Венская Конвенция о дипломатических представительствах 1961 г. п. 1 ст. 1.

2См.: Конвенции 1961 г. п. 1 ст. 22.

3Так гласит п. 2 ст. 31 Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 г.

68

консульского учреждения на вступление местных властей в помещение посольства или консульства, юридической силы не имеет. Такое вступление возможно только с согласия главы дипломатического представительства или главы консульского учреждения соответственно. Если глава посольства или глава консульства отсутствуют по каким-либо причинам и физически лишены возможности дать согласие на вступление местных властей в помещение диппредставительства или консульства, государство пребывания должно запросить согласие на такое вступление у правительства аккредитующего государства. Мало того, на государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба, для предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления достоинства его сотрудников.

В свою очередь помещения представительств не могут быть использованы для насильственного задержания какого-либо лица. Не могут они использоваться и для предоставления убежища. Хотя в Венской Конвенции 1961 г. прямо о непредоставлении убежища ничего не говорится, но в ней содержится положение, которое позволяет трактовать его именно таким образом. Так, ст. 41 гласит, что «помещения представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями представительства, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями, действующими между аккредитующим государством и государством пребывания».

Исключение из этого правила составляют латиноамериканские страны, которые заключили между собой специальные конвенции, позволяющие использовать помещения дипломатического представительства для предоставления политического убежища. Разумеется, такие действия представительств этих стран на территории нелатиноамериканских государств, должны считаться неправомерными.

Охрана помещений дипломатических представительств и консульских учреждений осуществляется государством пребывания и не регулируется международно-правовыми нормами. Конвенции 1961 и 1963 г. лишь декларируют необходимость защиты помещений «специальной обязанностью» государства пребывания. Поэтому, государство пребывания само по своему усмотрению устанавливает режим охраны помещений дипломатических представительств и консульских учреждений, самостоятельно определяет наличие или отсутствие угрозы помещениям, принимает адекватные меры по обеспечению их безопасности (установление постов, телевизионных камер, патрулирование и др.). Меры безопасности диктуются конкретными обстоятельствами. Даже в случае вооруженного конфликта или разрыва дипломатических отношений государство пребывания должно охранять помещения представительства вместе с его персоналом, имуществом и архивами.

Неприкосновенность помещений дипломатических представительств и консульских учреждений предусматривает обязанность государства пребывания проводить расследование в случае посягательства на них со стороны частных лиц, осуществлять наказание виновных в нарушении неприкосновенности и возмещение нанесенного ущерба. По поводу нарушения неприкосновенности помещений глава диппредставительства или глава консульства заявляет протест и требует компенсации материального ущерба. Конкретных международно-правовых норм на сей счет не существует и при разрешении таких конфликтов как правило руководствуются принципом взаимности1.

Помещения дипломатических представительств и консульских учреждений пользуются определенными привилегиями. На них вывешивается флаг и государственный герб аккредитующего государства. Они освобождаются от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин, за исключением тех, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания (услуги).

1 Например, в федеральном бюджете ФРГ имеется статья «исключительные возмещения», которой предусматривается возмещение на основе взаимности ущерба, причиненного демонстрантами представительствам других государств в ФРГ.

69