II Сибирский комитет и проект его программы

Важным событием в истории сибирского управления стало создание II Сибирского комитета. Непосредственным поводом к этому стали результаты ревизии Западной Сибири, проведенной в 1851 г. генерал-адъютантом Н.Н. Анненковым. В Восточную Сибирь на место бездеятельного В.Я. Руперта был назначен молодой и энергичный генерал-губернатор Н.Н. Муравьев, будущий граф Амурский. Князь П.Д. Горчакова на посту генерал-губернатора Западной Сибири сменил амбициозный Г.Х. Гасфорд, мечтавший об активной имперской политике в Азии и титуле графа «Заилийского». Решение усложнившихся задач сибирского управления потребовало принять меры к объединению усилий всех ведомств, большей скоординированности в действиях центральной и местной администрации, выработки комплексной программы освоения сибирского региона.

В докладе царю председатель Комитета министров кн. А.И. Чернышев призвал не только изменить взгляд на Сибирь, но и принять меры к его прочному слиянию с империей, поручив рассмотрение сибирских вопросов «особому установлению», которое бы имело не только административные, но и законосовещательные функции. 17 апреля 1852 г. был создан II Сибирский комитет, как было указано в законе, «для предварительного рассмотрения всех вообще дел по управлению Сибирью»²⁴.Территориально компетенция II Сибирского комитета охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку, Приамурский и Степной края, Оренбургское генерал-губернаторство и даже некоторые сопредельные с Сибирью страны. В Сибирском комитете сосредоточивалась основная информация о Сибири, сюда поступали официальные отчеты с мест. Кроме того, министерства обязывались предоставлять Сибирскому комитету копии царских повелений по сибирским делам. На Сибирский комитет была возложена цензура всех изданий, в которых упоминалась Сибирь. В 1858 г. было постановлено, что дела о расколе в Сибири поступают не в Секретный комитет о раскольниках и отступивших от православия, а в Сибирский комитет.

Воссоздание Сибирского комитета отразило общую эволюцию высшего государственного управления империи, когда появление новых отраслей управления или усложнение политической и социально-экономической ситуации в отдельных регионах вновь потребовало учреждения специальных (отраслевых или территориальных) высших комитетов, которые более оперативно, чем старые высшие государственные учреждения, могли решать задачи управления. Высшие территориальные комитеты позволяли царизму приспосабливаться к новым условиям без кардинальной перестройки государственной структуры. Неспособность Комитета министров эффективно решать задачи регионального управления приводила к расширению подобной практики. Рядом с устаревшими или неспособными уделить достаточного внимания в силу своей перегруженности мелкими административными делами высшими учреждениями создавались регионально специализированные высшие комитеты. Эти комитеты можно рассматривать в качестве дополнительных высших органов управления, родственных по составу и компетенции Комитету министров, что обусловливалось нерешенностью в дореволюционной России проблем разделения властей, создания "объединенного правительства".

В состав Сибирского комитета вошли министры: императорского двора и уделов, военный, внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел, главноуправляющие II и III отделениями СЕИВК, председатель департамента государственной экономии Государственного совета. Присутствовал на заседаниях комитета великий князь Константин Николаевич, придававший сибирским делам исключительную важность. Председателем II Сибирского комитета стал А.И. Чернышев, олицетворяя тем самым личную унию с Комитетом министров²⁵. Делопроизводство нового комитета поручалось канцелярии Кавказского комитета, управляющим которой был В.П. Бутков, человек, имевший значительное влияние на окраинную политику империи.

Свою работу Сибирский комитет начал с составления программы, которая должна была определить приоритеты в сибирской политике²⁶. Такой подход в региональной политике самодержавия отличался существенной новизной. Это была первая попытка выработать применительно к Сибири принципы окраинной политики, найти баланс общегосударственных и сибирских интересов. Однако подготовка программы натолкнулась на противодействие центральных ведомств, опасавшихся того, что Сибирским комитетом станут широко пользоваться сибирские генерал-губернаторы для решения вопросов помимо министерств. Подобный подход явился рецидивом не прекращавшейся борьбы министров с генерал-губернаторами, когда в местном управлении сталкивались два принципа управления: отраслевой и территориальный. Министров пугало то, что единая программа придаст Сибирскому комитету черты «объединенного правительства» по сибирским делам.

Проект плана действий Сибирского комитета (как его называл А.И. Чернышев) был обширным и признавался уже самими составителями излишне громоздким. Он состоял из восьми частей: "I. Разделение Сибири; II. Управление Сибири; III. Устройство состояний; IV. Народное образование; V. Часть судейская; VI. Часть хозяйственная; VII. Торговля и промышленность; VIII. Устройство сообщений".

В начале октября 1852 г. его разослали в заинтересованные ведомства, а один экземпляр был представлен царю. Западная Сибирь, утверждалось в проекте плана, "по соседству с внутренними губерниями России, по системе ее сообщений и по ее населению ближе может быть сравниваема с губерниями России, чем Сибирь Восточная, на которую, по ее отдаленности и естественному положению, может быть, следовало смотреть как на колонию". Соглашаясь с подобной установкой в принципе, Николай I изложил с высоты престола свой взгляд на статус Сибири в империи. Представляется важным в этом отношении его сравнение Сибири с Кавказом и Закавказьем, где Николай I признавал колониальный характер своей политики. По его мнению, особое кавказское управление "не может быть примером для Восточной Сибири". Закавказье отделено от России горами и населено "племенами еще враждебными и непокоренными", тогда как Восточная Сибирь лишь отдалена от "внутренних частей государства" и населена "народом, большею частию русским"²⁷. Вел. кн. Константин Николаевич также недоумевал, откуда возникла мысль, будто соединение Азиатских губерний с губерниями России, находящимися в Европе, непрочно. Он потребовал исключить из программы деятельности II Сибирского комитета положение, трактующее Восточную Сибирь в качестве колонии. По его мнению, правительство обязано равно заботиться о благосостоянии всех своих подданных, и не следует ради выгоды одной части государства жертвовать благосостоянием другой. На сходной позиции стоял и западно-сибирский ревизор Н.Н. Анненков, высказывавшийся в пользу ускоренного развития промышленности в Сибири, не опасаясь сепаратизма, если само правительство не подаст тому повода, смотря на Сибирь как на колонию. В 1865 г., когда уже встал вопрос об упразднении II Сибирского комитета, министр народного просвещения А.В. Головнин (один из заметных членов "партии Мраморного дворца" вел. кн. Константина Николаевича) отмечал, что, в отличие от Польши и Финляндии, Сибирь, Кавказ, Крым и Остзейские губернии являются составными частями Российской империи.

С деятельностью II Сибирского комитета связана попытка пересмотра «Сибирского учреждения» 1822 г. Инициативу в этом вопросе взял на себя восточно-сибирский генерал-губернатор Н.Н. Муравьев, подвергнув резкой критике сибирские реформы М.М. Сперанского. Но Сибирский комитет отказался как от общего пересмотра «Сибирского учреждения», так и от изменения его частными постановлениями. Декларировалась лишь необходимость лучше исполнять уже имеющиеся законы, а также предлагалось подготовить подробные «наказы» для губернских и окружных учреждений в Сибири.

II Сибирский комитет просуществовал до 31 декабря 1864 г., его упразднение отразило то, что пробудившийся на короткий срок интерес к Сибири угас. Вопросы административного переустройства азиатского региона империи, не потерявшие своей актуальности, отошли на второй план и стали во второй половине 1860-х – 1880-х гг. достоянием разного рода межведомственных совещаний и комиссий. Министерства явно тяготились обязательством все сибирские дела обсуждать в Сибирском комитете. Управленческая структура: государь – Сибирский комитет – министерства – генерал-губернаторы – губернаторы, казалась громоздкой, а излишне жесткие процедуры в обсуждении проектов не обеспечивали гибкости и оперативности в принятии управленческих решений, а главное, ограничивали возможность сепаратных соглашений между заинтересованными министерствами и выводили генерал-губернаторов из-под их влияния. «Таким образом, – подводил итог С.Г. Сватиков, – был уничтожен орган областного управления для Сибири, наследник Сибирского приказа»²⁸.

Конечно, II Сибирскому комитету не удалось кардинальным образом переломить отношение высших властей к Сибири, им не были подготовлены и проведены реформы, в которых остро нуждалась Сибирь. Но поставить ряд проблем, начать их разработку – ему удалось. С точки зрения изучения административной политики, важно отметить, что уже в середине XIX в. члены комитета сформулировали многие ключевые проблемы сибирского управления, сумели уловить главные тенденции дальнейшей эволюции правительственной политики в области административного переустройства сибирского региона. На небольшой период II Сибирский комитет повысил управляемость регионом, обеспечил принятие многих важных управленческих решений.

«Эпоха» Муравьева-Амурского.

Дальнейшее развитие административной политики самодержавия в Сибири в первой половине XIX в. неразрывно связано с именем Н.Н. Муравьева, сибирский период деятельности которого (1847-1861) принес ему заслуженную славу, уважение современников и благодарную память потомков. По меткому определению М.А. Бакунина, Муpавьев «впервые осмыслил Сибирь»²⁹, сформировал управленческую команду, способную осуществить новый политический курс на крайнем востоке империи. «Делая сравнение несколько гиперболическое, – писал М.И. Венюков, – я могу сказать, что для Восточной Сибири «век Муравьева» был тем же, чем век Екатерины II для всей России и век Людовика XIV для Франции»³⁰.

К моменту назначения на должность генерал-губернатора Восточной Сибири, Н.Н. Муравьеву шел 39-й год. Необычайно быстрое, по тем временам, повышение Н.Н. Муравьева являлось предметом оживленных разговоров в столице. Это было своего рода событием: «Мальчишка сделан генерал-губернатором». Однако молодой генерал-губернатор весьма энергично принялся за дело. Прежде всего, он тщательно изучил все материалы о Восточной Сибири, имеющиеся в столичных министерствах. Итогом многомесячной работы стал всеподданнейший доклад от 8 января 1848 г. на имя Николая I, в котором Муравьев изложил свою программу действий в регионе. К числу наиболее важных дел Муравьев отнес пересмотр существовавшего Учреждения 1822 г. и совершенствование кадровой политики. К докладу прилагалась специальная записка, в которой автор указывал, что Забайкальский край, Якутская область, побережье Охотского моря и Камчатки требовали «обширных занятий» нового генерал-губернатора.

Забайкалье не случайно привлекло внимание нового генерал-губернатора. Существовавшая система управления Нерчинскими заводами области давно вызывала немало споров и дискуссий. Муравьев считал более целесообразным разработку месторождений производить силами одних каторжных, а приписных к заводу крестьян вернуть к земледелию и обложить их соответствующим налогом.

Особое внимание Н.Н. Муравьев намеревался уделить Якутской области. Он планировал изучить возможные пути сообщения Сибири с Охотским морем и Камчаткой. Река Амур в тот период времени оставалась для России недоступной, поэтому сообщение возможно было только через Якутскую область. Кроме этого Муравьев хотел выяснить, какие возможности существуют в области по развитию земледелия. Распространение в Якутии земледелия было стратегически важным. Постоянные неурожаи порождали спекуляцию хлебом. Особенно наживались на этом крупные скупщики-монополисты, тесно связанные с чиновниками и пользовавшиеся поддержкой последних.

Третьим регионом, обратившим на себя пристальное внимание Муравьева, был Охотско-Камчатский край. Оживление торговли на Тихом океане, постоянное присутствие американских кораблей в Охотском море, насильственное установление американцами торговых и дипломатических отношений с Японией, вторжение в эту страну иностранного капитала осложняли положение на Дальнем Востоке. В условиях увеличившегося китового промысла в прибрежных водах и возраставшего внимания европейских стран к Тихому океану, Охотское море и Камчатка не могли уже, по словам генерал-губернатора, «оставаться чуждыми ближайшего наблюдения и соображения главного начальства Восточной Сибири».

В целом же о Восточной Сибири у Муравьева сложилось впечатление, как о крае, который «в последние годы <...> получил совершенно новое значение в Империи, значение, которому мало соответствует состав, средства, и, быть может, самый образ тамошнего управления»³¹. Именно с такими мыслями Н.Н. Муравьев отправился к новому месту службы.

Толки о новом генерал-губернаторе начались в Иркутске задолго до его приезда. Рассказывали, что это человек еще молодой, чрезвычайно способный, деятельный, и что, в недолгое управление Тульской губернией, он привел ее в цветущее состояние. С особенной похвалой отзывались о его справедливости. Муравьев приехал в Иркутск в ночь на 13 марта, а уже на утро назначил прием. Взору собравшихся к указанному часу предстал человек средних лет, невысокого роста, с красным лицом и кудрявой рыжеватой головой, с рукой на черной перевязи. По внешнему облику Н.Н. Муравьев мало походил на типичного представителя высшей бюрократии. В обращении он был довольно прост и доступен. Вместе с тем, в нем выделялись деспотизм и крайняя жестокость по отношению к людям, вызывавшим у него недовольство и гнев, что он и продемонстрировал на приеме. Начальнику золотого стола в горном отделении Мангазееву генерал-губернатор без обиняков заявил: «Надеюсь, что вы не будете со мной служить». В городе толковали этот случай по-разному. Мангазеев хорошо знал свое дело, поддерживал отношения со всеми золотопромышленниками и обладал известной ловкостью. Зная по роду своих занятий все свободные остатки от отведенных золотоносных площадей, он сообщал сведения о них «нужным людям». Поэтому увольнение его со службы никого не удивило, однако, все находили странным, что оно было сделано на приеме³².

Уже на следующий день Муравьев приступил к смотру войск, посещению присутственных мест и рассмотрению неотложных дел по управлению краем. Генерал-губернатору посыпались вопиющие жалобы от отдельных лиц и целых обществ на злоупотребления чиновников. По характеристике самого Муравьева, большинство местных чиновников «не отличались нравственными качествами». Чтобы избавиться от них, генерал-губернатор зачастую предпринимал крутые меры. Для осуществления намеченной программы генерал-губернатору необходимы были «люди достойные и полезные». Спустя месяц после вступления в должность в Записке к рапорту на имя императора от 25 марта 1848 г. он отмечал следующее: «главнейшие мои сотрудники должны быть люди, заслуживающие полного доверия». Их генерал-губернатор рассчитывал найти среди молодых образованных уроженцев европейской России.

Благодаря личной популярности Муравьева в глазах определенной части молодого чиновничества и офицерства стала приобретать популярность и Восточная Сибирь. С ней теперь связывали надежды на более успешную и быструю карьеру, нежели в центре России. Между тем, решимость образованных юношей «отправиться на службу в Сибирь считалась в то время необыкновенным подвигом». По воспоминаниям соратника Муравьева, чиновника особых поручений Б. Струве, «директор лицея показывал его сокурсникам и младшим курсантам как какое-то чудовище»³³.

В то же время, выбор Муравьевым новых чиновников не всегда был удачен. По воспоминаниям Милютина, «историческая кличка «навозные», преследовавшая эти свежие силы, ко многим из них применялась вполне справедливо. Большинство так называемой золотой молодежи, окружавшей графа Муравьева, <...> держали себя настолько высокомерно по отношению к местному обществу, настолько нагло, <...> что могли сделаться притчей во языцех и в более развитом обществе». Скандальную известность получили чиновники Д.В. Молчанов и Ф.А. Беклемишев³⁴. Молчанова заподозрили в получении взятки в 20 тыс. рублей от зятя купца Кузнецова - губернского секретаря Ф.П. Занадворова, следственное дело которого он вел, и в сокрытии 300 руб., пожертвованных купцом Басниным на устройство огорода при Иркутской тюрьме. Беклемишев явился главным действующим лицом в прогремевшей на всю Россию «иркутской дуэли», в результате которой погиб чиновник М.С. Неклюдов. В Иркутске (и даже в столице), по воспоминаниям Белоголового, Падерина и Вагина, ходили слухи, что это «была не дуэль, а прямое убийство, что Беклемишев не хотел драться, но его принудили товарищи из золотой молодежи». Современные историки разделяют эту точку зрения: Неклюдов порицал взяточничество и казнокрадство иркутских властей. Поэтому, боясь огласки, чиновники из окружения генерал-губернатора спровоцировали дуэль. Именно политическая подоплека дуэли (открытая критика властей) обусловила столь большой общественный резонанс дуэли. Похороны последнего превратились в настоящую демонстрацию. Не случайно впоследствии Муравьева обвинили «если не в заговоре на убийство, то в способности покрыть его»³⁵.

Вера в свою начальническую непогрешимость была главным недостатком администратора. Этот порок усиливался по мере успехов в амурских делах, роста популярности как генерал-губернатора Восточной Сибири. В итоге Муравьеву не удалось удержать на службе действительно достойных и полезных сотрудников. Молодежь, соблазненная перспективами службы в этом крае при Муравьеве, практически вся покинула Сибирь в конце 50-х гг. С подписанием Айгуньского договора для «видных» дел почти не оставалось места и энергичная жизнь, которая бурлила в Восточной окраине во времена Муравьева, постепенно угасла. Однако, все это случилось в конце правления Муравьева. Вернемся к начальному этапу деятельности этого администратора во вверенном ему крае.

Одной из первых задач нового генерал-губернатора по прибытии его в Восточную Сибирь стало ближайшее ознакомление с краем. Поэтому вскоре он уехал в Забайкалье, где посетил Нерчинские заводы. В следующем, 1849 г. Муравьев отправился в Якутскую область, Охотск и Камчатку. По завершению поездки, генерал-губернатор представил императору рапорт, в котором особо подчеркивал необходимость срочных административных и военных преобразования в районах Дальнего Востока. Вскоре по возвращению генерал-губернатора в Иркутск, разнесся слух о предстоящих реформах: в 1850-1851 гг. было издано много новых законов, относившихся к управлению и устройству Восточной окраины. Важнейшими из них стали положения: о Камчатской области, Кяхтинском градоначальстве, Якутской и Забайкальской областях.

Ко времени разработки проекта о Камчатской области, побережье Тихого океана разделялось на два приморских управления: Охотское и Камчатское; каждое из которых находилось в ведении особого начальника из штаб-офицеров. Они имели определенную самостоятельность, но в то же время подчинялись Иркутскому губернатору. Поэтому в особых случаях они должны были спрашивать его разрешения. При отсутствии средств коммуникаций такой порядок представлялся крайне неудобным. Для устранения этого по предложению Муравьева о перенесении Охотского порта 10 января 1851 г. была учреждена Камчатская область во главе с военным губернатором, который подчинялся непосредственно генерал-губернатору. Администрации надлежало располагаться в Петропавловском порту, а Охотский округ отходил к Якутской области. Целью этих преобразований было усиление власти на местах и укрепление морской обороны края, для чего Петропавловскую гавань сделали сосредоточием всех морских сил России на Дальнем Востоке.

20 июня 1851 г. последовало образование Кяхтинского градоначальства - в целях объединения в одних руках пограничного, таможенного и полицейского управления на китайской границе. Пограничный город Троицкосавск вместе с лежащей в 4-х верстах от него Кяхтинской слободой выделялся в ряду сибирских городов: он не имел уезда, но в нем располагалось пограничное правление, в ведении которого находилась вся китайская граница. Вся русско-китайская торговля осуществлялась через этот город, что вызывало необходимость контроля за контрабандой. Расположенная в Троицкосавске таможня нередко сталкивалась с пограничным управлением в вопросах о разграничении их компетенции на границе. Образование Кяхтинского градоначальства способствовало устранению указанных неудобств и наведению порядка в этой местности. Градоначальнику, на правах губернатора, были подчинены Троицкосавск, Кяхта и находившаяся в 25 верстах от Троицкосавска Усть-Кяхтинская слобода; ему же поручалось ведение пограничных дел и контроль за таможней. Однако, это нововведение на практике оказалось малоэффективным. В 1862 г. оно было отменено.

11 июня 1851 г. была учреждена Забайкальская область и расширены права местной администрации в Якутской области. Якутия давно являлась особой областью, во главе которой находились областной начальник и областное правление. Однако, их компетенция ограничивалась в основном текущими делами. Все более важные дела отсылались на рассмотрение в Иркутск. Такой порядок вследствие больших расстояний и отсутствия все тех же средств коммуникаций был чрезвычайно неудобен. Помимо всего прочего, на разрешение несложных административных вопросов уходило длительное время.

В отличие от Якутской области, Забайкалье находилось ближе к административному центру генерал-губернаторства. В то же время оно отделялось от губернии озером Байкал, сообщение через который было довольно сложным. Кроме этого, в крае отсутствовала местная власть, равная власти областного правления: должности Верхнеудинского и Нерчинского окружных исправников являлись почетными, но не имели существенного значения. Между тем, еще генерал-губернатор С.Б. Броневский предлагал выделить Забайкалье в самостоятельную административную единицу – однако проект его остался нереализованным. Теперь к этой идеи вернулись вновь. По положению от 11 июня 1851 г. Забайкалье выделялось в особую область в составе Верхнеудинского и Нерчинского округов Иркутской губернии. Обе области становились равными с губерниями административно-территориальными единицами, причем возглавлять их поручалось не областным начальникам, а губернаторам: Забайкальскую - военному, Якутскую - гражданскому. Оба губернатора подчинялись непосредственно генерал-губернатору.

Таким образом, во главе губерний и областей могли находиться как гражданские, так и военные лица. Военным губернаторам подчинялась, наряду с гражданской, военная администрация подведомственной территории и расположенные в ней внутренние войска. Военный губернатор Забайкальской области являлся одновременно и наказным атаманом Забайкальского казачьего войска. Это определяло статус, круг обязанностей губернатора и его отношения с командирами находившихся в губернии частей. В областях предполагался упрощенный порядок и сокращенный аппарат управления: ведение делами в каждой из областей поручалось областному управлению, где сосредоточивались предметы губернского совета, губернского управления и казенной палаты. На каждую область учреждался окружной суд с правами губернского суда. Для сокращения расходов на новые управления были сокращены штаты Иркутской казенной палаты и упразднены Верхнеудинское и Нерчинское окружные управления. Торжественное «открытие» области состоялось 22 октября 1851 г. В этот день в ранг города была переведена Чита, объявленная столицей области.

Важным этапом деятельности Н.Н. Муравьева по реформированию административного устройства и управления Восточной Сибирью стал период 1856-1858 гг., когда были разработаны и утверждены проект нового разделения Иркутской губернии на округа, штатное расписание местных учреждений и распоряжения, касающиеся Амурского края. Существовавшее тогда административное деление Иркутской губернии на пять округов было введено еще М.М. Сперанским в 1822 г. Оно предусматривало разделение губернии на Иркутский, Нижнеудинский, Верхнеудинский, Нерчинский и Киренский округа. Однако, уже в одном из первых своих официальных документов - рапорте Николаю I от 3 марта 1850 г., Н.Н. Муравьев выразил сомнения в целесообразности существовавшего административного устройства губернии. После образования в 1851 г. самостоятельной Забайкальской области в составе Верхнеудинского и Нерчинского округов в Иркутской губернии осталось только три округа, каждый из которых в территориальном отношении превосходил губернии Европейкой России. Крайняя разбросанность селений, плохие пути сообщения и быстрые темпы роста населения губернии в первой половине XIX в. увеличивали трудность управления этими округами. По представлению Н.Н. Муравьева 6 декабря 1856 г. произошло новое разделение Иркутской губернии. Вместо трех было образовано 5 округов: из части Нижнеудинского и Иркутского были образованы два новых округа: Балаганский и Верхоленский.

Таким образом, внутреннее административное деление Иркутской губернии на 5 округов формально было сохранено. Их территория стала более компактной, и, следовательно, управляемой. Деление Иркутской губернии на Иркутский, Балаганский, Верхоленский, Нижнеудинский и Киренский округа сохранялось вплоть до начала XX века³⁶.

В 1856 г. по предложению Муравьева была создана так называемая «Амурская линия». Она протянулась по левому берегу Амура и предназначалась под заселение казаками Забайкальского войска. Активизация дальневосточной политики империи, заселение и освоение Северо-Восточной Азии, Сахалина и Нижнего Амура русскими людьми вызывало необходимость укрепления здесь местных органов власти. Правительство признало нужным в одностороннем порядке образовать администрацию в Приамурье и Приморье. 14 ноября была образована Приморская область в составе бывшей Камчатской области, Сахалина, Курильских островов и Чукотки. Резиденцией губернатора новой области стал Николаевский-на-Амуре пост, переименованный в город Николаевск.

Мысль о необходимости введения новых штатов местных учреждений не принадлежала непосредственно Муравьеву. Переписка о них началась еще при генерал-губернаторе В.Я. Руперте, вскоре после издания штатов для местных сибирских учреждений 1837 г. В соответствии со штатами 1837 г. оклады местным чиновникам были увеличены по сравнению с чиновниками внутренних губерний на 25%. Служащим в наиболее удаленных от административного центра генерал-губернаторства учреждениях оклады повышались на 50% и более.

Между тем, после 1837 г. жалование государственных служащих внутренних российских губерний значительно увеличилось, однако оклады их сибирских коллег остались прежними. Неудивительно, что спустя 20 лет они (оклады) «сделались не только несравненно ниже окладов подобных чиновников внутренних губерний, <...> но и решительно недостаточными для пропитания». В качестве примера приведем следующие данные: в 1856г. советник губернского правления получал в Сибири 560 руб., а его коллеги во внутренних губерниях - 900 и 1000 руб., т.е. почти в два раза больше. Жалованье секретаря того же губернского правления составляло 280 руб. в Сибири и 450 - в центральной России. В таком же соотношении находились оклады большинства сибирских чиновников.

Оценивая сложившуюся ситуацию, Сибирский Комитет пришел к выводу, что «оставлять в таком положении служащий там класс не только неудобно, но и решительно невозможно». В конечном итоге, по оценке сибирского общественного деятеля В.И. Вагина, именно «ничтожность содержания была одной из главных причин того взяточничества, в котором справедливо упрекали сибирское чиновничество». Новые штаты гражданского управления были утверждены 6 декабря 1856 г. Оклады повышались почти вдвое³⁷. Важной составной частью административной деятельности Н.Н. Муравьева в Сибири стала разработка проектов и реализация программ по закреплению в составе России Дальневосточных территорий. Однако эти грандиозные замыслы были только частью айсберга. Не менее важная задача заключалась в создании на этих территориях такой системы управления, которая смогла бы прежде всего прочнее увязать этот отдаленный край с Россией. Эти же цели преследовали административные мероприятия Муравьева в губерниях Иркутской и Енисейской, в областях Забайкальской и Якутской.

Отправляя Муравьева в Сибирь, Николай I во время аудиенции как бы между прочим завел речь об Амуре и сказал, что разговор об этой «русской» реке еще впереди. Этих слов оказалось достаточно для молодого генерал-губернатора: он прекрасно понял, что присоединение Амурского края было бы не только приятно государю, но и давало Муравьеву прекрасную возможность, по его же выражению, «пополнить свой формуляр». Мысль о занятии Амура еще более укрепилась в генерал-губернаторе, когда Г.И. Невельской прошел через Татарский пролив, доказав этим возможность сообщения с устьем Амура.

Слухи о намерении Муравьева присоединить Амур стали ходить в Иркутске с первых дней его пребывания в крае. Они находили себе подтверждение во множестве мелких случаев, в частности, во враждебном отношении Муравьева к англичанам. Он опасался, что англичане займут Амур раньше, и тогда Сибирь будет потеряна для России. Об этом Муравьев сообщил в Петербург. Однако, мысль о присоединении Амура встретила сильных противников в лице министров: иностранных дел К.В. Нессельроде, финансов Ф.П. Вронченко и военного А.И. Чернышева. Сам император сильно колебался. Тем не менее, Муравьев нашел горячего защитника этой идеи в лице вел. кн. Константина Николаевича. При его активном содействии проект был принят, но с условием, чтобы «при этом не пахло пороховым дымом»³⁸. 131

С 1852 г. почти открыто начались приготовления к Амурской экспедиции, и с лета 1854 г. - многолетняя Амурская эпопея. Она завершилась очень удачно для России - заключением 16 мая 1858 г. Айгуньского договора, который утвердил за ней Приамурский край. Получив об этом известие, Николай I рескриптом от 26 августа 1858г. благодарил Муравьева за труды на пользу благоустройства Восточной Сибири, пожаловал ему титул графа и присоединил к фамилии название Амурского. 132. Россия получила значительные по площади и важные в стратегическом отношении земли. Однако расширение империи на восток не ограничивалось одной военно-политической экспансией. Следующей задачей стало административная и экономическая интеграция новых территорий с Российским государством. Этой цели служили разработанные Муравьевым проекты Положения об управлении Амурской области, представленные на рассмотрение Сибирского Комитета.

На заседании 22 ноября 1858 г. Комитет признал предложения Муравьева «во всех отношениях весьма основательными». Суть их заключалась в том, чтобы вся территория края от реки Уссури до Тихого океана и далее к северу по берегу до границы Якутской области, включая устье Амура, вошла в уже существовавшую к тому времени Приамурскую область, а принадлежавший России левый берег Амура от впадения в него Уссури до границы Забайкальской области, составил Амурскую область.

Представленные предложения были одобрены Сибирским Комитетом. Комитет принял решение об утверждении проектов Муравьева: о разделении Приамурского края; усилении состава, увеличении окладов и изменении в порядке управления Приморской областью, об управлении Амурской областью и штатах этого управления. Данные проекты были утверждены высочайшим указом 8 декабря 1858 г. Амурский край разделялся на две области, одна из которых сохраняла название Приморской, а вторая получала название Амурской. В состав Приморской области вошел выделенный из Якутской области Охотский округ. Всего же в Приморье полагалось шесть округов: Николаевский и Софийский – образуемые вновь, Охотский, Петропавловский, Гижигинский и Удский. «Амурская линия» и ее отделения упразднялись. На следующий день - 9 декабря 1858 г. - на основе представлений Н.Н. Муравьева и Сибирского Комитета, последовали изменения в штате управления Приморской области и положении об этом управлении от 31 октября 1856 г. В состав Амурской области вошли все земли, расположенные по левому берегу Амура. Областным центром новой административной единицы назначалась станция Благовещенская (бывший Усть-Зейский пост), получившая статус города.

По разработанному Н.Н. Муравьевым «Положению об управлении Амурской области», управление разделялось на главное и местное. Первое являлось прерогативой генерал-губернатора Восточной Сибири и совета ГУВС, а второе - военного губернатора области – «как по военной, так и по гражданской части». При военном губернаторе состояли военное управление, заведовавшее регулярными и казачьими войсками области; канцелярия и другие чиновники - по гражданскому управлению. В городе Благовещенске учреждался «для всей области» окружной суд и окружной стряпчий, образовывалось особое полицейское управление. Заведование медицинской частью поручалось областному врачу. Весь личный состав управления Амурской области определялся прилагаемым при Положении штатом. Для «открытия» области необходимо было срочно назначить областного начальника. В рапорте военному министру от 8 января 1859 г. Муравьев отмечал, что Амурская область «страна новая, пограничная и заключающая в себе все элементы важного развития торговли и промышленности». Вследствие этого управлять ей, по мнению генерал-губернатора, следовало назначить человека «вполне благонадежного, знакомого с краем и соответствовавшего намерениям правительства». Таковым, на его взгляд, являлся генерал-майор Н.В. Буссе - начальник штаба при генерал-губернаторе. По ходатайству Н.Н. Муравьева генерал-майор Буссе был назначен военным губернатором Амурской области и командующим войсками, в ней расположенными³⁹.

Назначение военных губернаторов в новые пограничные области (Забайкальскую, Амурскую, Приморскую) во многом было обусловлено тем, что колонизация территорий, присоединенных к России по Айгуньскому (1858) и Пекинскому (1860) русско-китайскими договорами, осуществлялась военно-административными методами. Моряки, казаки, солдаты и офицеры вносили огромный вклад в хозяйственное и административное обустройство нового края. Чередование же военных и гражданских губернаторов в Иркутской и Енисейской губерниях выглядит довольно случайным. Оно было вызвано не административными, а кадровыми соображениями. Если кандидат в губернаторы был генералом, то должность гражданского губернатора заменялась на военного. Именно так и произошло в 1851 г. в Иркутской и в 1861 г. в Енисейской губерниях. В этот период вообще происходило усиление военного начала в управлении: если в 40-х годах в Восточной Сибири было всего два губернатора, причем оба гражданские, то в 60-х гг. из шести губернаторов пять были военными. Несмотря на то, что найти опытных и грамотных чиновников, согласных служить в Сибири, было непросто, желающих стать губернаторами было немало. Всего за 1845-1865 гг. в Восточной Сибири пребывало губернаторами 17 человек.

Важным шагом в административном устройстве Азиатской России стал проект 1860 г. Муравьева-Амурского о новом административно-территориальном разделении региона. Изменение геополитической ситуации в Азиатской России, географическое видение региона из Петербурга, порождали новый взгляд и потребности на структуру административного устройства и управления Амуро-Приморской окраиной. Выразителем этих взглядов и стал Н.Н. Муравьев-Амурский, предложивший свою схему административно-территориального устройства края. Фактически речь шла о создании самостоятельного Приморского генерал-губернаторства, «главный начальник» которого по вопросам управления подчинялся бы только Сибирскому Комитету, по командованию сухопутными войсками - военному министру, а портами и флотилиями - его Высочеству Генерал-адмиралу Великому Князю Константину Николаевичу.

Енисейскую губернию планировалось передать под юрисдикцию Главного Управления и генерал-губернатора Западной Сибири. В то же время Иркутская губерния, Забайкальская, Амурская, Якутская области и Кяхтинское градоначальство должны были по-прежнему оставаться в ведении Главного управления и генерал-губернатора Восточной Сибири. Однако предложения Муравьева не были поддержаны Александром II. На тот момент правительство оказалось неготовым пойти на кардинальную ломку Сибирского учреждения 1822 г., посчитав «невозможным делать изменения в разделении и управлении Сибири вообще». Вместе с тем, императором был принят во внимание тот факт, что с присоединением Амурского края «занятия главного местного начальства Восточной Сибири значительно увеличились». Император сознавал необходимость с одной стороны, облегчить деятельность генерал-губернатора по управлению этим обширным краем, с другой - ускорить движение дел местного управления Приморской области, «усилив в некоторой мере» власть ее начальника. Для достижения этой цели Высочайшим указом 15 мая 1860 г. при генерал-губернаторе Восточной Сибири учреждалась должность помощника, который одновременно являлся командующим расположенными в крае войсками. Фактически, помощник становился вторым после генерал-губернатора лицом в крае. 16 мая 1860г. на новую должность был назначен М.С. Корсаков, а на его прежний пост определен генерал-майор Жуковский. Впоследствии, после назначения М.С. Корсакова генерал-губернатором Восточной Сибири, должность помощника была упразднена.

Последний, и, возможно, наиболее смелый проект, относившийся к административному устройству Восточной окраины, был представлен Муравьевым 3 октября 1860 г. Назывался он «О введении упрощенного управления в Иркутской и Енисейской губерниях». Собственно проект Положения об упрощенном управлении губерний Иркутской и Енисейской содержал 21 пункт. Его суть заключалась в том, чтобы соединить в одно присутственное место - губернское управление - три отдельных губернских учреждения, а именно: губернский совет, составлявший вместе с губернатором общее губернское управление; губернское правление и казенную палату, заведовавшую хозяйством губернии. К указанному проекту прилагалась записка, в которой была представлена смета расходов казны на новые учреждения обеих губерний. Тем не менее, предложенный вариант реформы не был принят. Аналогичная судьба постигла и ряд других административных проектов Муравьева. Основную причину этого следует видеть в том, что большая часть административных предложений Муравьева противоречила главным принципам «Учреждения» 1822 г. Это объясняется тем, что выдающиеся сибирские администраторы - Сперанский и Муравьев-Амурский - являлись представителями двух различных начал в управлении: первый - коллегиального, второй - личного начала. Сперанский ставил на первое место учреждение, а Муравьев - лицо⁴⁰. 139

Усиливая единоличную власть генерал-губернаторов и губернаторов и способствуя централизации в их руках местного управления, правительство в то же время сохраняло и принципиальные основы Сибирского учреждения 1822 г. Сибирская деятельность графа Амурского полностью соответствовала духу николаевского времени: справедливо критикуя Сперанского за чрезмерное развитие «бумажного дела», Муравьев боролся за восстановление «настоящей администрации», опирающейся на личное доверие монарха. Доверие, ценимое выше закона. В то же время, в административной практике Муравьева заметна тенденция учесть некоторые особенности геополитического положения восточных окраин России. Регионализм, причем подчас весьма продуманный и перспективный, находил свое выражение как в ряде частных предложений, так и в концептуальных программах. Это свидетельствовало о том, что в тот период времени российское правительство, в лице его региональных администраторов, нередко находило оптимальные подходы к решению внутри - и внешнеполитических задач, стоящих перед империей.

Ввиду обострения дальневосточных проблем необходимо было изменить механизм принятия решений на высшем уровне. Министерство иностранных дел России вело в дальневосточной политике свою линию, стремясь действовать осторожно, сохраняя дружественные отношения с Китаем и не возбуждая излишней активностью на Дальнем Востоке недовольства европейских держав. Глава российского МИДа канцлер К.В. Нессельроде настаивал на том, чтобы все делалось «без шума и с должною осторожностью», стараясь прикрыть свои политические намерения действиями РАК. Министерство финансов в свою очередь было заинтересовано в поддержании кяхтинской торговли, полагая, что обострение отношений с китайским правительством по пограничным вопросам приведет к ухудшению коммерческих связей. Военное министерство также имело свой взгляд на пограничные дела с Китаем, направив летом 1849 г. в Забайкалье экспедицию подполковника Генерального штаба Н.Х. Агте (Ахте). Экспедиции поручалось не только исследовать границу с Китаем, но и заняться минералогическими изысканиями. Традиционно не ослабевал интерес к побережью Тихого океана в морском ведомстве. Собственное видение дальневосточных проблем и перспектив российской политики в регионе существовало и у восточно-сибирской администрации, которая с назначением генерал-губернатором Н.Н. Муравьева претендовала на определенное лидерство в выработке нового политического курса на Дальнем Востоке. В целом это были не всегда совпадающие взгляды и плохо согласованные действия.

В условиях не прекращавшихся ведомственных разногласий необходимо было изменить механизм принятия правительственных решений относительно Дальнего Востока. Перегруженный текущими делами, Комитет министров явно не соответствовал остроте момента. 21 декабря 1848 г. К.В. Нессельроде предложил для оперативного рассмотрения вопросов образовать Амурский комитет, который и был создан 29 января 1849 г.⁴¹. Это был вполне традиционный прием, создавать для решения новых и важных с правительственной точки зрения, вопросов дополнительные временные высшие учреждения, наделенные широкими полномочиями, способные без лишней бюрократической волокиты собирать на заседания действительно нужных людей. В отличие, скажем, от Комитета министров, со строго регламентированным составом, членами такого временного комитета могли стать не только министры, но и руководители департаментов, генерал-губернаторы, а то и просто «осведомленные» лица. Несмотря на межминистерский характер таких комитетов, их ведомственную ангажированность выдавала канцелярия. В случае с Амурским комитетом, было ясно, что ведущую роль в нем призвано играть МИД, которое и взяло на себя ведение делопроизводства.

Обсуждение амурского вопроса в комитете встретило решительную оппозицию со стороны Нессельроде, однако Муравьев настоял на своем и представил императору особое мнение. Николай I поручил снова созвать комитет, на этот раз под председательством наследника престола вел. кн. Александра Николаевича. Во время визита в Петербург осенью 1850 г., после и личного доклада императору, спускавшегося по лестнице Зимнего дворца Муравьева вдруг его окликнули. Это был наследник, который объявил: «Амурское дело повелено рассмотреть в моем присутствии. Будем работать и трудиться вместе!»⁴². Но в Амурском комитете ведущие позиции продолжали занимать сторонники сдержанной политики, следившие за тем, чтобы не был нарушен сложившийся баланс сил в регионе.

Ситуация несколько улучшилась с созданием в 1852 г. II Сибирского комитета, где также рассматривались дальневосточные дела. Как указывалось в законе, Сибирский комитет создавался «для предварительного рассмотрения всех вообще дел по управлению Сибирью». Территориально его компетенция охватывала всю Сибирь до Тихого океана, Русскую Америку, Степной край. Председателем комитета был назначен бывший военный министр А.И. Чернышев. Помимо министров в состав комитета вошел вел. кн. Константин Николаевич, поддержкой которого часто пользовался Муравьев. Кроме того, Муравьев настоял на том, чтобы ему было разрешено напрямую (минуя министерства) вносить свои представления по дальневосточным делам в Сибирский комитет, исключая Морское министерство (очевидно, Муравьев не хотел терять в лице генерал-адмирала своего союзника), «которое не может не иметь прямого непосредственного влияния на вновь образуемый флот и порты в Восточном океане»⁴³. По этому поводу в письме к управляющему делами Сибирского комитета В.П. Буткову (17 декабря 1858 г.) он вспоминал: «Вы знаете, многоуважаемый Владимир Петрович, что я при князе Чернышове и тотчас по учреждении Сибирского комитета находил необходимым, чтобы дела наши представлялись в Сибирский комитет; потребность эта выказывается более и более»⁴⁴. При этом Муpавьев сожалел, что Сибиpскому комитету не подчинены дела военного ведомства, да и жаль, добавлял он, «что вся Восточная Сибирь не подчиняется прямо Сибирскому комитету». Хотя это возможно, потому что командует здешними войсками генеpал-губеpнатоp, человек военный и «весьма доверенный». Нужно было сохранить экстраординарный порядок обращения к вел. кн. Константину Николаевичу, «как председателю того комитета, который, под председательством Вашего Величества дал жизнь и движение всему этому предприятию, увенчавшемуся наконец полным успехом». Но Александр II решил ничего не менять, осадив настойчивость Муравьева-Амурского напоминанием: «Все административные дела по Амурскому краю, согласно данному уже мною повелению, должны поступать в Сибирский комитет, политические же вопросы должны быть по-прежнему рассматриваемы в особом Амурском комитете». На полях докладной записки Муравьева, требовавшего исключительных прав, появилась резкая и лаконичная резолюция царя: «Вздор».

Но и прямое обращение даже в высшие учреждения не устраивало полностью Муравьева, ибо там заседали те же министры. Более привлекательной ему казалась возможность решать дела напрямую с императором или вел. кн. Константином Николаевичем. «Ваше высочество, изволите знать, – писал он в том же 1858 г., – отношение всех Министерств, а в особенности Кабинета к Амурскому делу, изволите знать, сколько и вообще министерский порядок, и формальности несообразны с делом, выходящим из обыкновенного порядка, а все представления мои к Вашему Высочеству сделаны в таком духе и смысле, что могли бы иметь успех только в Комитете под председательством Вашего Высочества или при непосредственном утверждении Государя Императора, всякое же рассматривание этих представлений в другом Комитете или Совете, или Министерствах и доклад Государю Императору не Вашим Императорским Высочеством неминуемо исказит эти представления и может навсегда изуродовать возвращенные России Амурские ее владения»⁴⁵.

Появление на высшем уровне имперского управления территориальных комитетов, хотя и обеспечило на некоторое время большую согласованность и оперативность в принятии решений, не снимало общей проблемы отсутствия в империи «объединенного правительства», как и не гарантировало восточно-сибирскому генерал-губернатору полной поддержки в Петербурге. Трудности в отношениях генерал-губернаторов и министерств были заложены в самой природе генерал-губернаторской власти. В случае с Восточной Сибирью ситуация в середине XIX в. осложнялась активизацией имперской политики в регионе, где министерства не имели реальных рычагов ведомственного влияния. Положение обострялось и личностным фактором. Муравьев явно претендовал не только на роль исполнителя указаний из Петербурга, но рвался к самостоятельности в решении многих политических и военных задач, настаивая на управленческой децентрализации.

Позиция, которую занял Муравьев, неизбежно вовлекала его в постоянные столкновения с министрами и прочими высшими чиновниками в Петербурге. Насколько затруднительными были бюрократические препятствия, свидетельствует история с получением разрешения поездки на Камчатку в 1849 г. и составлением инструкции Г.И. Невельскому. Муравьев обратился за содействием к министру внутренних дел Л.А. Перовскому, но очень долго, из-за болезни последнего, не мог получить ответа. Перовский же не мог перепоручить никому столь важное дело, ожидая возможности лично доложить его императору. Николай I поддержал инициативу Муравьева, но предписал предварительно обсудить вопрос с министром иностранных дел К.В. Нессельроде. Перовский направил письмо Муравьева в МИД, уповая на то, что канцлера убедят доводы восточно-сибирского генерал-губернатора об опасности промедления из-за происков англичан на Дальнем Востоке. Но Нессельроде продолжал занимать уклончивую позицию, о чем с дидактическими нотками писал Муравьеву более опытный в бюрократических тонкостях и придворных интригах Л.А. Перовский: «Как вы ошибаетесь, милостивый государь Николай Николаевич, если полагаете, что всякое представление, потому только, что оно сделано добросовестно и согласно с общественною пользою, должно непременно и неотлагательно быть принято. Поживите и послужите, и тогда убедитесь, что нередко самое полезное нельзя провести в действие без больших усилий и борьбы, и, чтобы в этом успеть, иногда надобно интриговать точно так же, как иные делают для личных своих выгод. Чем выше пост, который мы занимаем, тем чаще встречаем мы на поприще нашем препятствия и тем более должны мы быть вооружены твердостью, чтобы не упасть духом»⁴⁶. Конечно, Муравьев стремился обезопасить себя инструкциями из Петербурга, но никогда не собирался следовать им слепо, если они входили в противоречие с его собственным видением состояния дел в регионе.

Н.Н. Муравьев требовал самостоятельности, прежде всего во внешнеполитических делах. Сообщая в 1850 г. о смерти китайского императора и возможных политических последствиях этого события в Китае, он настаивал на передаче восточно-сибирскому генерал-губернатору некоторых дипломатических полномочий по пограничным вопросам. В 1850 г. бывший начальник Камчатки адмирал П.И. Рикорд также попытался убедить высшее начальство в необходимости привлечь к установлению российско-японских отношений восточно-сибирского генерал-губернатора. В 1853 г. Муравьев снова писал вел. кн. Константину Николаевичу, что в случае развала Цинской империи придется иметь дело с отдельными ее провинциями, поэтому для оперативности следует назначить в подчинение генерал-губернатору особого чиновника от МИДа, а все распоряжения консулам и посланникам делать только через генерал-губернатора. По повелению Николая I этот вопрос специально обсуждался в особом комитете под председательством наследника престола. Комитет согласился, что такие чрезвычайные полномочия восточно-сибирскому генерал-губернатору могли бы быть предоставлены, но они должны быть четко очерчены инструкцией. Муравьев предоставил свой вариант инструкции, но она не была утверждена, и ему пришлось согласиться с указаниями МИДа, призывавшего ждать, чем закончатся китайские события⁴⁷. Но это не означало, что в пограничных вопросах он отступил от усвоенной раннее практики – сначала действовать, а затем уже думать о дипломатических тонкостях. Так, с известной издевкой, он писал 12января 1860 г. директору Азиатского департамента МИДа Е.П. Ковалевскому: «Я очень рад, что в Петербурге решились дать мне приказание занять правый берег Уссури, но, к сожалению, не могу этого теперь исполнить, ибо это сделано уже год тому назад»⁴⁸.

11 января 1854 г. Муравьеву было даны полномочия вести переговоры с китайским правительством о межгосударственном разграничении. В «Записке о новых отношениях с Китаем» (1854 г.) предлагалось предоставить генерал-губернатору право вести переписку с китайским правительством или, в случае распада Китая, с главами отдельных провинций, в его ведение переходила Русская духовная миссия в Китае, создавалась дипломатическая канцелярия при генерал-губернаторе. Ему было также поручено вести переговоры с Японией, куда он лично отправился в 1859 г., чтобы закрепить права России на Сахалин.

Не менее сложно складывались отношения Н.Н. Муравьева с Министерством финансов, по поводу чего он писал: «Министерство финансов, как и все другие в Петербурге, никогда и ничего, кроме стеснения, и в виду не имеют; они полагают, что они для этого учреждены, и думают, что в стеснении состоит управление...»⁴⁹. М.И. Венюков прямо указывал, что тайна многих неурядиц на Амуре была довольно проста: «не было денег. Ведь амурские расходы были в то время еще не государственными расходами, а собственно сибирскими, или даже восточно-сибирскими»⁵⁰. Генерал-губернатору было предоставлено право обращать сэкономленные средства по Восточной Сибири в так называемый «амурский капитал». А этих средств было явно недостаточно, чтобы решать необходимые задачи. Не случайно Муравьев писал в 1857 г. П.В. Казакевичу, чтобы тот был бережливым, напоминая, что «средства эти с большими усилиями составляются из экономий по всем ведомствам Восточной Сибири»⁵¹.

Лучше, чем с другими ведомствами, у Муравьева складывались отношения с Морским министерством, благодаря поддержке генерал-адмирала вел. кн. Константина Николаевича. Внутри министерства амурские дела, распределенные по разным департаментам, все же не теряли своей связи, и глава морского ведомства настоял, чтобы «они получали одно направление и чтоб в различных департаментах не было различия в распоряжениях»⁵². Морское министерство даже выражало готовность передать в распоряжение генерал-губернатора все суммы, ассигнуемые на морские нужды по Камчатской области, Амурской экспедиции и на содержание судов в сибирских портах. Это дало Муравьеву больший простор в их использовании. Однако попытка соединить морские и сухопутные военные расходы в иркутской полевой провиантской комиссии натолкнулось на противодействие Сибирского комитета, и понадобилось вмешательство вел. кн. Константина Николаевича, чтобы создать в ее составе морское отделение с общим руководством, подконтрольным генерал-губернатору.

Не сложились отношения у Муравьева и с адмиралом Е.В. Путятиным, которого он ревновал к своим успехам в установлении российско-китайской границы. М.И. Венюков вспоминал, что неудаче миссии Путятина в Китае в Иркутске были даже довольны, не желая уступать пальму первенства приезжему петербургскому сановнику, который бы заключил договор, увенчавший «великое предприятие, отчасти им же дискредитируемое, было как бы обидно для местных деятелей, вложивших в него всю душу, понесших множество трудов и лишений и выдержав за Амур борьбу в Петербурге едва ли не более тяжелую, чем самая борьба с дикою природою амурской страны»⁵³. В письме директору Азиатского департамента Е.П. Ковалевскому Муравьев 16 октября 1858 г. жаловался по поводу направления военно-дипломатической миссии Путятина: «В какое странное, невыносимое положение поставлен был генерал-губернатор Восточной Сибири!»⁵⁴. По его мнению, Путятин должен был действовать не только по совету, но даже по приказаниям генерал-губернатора Восточной Сибири. Не могло не раздражать генерал-губернатора и покровительство Путятина своему товарищу по флоту, ссыльному декабристу Д.И. Завалишину, с которым к тому времени Муравьев совершенно разорвал отношения.

Свирепствовавшая в николаевское время цензура налагала ограничения на получение информации даже высшими должностными лицами империи. Так, только после обращения за содействием к вел. кн. Константину Николаевичу и личного указания Николая I Муравьеву было разрешено получать иностранные газеты без цензурных купюр. Но шеф жандармов специально предупредил генерал-губернатора, что это право ему дано с условием не передавать газеты другим⁵⁵. Почтовое ведомство, находясь только в формальной независимости от генерал-губернатора, создавало серьезные проблемы. Сам Муравьев по этому поводу не раз повторял, «что почтовое ведомство у нас status in statu». Не случайно Корсаков писал Муравьеву: «Не вините меня, Николай Николаевич, что слишком осторожно пишу Вам. Все, почему бы Вы могли видеть ход дел в Петербурге, в мое там пребывание, все было написано, а подробности нельзя писать все; некоторые надо рассказывать глаз на глаз, а я почте не доверяю»⁵⁶. Муравьев особо настаивал на зависимости почтовой части в Приамурском крае непосредственно от губернаторов.В 1860 г. последовало разделение Сибирского почтового округа на два: Западно- и Восточно-Сибирский, что не могло не повысить зависимость почты от местной администрации. Но только с 1867 г. почтовая часть в Восточной Сибири оказалась в ведении генерал-губернатора.

Н.Н. Муравьева бесило независимое положение жандармов и то, что III отделение СЕИВК принимает жалобы и доносы из Сибири. С известным раздражением он заявлял: «Я не вижу никакой пользы 3-ему Отделению добровольно уничтожать в отдаленной стороне кредит власти, поставленной от правительства; мера эта была бы свойственна революционному обществу, а отнюдь не 3-ему Отделению собственной Е. И. В. канцелярии»⁵⁷. Н.Н. Муравьев жаловался, что в Петербурге придают преувеличенное значение письмам и статьям политических ссыльных Д.И. Завалишина и М.В. Буташевича-Петрашевского, что им позволено безнаказанно обращаться к министрам с письмами, содержащими «самые дерзкие ругательства и клеветы на местные в Сибири власти, не исключая главных», что своими угрозами пожаловаться в Петербург они запугали местных чиновников. В Петербурге генерал-губернаторы и губернаторы должны были смиренно улаживать свои дела не только с министрами или директорами департаментов, но и искать поддержки у куда менее значительных столичных чиновников. Он ностальгически вспоминал об исторических временах, когда казаки всего за несколько лет в середине XVII века взяли этот край и «не были стесняемы ни Сенатом, ни департаментами».

Не без некоторого преувеличения, но по существу верно М.А. Бакунин так характеризовал отношения Муравьева с петербургскими властями в письме к А.И. Герцену (7 ноября 1860 г.): «Петербург, весь высший официальный мир его ненавидит; в Третьем Отделении, куда почти ежедневно пишут ваши корреспонденты, герои, любимцы Завалишин и Петрашевский, в Третьем отделении он записан как архикрасный...»⁵⁸. 11 ноября 1858 г. Муравьев писал М.С. Корсакову, что борьба с министерствами может привести к его удалению из Иркутска⁵⁹. Позднее, уже находясь не у дел в Париже, в письме военному министру Д.А. Милютину он сетовал, что министерства «загоняли» его преемника Корсакова, что тот может не выдержать, что «его загрызут в Петербурге». А далее следовало: «Вообще, я думаю, что г.г. министры недостаточно понимают положение Восточной Сибири с Амуром и не ценят трудов, заслуг и знаний тамошнего генерал-губернатора, я это испытал сам при всех моих титлах...»⁶⁰.

Неопределенность в отношениях с центральными ведомствами побуждала Н.Н. Муравьева искать неформальные пути решения вопросов в Петербурге, пользуясь поддержкой влиятельных сановников, а то и самого императора. Несмотря на то, что он получил от Николая I разрешение докладывать «в собственные руки», на деле все его представления все равно попадали в министерства, от них же зависело продвижение по службе и награды большинства из подчиненных генерал-губернатору чиновников. При воцарении Александра II Муравьев хотел сохранить право личного обращения к императору, откровенно объясняя в письме 1 сентября 1856 г. военному министру Н.О. Сухозанету: «Особенное доверие Государя к генерал-губернатору Восточной Сибири необходимо и потому, что его нельзя облечь теми званиями, коих требует важность этого места; но звания эти ограждают от ответственности перед законом, следственно генерал-губернатор Восточной Сибири, не имеющий этого ограждения, должен, по крайней мере, быть убежден, что Государь его не обвинит и не предаст суду законов»⁶¹. Самым страшным для своей генерал-губернаторской деятельности он считал «сделаться слепым исполнителем буквы (выделено в тексте. – А.Р.) закона». Муравьев убеждал Александра II отступить от принятого порядка, настаивая на том, что для устройства Амурского края нужны новые учреждения, нужны реформы, а главное «необходима быстрота в правительственных распоряжениях». Он указывал на прошлый 10-летний опыт, когда амурский вопрос удалось решить только благодаря личному вниманию императора.

Александр II, хотя и симпатизировал Муравьеву, предпочитал сдерживать его стремление к излишней, как казалось императору, самостоятельности. Царя не могли не беспокоить натянутые отношения восточно-сибирского генерал-губернатора с рядом министров. Так, в письме 16 ноября 1858 г. Александр II писал великому князю Константину Николаевичу: «Посылаю тебе два письма на твое имя Муравьева-Амурского, врученные мне по его приказанию прибывшим сюда г[енерал]-м[айором] Корсаковым. Я их никому не показывал, ибо они окончательно рассорили бы его со всеми министрами, но сообщил выписки тем, до которых упоминаемые в них дела касаются. После того от него получены еще другие бумаги, из которых видно, что ему уже известна сообщенная тобою резолюция моя насчет сосредоточения Амурских административных дел в Сибирском ком[итете]. Все представления его к наградам я сам рассматривал, но должен был многое изменить, ибо они выходили из всякой меры⁶². Жаль, что при всех его достоинствах, которые никто более меня не умеет ценить, он постоянно стремится к достижению такой власти, которая сделала бы его независимым от центральных управлений, чего я никак допустить не могу»⁶³. Несомненно, Александр II высоко ценил административные, военные и дипломатические заслуги Н.Н. Муравьев, возведя его 26 августа 1858 г. в графское достоинство с присоединением к его фамилии звания Амурского. Это могло на время успокоить Муравьева, дать уверенность, что впредь к его предложениям будут более внимательны в центре. Хотя он был обижен тем, что не всего его представления к наградам участников «амурской эпопеи» были удовлетворены в Петербурге.

Намечая грандиозные мероприятия на востоке Азиатской России, Муравьев нуждался не только в четко очерченных правилах взаимодействия с центральными ведомствами и определенной управленческой автономии от Петербурга, но и в эффективной организации регионального управления. Критическое отношение к реформам 1822 г. в Сибири определялось не только давностью их проведения, но в первую очередь несогласием с принципами, заложенными М.М. Сперанским в сибирскую административную систему. Особенно же он упрекал Сперанского в том, что тот «любил более свои идеи, чем государей и отечество». «Сибирское учреждение покойного Сперанского, – писал Муравьев 20 февраля 1852 г. вел. кн. Константину Николаевичу, – пользовалось наиболее известностию по автору, и действительно отличается законодательною замысловатостию, но в применении к делу в Сибири оказалось небезукоризненным. <...> Главнейший же недостаток этого управления для Сибири заключается в том, что оно умножило инстанции и чрезвычайно распространило канцелярии и переписку, а как в Сибири трудно иметь хороших канцелярских чиновников, то этот порядок ввел лишь медленность в течение дел, и прежнее деятельное управление краем заменил бумажною администрациею. В разделении края на губернии собственно в Восточной Сибири ощутительна была, с самого начала введения этого Учреждения, недостаточность на местах, по отдаленности власти разрешающей, т.е. губернаторской»⁶⁴.

В заявлениях Н.Н. Муравьева заключалось стремление придать сибирской политике более последовательный и самостоятельный характер, привлечь внимание высших правительственных кругов к судьбам огромного региона. Уже в отчете за 1850 г. Муравьев предложил усилить власть на местах путем создания новых административно-территориальных единиц. Вспоминая о преобразованиях графа М.С. Воронцова на Кавказе, Муравьев писал министру внутренних дел Л.А. Перовскому: «Когда-то и я полагал, что на Кавказе нужно больше губернаторов и меньше присутственных мест, и он их не мало уже сделал и не мало закрыл, если б Бог дал и здесь то же»⁶⁵.

Таким образом, было декларировано два главных принципа намечаемых административных преобразований: во-первых, увеличение числа губернаторов, самостоятельно действующих, и, во-вторых, создание областного управления, не отягощенного сложной системой учреждений и делопроизводства. Административные преобразования должны были создать на востоке империи сильную, эффективную, самостоятельную и, по возможности, недорогую власть, которая бы могла оперативно решать как внутренние проблемы, так и часть внешнеполитических государственных задач.

Для успешной реализации дальневосточных планов и в условиях отсутствия надежной политической, военной и финансовой поддержки в Петербурге, Муравьев нуждался в создании собственной военной и материальной базы в Сибири. Такой базой могло стать только Забайкалье.

К середине XIX в. воинские подразделения в Забайкалье включали в свой состав, помимо Забайкальского городового казачьего полка, так называемые инородческие (один эвенкийский и четыре бурятских) полки, а также казаков, распределенных по пограничным дистанциям. Общее управление пограничными казаками осуществляло Троицкосавское пограничное управление, подчиненное иркутскому гражданскому губернатору. Уже восточно-сибирские генерал-губернаторы С.Б. Броневский (1834-1837) и В.Я. Руперт (1837-1847) предлагали провести реорганизацию управления забайкальских пограничными казаками, передав их из гражданского ведомства в военное. О необходимости такой реформы заявлял и сенатор И.Н. Толстой, представивший в 1845 г. проект создания Забайкальского казачьего войска. Как отмечает А.С. Зуев: «Фактически это был готовый проект Положения о пограничном казачьем войске Забайкалья, в разработке которого Толстой опирался на Положение 1835 г. о Войске Донском»⁶⁶. Рассмотрение проекта в Военном министерстве затянулось, но он смог послужить предпосылкой для более масштабной реформы, которую удалось осуществить уже Н.Н. Муравьеву.

17 марта 1851 г. Николай I утвердил положение о Забайкальском казачьем войске, а при ГУВС было создано особое казачье отделение (с 1859 г. должность начальника отделения была объединена с должностью начальника штаба войск Восточной Сибири, но это не устранило некоторого параллелизма в гражданском и военном управлении)⁶⁷. Забайкальское казачье войско подчинялось военному министру через генерал-губернатора Восточной Сибири. Непосредственное командование войском было вверено наказному атаману и войсковому правлению (в 1858 г. была учреждена канцелярия при наказном атамане)⁶⁸. Это дало Муравьеву необходимые военные силы для решения политических задач на Амуре.

Военные преобразования должны были сопровождаться и административной реорганизацией. М.А. Бакунин свидетельствовал, что идея создания Забайкальской области, «как точки отправления и опоры для завоевания Амура», родилась у Муравьева в 1849 г. во время поездки на Камчатку⁶⁹. Действительно, уезжая на Камчатку, он отправил царю 15 мая 1849 г. «пространную записку» по поводу Забайкальского края. В ней специально подчеркивалось, что поддержать российское влияние относительно Китая удобнее всего в Забайкальском крае, многозначительно прибавив, «который вместе с тем прилегает и к Амуру». Не случайно и то, что одновременно с возбуждением амурского вопроса было начато передвижение войск из Восточной Сибири в Забайкалье. Д.И. Завалишин, пользовавшийся в начале правления Муравьева его расположением и подававший новому генерал-губернатору полезные советы, свидетельствовал, что у Муравьева была даже мысль перенести в Читу местопребывание генерал-губернатора и Главного управления Восточной Сибири⁷⁰. События 1850 г., связанные со смертью китайского императора, заставили Муравьева спешить и подтолкнули к решительным действиям. 11 марта 1850 г. он просил министра внутренних дел Л.А. Перовского о содействии скорейшему образованию Забайкальской области.

Предыстория создания Забайкальской области, как это напоминал петербургским властям Муравьев, началась еще в 1837 г., когда генерал-губернатор Восточной Сибири С.Б. Броневский подал проект, предусматривавший усиление власти восточнее Байкала. По мнению Броневского, Якутская область, Охотское, Камчатское приморские и Троицкосавское пограничное управления, находящиеся далеко от Иркутска, нуждались в большей самостоятельности власти⁷¹. Он предлагал отделить от Иркутской губернии Забайкалье, чтобы из Верхнеудинского, Нерчинского округов и Троицкосавского пограничного управления образовать Нерчинскую область, придав ее начальнику губернаторские права⁷². Аргументируя свое предложение, генерал-губернатор писал: «Эта страна, отличная по климату, почве и роду ее обитателей, самою природою отторгнута от материка губернии Байкалом и горами». Сообщение с Забайкальем затруднительно, указывал он, «и, если бы, Боже сохрани, произошло там что-нибудь чрезвычайное к нарушению внутренней и внешней безопасности, то страна эта, не имея достаточных средств к защите себя, остается предоставленною на произвол»⁷³. Наряду со строительством Кругобайкальской дороги, он настаивал на усилении воинского контингента в Забайкалье. Но Броневский не успел довести начатого дела до конца, а сменивший его В.Я. Руперт признал проектируемые меры «неудобоисполнимыми, да и совсем ненужными».

Несмотря на оппозицию большинства членов Комитета министров, доказывавших, что создание Забайкальской области станет мерой преждевременной из-за бесперспективности развития там торговли и промышленности и потребует новых неоправданных расходов, Муравьеву, благодаря личному вмешательству Николая I, удалось образовать Забайкальскую область (11 июля 1851 г.).

Административный аппарат Забайкальской области составили: военный губернатор (одновременно он же являлся наказным атаманом Забайкальского казачьего войска⁷⁴), канцелярия губернатора, областное правление, областной прокурор, землемер и инспектор по медицинской части. В областном правлении сосредоточилось как полицейское управление, так и заведование хозяйственными делами. Упразднялись общие окружные управления и окружные суды в Верхнеудинске и Нерчинске. На всю область создавался один окружной суд в Чите, имевший права губернского суда, а судом второй ступени стал иркутский губернский суд. При отсутствии областного совета военный губернатор был обязан обсуждать дела, относящиеся к компетенции губернского суда с областным прокурором. В 1854 г. во всей Забайкальской области было 149 чиновников.

Самостоятельность губернатора была усилена, при нем не создавалось коллегиального совета, предусмотренного в сибирских губерниях и областях реформой 1822 г. Насколько важен был забайкальский опыт, можно судить по рапорту М.С. Корсакова Н.Н. Муравьеву-Амурскому (29 февраля 1860 г.), который доказывал: «Управляя Забайкальской областью, я имел случай убедиться в преимуществах упрощенного управления, ибо, не говоря о сокращении расхода казны, оно сопряжено еще со значительным ускорением и уменьшением переписки»⁷⁵. В сокращенном наборе областных учреждений скрывалось и стремление сократить расходы на управление Забайкалья, чтобы сохранить средства для Амура. Как вспоминал В.И. Вагин: «Муравьев знал, что главное препятствие к осуществлению его проектов может встретиться с финансовой стороны, и потому, чтобы устранить это препятствие, до крайности уменьшил личный состав новых учреждений. Это имело самые вредные последствия… Новые забайкальские учреждения на первых же порах увидели полную невозможность справляться с тою массою дел, какая поступила к ним из прежних присутственных мест, особенно по хозяйственной части»⁷⁶.

Не удалось Муравьеву подчинить забайкальскому военному губернатору только управление Нерчинским горным округом, который продолжал сохранять свою административную и хозяйственную автономию. В 1855 г. Нерчинские горные заводы, находившиеся с 1830 г. в ведении Министерства финансов, возвратились под управление Кабинета. Все это, считал Н.Н. Муравьев, «не только парализует единственную власть, которая в этом отдаленном крае имеет право над Нерчинскими заводами, т.е. власть генерал-губернатора, но отнимает у этого лица возможность, а вместе с тем и нравственное расположение предпринять существенные и решительные меры к исправлению этого дела, как на пользу человечества, так и в отношении экономическом»⁷⁷. Лучший способ преобразования кабинетского управления Нерчинскими заводами, полагал он, – «упразднение этого управления». Забайкальская область только бы выиграла, уничтожив независимое от высшей местной власти ведомство⁷⁸. Несмотря на настойчивость Муравьева, ему не удалось сломить противодействие Кабинета, и забайкальский военный губернатор получил только права надзора за каторгой. Но в его руках оказалось командование пешим батальоном казаков, охранявшим тюрьмы и каторжан, занятых на заводах и рудниках.

20 июня 1851 г. было образовано Кяхтинское градоначальство – «губернаторство из одного посада и двух деревушек», как его иронично именовал В.И. Вагин⁷⁹, объединившее местное пограничное, таможенное и полицейское управления на китайской границе. Муравьев считал, что действие независимых друг от друга управлений парализовало здесь власть. Представитель знаменитой кяхтинской купеческой династии А.А. Лушников писал: «Это мотивируется тем, что г. Троицкосавск и Кяхтинская торговая слобода, где собиралось товаров на десятки миллионов рублей, предоставлены совершенному безначалию. Там действовали три власти, одна от другой независимые, а главным образом имелось в виду учреждением этого градоначальства сосредоточить на месте же все разбирательства по могущим возникнуть вопросам по торговле с Китаем, так как раньше они разбирались в Иркутске»⁸⁰. Еще в Москве, отправившись в первый раз в Сибирь, Муравьев получил записку о состоянии кяхтинской торговли от торгующего с Китаем через Кяхту московского купечества. Тогда Муравьев не принял какого-либо решения, но направил в Кяхту своего адъютанта В.М. Муравьева, ответив при этом министру финансов Ф.П. Вронченко, что «по местному взгляду на этот предмет, столь важные интересы отечественных мануфактур и промышленности нельзя оставлять в руках и безответственном распоряжении таких людей, у которых они теперь находятся»⁸¹.

Однако создание Кяхтинского градоначальства было вызвано не только потребностями лучшей административной организации, а диктовалось новыми политическими и экономическими задачами. Нужно было восстановить и укрепить в глазах китайцев и монголов «достоинство русского правительства и русского имени», и найти выход из того кризисного состояния, в котором оказалась кяхтинская торговля, изменить правила русско-китайского товарооборота. Градоначальник должен был осуществлять непосредственное наблюдение за событиями в Китае, особенно за тем, что было связано с действиями иностранцев и внутренними китайскими междоусобицами. По мнению Б.В. Струве, «учреждение Кяхтинского градоначальства открыло возможность ближайших сношений с китайскими властями, чтобы более внушительно показать им цель наших стремлений на востоке и вселить в них доверие к нашей силе»⁸². Образование градоначальства было вызвано и дипломатическими потребностями, до этого все пограничные сношения с Монголией велись иркутским губернатором, который находился далеко от границы.

Кяхтинский градоначальник назначался царем по представлению министра внутренних дел и с предварительного согласия министров иностранных дел и финансов. К.В. Нессельроде при рассмотрении вопроса о Кяхтинском градоначальстве даже высказался за то, чтобы предоставить градоначальнику право контролировать всю китайскую границу в рамках Иркутской губернии и подчинить ему казачьи войска. Но Муравьев решительно возражал, соглашаясь дать градоначальнику право командовать казаками только в экстренных случаях⁸³. Очевидно, его планы не простирались так далеко, а предложение Нессельроде противоречили идее образования Забайкальской области и Забайкальского казачьего войска, как единого военно-административного комплекса во главе с военным губернатором.

Положение градоначальника в восточно-сибирской бюрократической иерархии было довольно запутанным. Несмотря на сложную процедуру назначения, он реально подчинялся генерал-губернатору. Особую роль в реформировании торговли через Кяхту сыграл А.И. Деспот-Зенович, занимавший пост кяхтинского градоначальника с 1859 по 1862 гг. При нем был установлен более свободный режим торговли с Китаем, облегчены таможенные правила, им фактически была подготовлена торговая часть договора, заключенного в 1860 г. Н.П. Игнатьевым в Пекине.

По окончании Крымской войны и переключения внимания с Камчатки на Амур и Уссури, центральные и местные власти обратились к вопросу о новом административном устройстве российского Дальнего Востока. Из Петропавловска в Николаевск были переведены гражданские и военные учреждения, а законом 31 октября 1856 г. образована Приморская область во главе с военным губернатором, подчиненным восточно-сибирскому генерал-губернатору и ГУВС⁸⁴. Приморский военный губернатор, управлявший Сибирской военной флотилией и портами Восточного океана, назначался из морских чинов и поэтому зависел от Морского министерства. В состав новой области вошли Петропавловский, Гижигинский и Удский округа. Особо указывалось, что в ведении приморского военного губернатора находятся Курильские острова и Чукотка⁸⁵. Для всей области был предусмотрен один окружной суд, окружное казначейство, стряпчий. Приморскому окружному суду были подведомственны и дела о преступлениях на землях, находящихся под управлением РАК.

Очевидно, кроме высоких государственных соображений, Муравьев руководствовался желанием насадить на главные административные посты в крае своих приближенных. Особенно он рассчитывал на дружный тандем своих соратников и будущих преемников М.С. Корсакова и П.В. Казакевича, которые соответственно заняли посты военных губернаторов Забайкальской и Приморской областей. Муравьев планировал создать Амурскую казачью линию⁸⁶, которая бы находилась под общим руководством забайкальского военного губернатора, в руках которого сосредоточивалось бы командование всеми сухопутными силами восточнее Байкала. Но уже в 1858 г. он отказался от этой идеи, понимая, что без надежных путей сообщения, руководство такой линией из одного центра будет невозможно. 1 ноября 1856 г. было решено отправить из Забайкальского казачьего войска на Амур два конных полка, но реально к 1860 г. туда было направлено 7 казачьих сотен. В 1858 г. в амурские казаки было зачислено 2000 оштрафованных нижних чинов. Указ об образовании Амурского казачьего войска последовал 8 декабря 1858 г., а 1 июня 1860 г. был дополнительно сформирован Уссурийский казачий пеший батальон.

Айгуньский и Тяньцзинский российско-китайские договоры (1858 г.) закрепили за Россией левобережье Амура и право плавания российских судов по Амуру, Уссури и Сунгари, а Пекинский договор (1860 г.) провел российско-китайскую границу по Уссури, включив официально Уссурийский край в состав Российской империи⁸⁷. Не дожидаясь завершения процесса межгосударственного разграничения, уже 11 июля 1858 г. Муравьев высказался за присоединение к Приморской области всей территории от устья реки Уссури до Удского острога, поручив П.В. Казакевичу командование дислоцированными там войсками. Тогда же впервые Муравьев предложил образовать и новую область – Амурскую. В Приморскую область было решено вернуть Охотский округ, ранее переданный Якутской области. В 1851 г., надеясь на развитие камчатского направления дальневосточной политики, одновременно с созданием Забайкальской области, Муравьев добился расширения прав якутского губернатора⁸⁸. Первоначально Якутская область рассматривалась Муравьевым как возможная база снабжения Охотско-Камчатского края и сухопутный путь на северо-восток Азии. Но как только стало ясно, что через Якутск не удастся наладить надежного сообщения с Камчаткой, внимание Муравьева переключилось окончательно на Амур, и он быстро потерял интерес к Якутской области.

22 ноября 1858 г. Сибирский комитет рассмотрел вопрос об очередном изменении административных границ на Дальнем Востоке, а уже 8 декабря 1858 г. были расширены пределы Приморской области и образована Амурская область. Приморская область состояла теперь из 5-ти округов: Николаевского с островом Сахалин, Софийского, Петропавловского, Охотского, Гижигинского и Удского. Во вновь образованной Амурской области решено было округов не создавать, хотя территория Амурского казачьего войска фактически была выделена в особую административно-территориальную единицу. Амурским военным губернатором и наказным атаманом казачьих войск в области с местопребыванием в г. Благовещенске стал Н.В. Буссе.

На этом муравьевские планы административной организации региона не закончились. 25 сентября 1858 г. в письме к вел. кн. Константину Николаевичу он вновь писал о трудностях управления огромным краем. Обратив внимание правительства на то, что один человек физически не в состоянии управлять всей Восточной Сибирью, Муравьев в 1860 г. предложил проект новой управленческой комбинации. В проекте предусматривалось придать особый статус Приморской области, наделив ее военного губернатора генерал-губернаторскими правами и предоставив командование портами, флотилией и сухопутными войсками, а также право дипломатических отношений с Японией. Муравьев был даже готов передать Енисейскую губернию в Западно-Сибирское генерал-губернаторство, а в оставшейся части Восточной Сибири изменить порядок управления: генерал-губернатора и совет ГУВС подчинить непосредственно II Сибирскому комитету, сделав исключение для Военного и Морского министерств, а также МИДа.

Н.Н. Муравьева-Амурский явно тяготился опекой центральных властей, и из его уст не раз вырывались упреки в адрес петербургских «интриганов» из царского окружения, которые уничтожают великое будущее Сибири и требуют от нее только одно – «деньги, деньги, деньги». Кроме того, ему хотелось, отойдя от непосредственного управления краем, оставить своим преемникам, М.С. Корсакову и П.В. Казакевичу. Муравьев давно готовил Корсакова к генерал-губернаторской роли и видел его своим главным преемником. Правда, ходили слухи, что Муравьев планировал, разделив Восточную Сибирь на два генерал-губернаторства, создать над ними еще и наместничество, которое сам и намеревался возглавить. Очевидно, в такие планы был посвящен Корсаков, который писал брату 18 апреля 1860 г.: «Самое лучшее для правительства было бы сделать его Наместником Сибири, но вряд ли на это решатся…»⁸⁹.

Насколько важным представлялся поднятый Н.Н. Муравьевым-Амурским вопрос, подтверждает то, что Александр II решил лично присутствовать при его рассмотрении в Сибирском комитете. Такое заседание состоялось 11 мая 1860 г. И хотя император в общем согласился с административным планом Муравьева, большая часть министров оказалась настроена против⁹⁰. В процессе обсуждения муравьевского проекта было высказано несколько новых идей об административно-территориальном устройстве Азиатской России, которые в следующие два десятилетия будут активно обсуждаться в правительственных кругах. Главноуправляющий II отделением Собственной е.и. в. канцелярии Д.Н. Блудов, очевидно, опасаясь сосредоточения столь значительной власти в руках Муравьева, готов был согласиться с созданием на Дальнем Востоке новой большой административной группы, в которую бы вошли Приморская, Амурская и Забайкальская области. Однако большинство министров продолжали отстаивать единство управления восточными районами Сибири и Дальнего Востока, считая, что оно продиктовано прежде всего продовольственной зависимостью Приморской области от восточно-сибирских губерний и Забайкальской области. Министр императорского двора В.Ф. Адлерберг опасался, что раздробление высшей местной власти в крае может негативно сказаться на его управлении, а это породит возможные разногласия между главными региональными начальниками и может побудить вернуться к восстановлению высшей местной центральной власти, но уже в лице «наместника Сибирского». Военного министра Н.О. Сухозанета, помимо возможных разногласий фактически равных высших местных начальников, настораживало и разделение охраны китайской границы. Не устраивал его и вариант предлагаемого общего руководства, который намеревался сохранить за собой Муравьев, оставаясь в Петербурге. Министров настораживало, главным образом, то неопределенное, но несомненно важное положение, которое мог бы получить Муравьев-Амурский, переместившись из Иркутска в Петербург и сосредоточив в своих руках все нити управления Восточной Сибирью и Дальним Востоком. Это дало бы ему преимущественное значение в Сибирском комитете и фактически возводило на роль министра восточных колоний. Видимо, многим был памятен опыт управления Сибирью из Петербурга в начале XIX в. И.Б. Пестелем, который, пользуясь поддержкой Александра I и А.А. Аракчеева, фактически отстранил министерства от сибирских дел.

Н.Н. Муравьев придавал проекту нового административного устройства Восточной Сибири и Дальнего Востока особо важное значение. Не добившись в Сибирском комитете поддержки, Муравьев сумел лишь официально сделать М.С. Корсакова своим помощником. Опыт совместной деятельности Н.Н. Муравьева-Амурского и М.С. Корсакова демонстрировал, что новая должность была необходима не только по причине болезни первого, но и для того, чтобы главный региональный начальник постоянно находился в Петербурге, курируя там прохождение сибирских дел. Впрочем, как только Н.Н. Муравьев-Амурский оставил по расстроенному здоровью свой пост, получив назначение 19 февраля 1861 г. в Государственный совет, нового помощника генерал-губернатору в Иркутск не назначили.

Административное переоформление управленческой карты региона, вызванное расширением территории империи на Дальнем Востоке, свидетельствовало об окончательном смещении политических и экономических интересов самодержавия с севера на юг. Основной смысл переноса главного центра региональной власти на российском тихоокеанском побережье сначала из Охотска в Аян, затем в Петропавловск, а оттуда в Николаевск заключался в поиске удобного морского порта. Но этот поиск центра не закончился при Муравьеве-Амурском и Николаевск через 16 лет был «брошен» ради Владивостока. Основная ставка в административной политике делалась на образование новых областей во главе с губернаторами, обладающими вы­соким официальным статусом, полнотой власти и не обремененных сложной системой учреждений и бюрократического делопроизводства. Если в 1847 г. восточнее Енисея было всего два губернатора (иркутский и енисейский), то к началу 1860-х гг., когда Муравьев покинул Сибирь, их было уже шесть (иркутский, енисейский, якутский, забайкальский, амурский, приморский) и один градоначальник в Кяхте. Это позволило заполнить вакуум власти на Дальнем Востоке, создать новые управленческие центры, способные относительно автономно принимать важные военно-политические и экономические решения. Однако их автономность была скорее допускаемая, плохо вписывающаяся в процесс усиливавшейся властной экспансии центральных ведомств на окраины. Сосредоточив в руках губернаторов решение военных, морских и гражданских задач, самодержавие постепенно приходит к пониманию необходимости того, что дальневосточный регион требует управленческой и военно-политической обособленности не только от Петербурга, но и Иркутска. В этих сложных условиях Муравьеву, путем насаждения на губернаторские посты своих ставленников и установления временного порядка подчинения амурских дел помимо министерств Сибирскому комитету, удалось на короткий срок снизить остроту проблемы «объединенного правительства» на региональном уровне и добиться высокой эффективности действий местных властей.