ГОСы / 15
.docxПорядок лицензирования и регулирования российского телерадиовещания
Регулирование и контроль телерадиовещания
В России до сих пор нет закона, который регулировал бы сферу теле- и радиовещания. Такой закон разрабатывался ещё в конце 1980-х годов, существовало несколько его вариантов, но все они либо не могли пройти парламент, либо отклонялись Президентом РФ.
Телерадиовещание регулируется указами Президента РФ и постановлениями Правительства.
Закон о СМИ стал базовым для всех масс-медиа, то в нём были записаны и основные положения о том, как будут регулироваться телевидение и радиовещание. В результате появилось пять статей, в которых говорилось о создании Федеральной комиссии по телерадиовещанию, об осуществлении лицензирования именно этой комиссией, о недопустимости помех в эфире и сроках хранения материалов радио- и телепередач (ст. 30–34). О полномочиях Федеральной комиссии по телерадиовещанию сказано также в ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (ст. 14). Хотя оба закона действуют уже несколько лет, эта комиссия так и не была создана, прежде всего, потому, что закон о телевидении и радиовещании не вступил в силу.
Контроль над телерадиовещанием воплощается, прежде всего, в лицензировании. это – выдача органами исполнительной власти разрешения определённому кругу лиц или организаций заниматься той или иной деятельностью и контроль с их стороны за использованием этого разрешения. Лицензию дают если у редакции того или иного СМИ выполнены все условия доя её получения.
Лицензия не нужна для того, чтобы редактировать и издавать газету. Государство не вмешивается в эту сферу и не говорит, кто вправе редактировать газету, а кто нет.
Важно понимать отличие между лицензированием телерадиокомпаний и регистрацией средств массовой информации. регистрация является обязательной для средств массовой информации, но она фактически носит уведомительный характер. Заявитель подаёт необходимые сведения, никто не тратит времени на их проверку, никто не делает запросов в компетентные органы, действительно ли заявитель проживает по указанному в заявлении адресу и действительно ли он в состоянии издавать газету. Заявление о регистрации оценивается лишь по тому, что в нём написано, заявитель платит незначительный взнос и получает право на учреждение средства массовой информации. После регистрации, если заявитель хочет издавать газету, он договаривается с издателем, если же собирается заниматься телерадиовещанием, он должен пройти процедуру лицензирования.
Если СМИ не нарушает закона, и регистрация и лицензия даётся ему навечно. Те, кто получили лицензии ещё в 1940-е годы в США или в 1980-е годы в Западной Европе, пользуются выделенными тогда частотами до сих пор.
Фактически после конца 1940 – начала 1950-х годов в США и с 1990-х годов в Западной Европе новые частоты не появляются и новые лицензии не выдаются: рынок уже поделен. Это в России происходит демилитаризация и конверсия, это в России до недавнего времени не было коммерческого вещания, не было серьёзного учёта свободных частот. Только сейчас эти частоты заполняются, но при нынешних темпах развития коммерческого вещания в России новых «вакансий» лет через десять уже не будет. Поэтому то, как процесс лицензирования происходит сейчас, определит телевизионную картину в РФ на ближайшие десятилетия.
Порядок лицензирования вещателей в России
Система лицензирования телерадиовещания в нашей стране, как и во многих других странах, предусматривает выдачу двух лицензий: на деятельность в области связи (на право использовать частоту для целей телерадиовещания) и собственно на вещание (на распространение продукции СМИ в определенной местности, на определенной частоте, с помощью передатчика определенной мощности). Для получения лицензии на вещание необходимо пройти процедуру регистрации средства массовой информации.
Порядок выдачи лицензий первого вида (по связи) регулируется Федеральным законом «О связи» 1995 г. Он предполагает получение данных документов по заявлению лиц, которые владеют пользуются и распоряжаются средствами связи. Эти лицензии выдает Министерство РФ по связи и информатизации без проведения конкурса тому, кто указан в лицензии на вешание.
Лицензию же на вещание выдает другое министерство – по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР). Министерству связи все равно, кто будет использовать лицензируемою им частоту – телевизионная, пейджинговая, телефонная или радиокомпания, – главное, чтобы при осуществлении своей деятельности они не нарушали установленных технических параметров, требований и стандартов связи. В свою очередь МПТР не очень волнуют технические характеристики оборудования, которое будет использовано для вещания, но далеко не безразлично содержание будущих программ.
На сегодняшний день процедура получения лицензии на вещание зависит от потенциальной аудитории в зоне предполагаемой деятельности заявителя. Для вещания в городах с численностью населения 200 тыс. человек и менее существует порядок, предусмотренный Положением о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. (№ 1359) «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации». Само постановление основывается на Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (№ 2255) «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации».
В соответствии с этим Положением претендентом на частоту может быть только юридическое лицо. Заявитель предоставляет копии редакционного устава и свидетельства о регистрации в качестве средства массовой информации, некоторые другие документы. Он также вносит незначительную плату (до трёх МРОТ) за рассмотрение своего заявления. В свою очередь МПТР в месячный срок выдаёт заявителю лицензию в случае:
• наличия свободной частоты (а её «поиском и разработкой» занимается, как правило, сам претендент);
• отсутствия в представленных документах недостоверной информации;
• возможности заявителя вести вещание без нарушения лицензионных требований и условий (например, не нарушая технических, экологических или противопожарных норм и стандартов, требований самого Положения о лицензировании телевизионного вещания), а также
• подтверждения оплаты лицензионного сбора, не превышающего 10 МРОТ.
В столицах субъектов РФ и в городах с численностью населения свыше 200 тыс. человек для выдачи лицензии на вещание порядок другой – здесь обязательно проведение конкурса. Такой порядок был установлен Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. (№ 698) «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание».
Ранее, до 1999 года, и в крупных городах проведение конкурса не было обязательным, а проходило лишь в случае наличия нескольких претендентов на занятие частоты. На практике выдача лицензий порой выглядела следующим образом. В том или ином населённом пункте освобождалась частота; обычно это происходит в результате конверсии (т.е. фактически отказа военного ведомства от использования канала связи и перехода этого канала в гражданское пользование) или в случае «разработки» связистами новой частоты, которая может использоваться передатчиком определённой мощности, не создавая при этом помех в эфире. О появлении новой частоты становилось известно ограниченному количеству чиновников. Эти люди, как правило, знают всех, кто хотел бы в соответствующем населённом пункте заниматься телерадиовещанием, и зачастую, неформально общаясь с одним из потенциальных претендентов на выход в эфир, они сообщали ему об освобождающейся частоте и тут же получали от него заявку. В результате создавалась неконкурсная ситуация, так как из-за отсутствия информации о новой частоте других заявителей не было и тот, кто подавал заявку, автоматически получал и занимал частоту.
Одной из целей принятия постановления 1999 года стало недопущение создания такой потенциально приводящей к коррупции ситуации. По новому порядку МПТР публикует в «Российской газете» сообщение о проведении конкурса. Обычно конкурс устраивается под так называемую «свободную» концепцию, когда заявитель волен сам определять основную тематику канала. Но иногда ФКК ставит особые условия для победы на конкурсе, например, указывает на необходимость программ для женской аудитории.
Если на участие в конкурсе поступила только одна заявка, срок подачи заявлений продлевается. Если же новые заявления не поступили и после этого, МПТР вправе либо оформить лицензию на единственного заявителя, либо (если предлагаемая им программная концепция вещания не отвечает объявленным условиям) назначить повторное проведение конкурса.
Проведение конкурса предполагает внесение определенной платы за частоту. Этот факт в своё время вызвал недоумение у специалистов. Дело в том, чтоФедеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает суммы, которые лицензирующий орган вправе взимать за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии и за предоставление лицензии; такой сбор с 2002 года составляет 1300 рублей. В свою очередь российское законодательство запрещает вводить новые налоги иначе как федеральным законом. Для того чтобы избежать обвинений в нарушении законодательства, правительство назвало этот сбор «единовременной платой за получение права на наземное эфирное телерадиовещание».
На практике размер этого сбора составляет от 1 тыс. до 30 млн. рублей, как правило, в зависимости от возможностей конкретного рынка. Полученные средства распределяются между федеральным бюджетом (60%), МПТР и Министерством связи (по 20%). Последние тратят их на работу самой Федеральной конкурсной комиссии, работу по сертификации частот, контролю за выполнением условий лицензии и на финансирование создания, как сказано в постановлении правительства, общественно полезных телепрограмм.
Проведение конкурсов с условием внесения единовременной платы создаёт впечатление, что при решении вопроса о том, кто будет вещать на той или иной частоте, главную роль играют именно деньги. МПТР же обосновывает миллионные ставки сбора тем, что претендент на частоту, который не в состоянии внести единовременную плату, не способен нести и расходы, связанные с последующей организацией вещания. Требование о внесении платы помогает отсечь несостоятельных с финансовой точки зрения претендентов. Кроме того, утверждает МПТР, конкурс «с финансовой составляющей» нельзя путать с тендером или аукционом, при котором право на вещание получает соискатель, предложивший наибольшую сумму. Все заявители должны быть готовы понести равные финансовые расходы, но выиграть конкурс возможно только в том случае, если предложенная концепция вещания и экономическое обоснование возможности её реализации будут признаны лучшими.
Как организуется конкурс? Федеральная конкурсная комиссия, созданная при МПТР по постановлению Правительства 1999 года, состоит из девяти человек. Часть ее членов является государственными служащими из МПТР и Министерства связи; возглавляет ФКК по должности министр по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации. В комиссию также входят авторитетные эксперты в области телерадиовещания, которые не работают в органах власти. Если конкурс проводится на осуществление местного вещания (в границах одного субъекта федерации), а не межрегионального или общенационального, то к этой девятке добавляются еще три представителя региона: представитель Президента РФ в этом регионе или (что чаще всего и происходит) уполномоченное им лицо, представитель органа законодательной власти и представитель органа исполнительной власти субъекта федерации. Последние должны защищать интересы аудитории соответствующего региона и объяснять «москвичам» специфику вещания в нём
Члены ФКК – девять (или двенадцать) человек – один раз в месяц собираются на заседание в МПТР, рассматривают заявки на частоты и решают, кому выдавать лицензию на вещание. Победителем должны признавать заявителя, представившего лучшую концепцию вещания и её технико-экономическое обоснование. Таким образом, приоритет отдается как творческим, так и финансовым, а также техническим аспектам. В отличие от подобных органов за рубежом чёткие критерии, по которым члены ФКК должны оценивать заявки, не установлены, и при голосовании многое решает субъективное впечатление о претенденте и его заявке. С самого начала функционирования ФКК в 2000 году такая неопределенность подвергалась критике, руководители министерства в ответ утверждали, что следует полагаться на высокий профессиональный и культурный уровень членов комиссии.
Решение ФКК является обязательным, и победившему на конкурсе обязаны выдать свои лицензии как МПТР, так и Министерство связи. В тексте лицензии указываются: название и адрес лицензиата; наименование СМИ; вид массовой информации (ТВ, радио и др.); язык вещания; территория, покрываемая вещанием; периодичность и время вещания; частота вещания (номер канала); мощность передатчика; срок действия лицензии (как правило, пять лет). Имеющий лицензию на вещание может уступить её другому лицу только с согласия лицензирующего органа, с соответствующим переоформлением лицензии (ст. 31 Закона о СМИ). Получить согласие МПТР непросто, поэтому уступка лицензий чаще всего происходит через продажу получившей ее телерадиокомпании.
Приостановление действия и аннулирование лицензии
До 11 февраля 2002 года, дня вступления в силу новой редакции ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», МПТР могло применять к телерадиовещателям санкции, предусмотренные в его прежней, 1998 года, редакции. Теперь же базовый в этой сфере закон не предусматривает лицензирования телевизионного вещания и радиовещания. Более того, он недвусмысленно отменяет лицензирование не перечисленных в нем видов деятельности. Это означает, что МПТР, орган, уполномоченный правительством осуществлять лицензирование телерадиовещания, лишается на это законных оснований.
К ранее действовавшим санкциям относилась в первую очередь возможность приостанавливать на срок до полугода действие лицензии в случае выявления нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой «нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан». В соответствии же с законом одним из обязательных лицензионных требований и условий является соблюдение законодательства Российской Федерации. По крайней мере, дважды – в случае с сочинской телекомпанией Макс-ТВ и с телерадиокомпанией «Петербург» – МПГР без вынесения предварительных предупреждений приостанавливало действие лицензий на вещание, усматривая в передачах этих каналов нарушение предвыборного законодательства. В обоих случаях действие лицензий приостанавливали всего на день-два, руководство компаний писало объяснительные письма министру, и компании вновь получали право на вещание. Но при возможном упрямстве вещателей их потери могли быть необратимыми. Ведь хотя лицензия может быть аннулирована только решением суда на основании заявления лицензирующего органа, одновременно с подачей заявления в суд этот орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда. А основанием для аннулирования лицензии является неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий. К тому же, если в установленный срок лицензиат не может устранить выявленные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
С утерей возможности санкций по Закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» МПТР планирует вернуться к процедурам, предусмотренным встатье 32 Закона о СМИ. Здесь говорится о возможностях аннулировать лицензию, в том числе в случае, «если неоднократно нарушались лицензионные условия либо предусмотренные настоящим законом правила распространения радио- и телепрограмм, по поводу чего делались письменные предупреждения». Таким образом, неожиданности в действиях МПТР должно стать меньше, как, впрочем, и оснований для санкций в отношении вещателей.