2. Основные сферы государственно-управленческой деятельности в современных условиях.
Говоря об организации государственного управления, необходимо отметить, что в современных условиях проводится всесторонняя административная реформа, конечной целью которой является формирование эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. Одним из важнейших направлений этой реформы стало изменение принципов организации государственного управления по сравнению с системой государственного управления, ранее существовавшей в СССР и Российской Федерации.
Согласно ранее действовавшего Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» в эту систему входили министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России и иные федеральные органы исполнительной власти. Эти федеральные органы исполнительной власти в определенных областях деятельности не были соподчинены друг другу, координация федеральными министерствами деятельности других федеральных органов исполнительной власти осуществлялась неэффективно. Все федеральные органы исполнительной власти имели полномочия по нормативно-правовому регулированию в соответствующих областях деятельности, а ряд их функций в значительной мере дублировался.
Реформирование государственного управления в современных условиях было начато указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». В этих указах были определены новая блоковая система и структура федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Внутри каждого блока осуществляется разделение функций органов исполнительной власти в соответствии с их системой. Ведущая роль принадлежит федеральным министерствам, которые осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Следует отметить, что в современных условиях приобрели новые черты ранее существовавшие принципы организации государственного управления: управление по отдельным отраслям (отраслевое управление) и управление по межотраслевым сферам (межотраслевое управление).
Сущность отраслевого принципа организации управления состоит в том, что государственное управление организовано по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и др.). Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная общностью объекта управления и возглавляемая соответствующим министерством.
В рамках отраслевого управления федеральным министерством Российской Федерации разрабатывается и проводится государственная политика и осуществляется нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координация деятельности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).
Межотраслевое государственное управление — такой принцип организации государственного управления, когда управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему организационно не подчинены. Содержанием межотраслевого управления является осуществление данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная антимонопольная служба).
Созданная в настоящее время система государственного управления в Российской Федерации строится на следующих принципах:
в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;
предусматривается четкое и строгое разделение функций указанных федеральных органов исполнительной власти;
каждый федеральный орган исполнительной власти осуществляет строго определенные функции, установленные актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (разработка и реализация государственной политики, нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказание государственных услуг);
федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Вместе с тем в ряде областей, определенных Президентом Российской Федерации, указанные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление самостоятельно и не подведомственны федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ).
Весьма важно отметить и то, что действующей структурой федеральных органов исполнительной власти предусматриваются две группы федеральных органов исполнительной власти:
объединенных подведомственностью соответствующим федеральным министерством и осуществляющих государственное управление в установленной сфере деятельности (например, Министерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, Федеральная таможенная служба и Федеральное казначейство);
самостоятельных и не подведомственных федеральным министерствам (например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба войск национальной гвардии РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу и ряд других).
Под сферой государственного управления понимается комплекс отношений организационного характера, обусловленных осуществлением специальных межотраслевых полномочий.
Традиционно выделяют три сферы государственного управления по критерию характеристик управляемого объекта и самого содержания управленческого процесса.
Таким образом, сферы государственного управления делятся на:
сфера государственного экономического управления, в рамках которой действия органов государственной власти по управлению имуществом государства и деятельностью государственных учреждений и организаций осуществляются в целях реализации экономической функции государства;
сфера государственного социально-культурного управления, в рамках которой действия органов государственной власти осуществляются в целях управления образованием, наукой, культурой, охраной здоровья и социальным обеспечением;
сфера государственного административно-политического управления, в рамках которой действия органов государственной власти осуществляются в целях обеспечения общественного порядка, государственной безопасности, судебной защиты и развития международных отношений.
Государственное управление экономической сферой
Государственное управление экономикой находится в ведении исполнительной ветви государственной власти.
Государственное управление экономикой включает в себя следующих субъектов:
во-первых, Президента России, который осуществляет функции по определению основных направлений государственной политики, включая ее экономическое направление, согласует действия Правительства и различных ведомств в сфере управления экономикой, назначает лиц, ответственных за отдельные направления налоговой политики (к примеру, главу Центрального банка России);
во-вторых, Правительство России, которое выступая в качестве высшего органа исполнительной власти, является центральным элементом, проводящим экономическую политику государства, вырабатывающим ее единые принципы и ориентиры;
в-третьих, министерства и ведомства федерального уровня, которые осуществляют регулирование по закрепленным за ним направлениям экономической политики;
в-четвертых, органы государственной власти регионального уровня, реализующие экономическую политику в пределах отдельных субъектов России;
в-пятых, отдельные органы, которые наделяются определенными государственными полномочия в сфере регулирования экономики и проведения государственной экономической политики.
Структура и состав полномочий государственных органов, осуществляющих управление экономической сферой, постоянно совершенствуются для достижения следующих целей:
максимальное снижение или ликвидация административных барьеров в сфере экономических отношений;
противодействие коррупции;
осуществление регламентации надзорно-контрольной деятельности;
адаптация и внедрение отвечающих современным экономическим условиям методов управления;
обеспечение роста привлекательности российской экономики с инвестиционной точки зрения.
В государственном управлении экономической сферой выделяют следующие направления:
во-первых, управление промышленностью, под которым понимается деятельность государства по развитию базовых и приоритетных отраслей промышленности, оказание государственной поддержки социально значимым, но убыточным отраслям и так далее;
во-вторых, управление аграрной промышленностью, под которым понимается деятельность государства по обеспечению потребности населения в продукции сельского хозяйства, субсидированию агропромышленного комплекса, создание условий для развития сельского хозяйства и притока населения в сельскую местность;
в-третьих, управление строительно-жилищным комплексом, под которым понимается деятельность государства по зонированию и организации освоения территорий, архитектурному проектированию, обеспечению строительства и поддержания в рабочем состоянии государственных капитальных объектов;
в-четвертых, управление связью и средствами массовых коммуникаций, под которым понимается деятельность государства по регулированию информационных систем, поиску и передачи информации, обеспечению информационной безопасности;
в-пятых, управление торговлей, под которым понимается деятельность государства по регулированию предпринимательской деятельности в сфере купли-продажи товаров.
Государственное управление социально-культурной сферой
Государственное управление социально-культурной сферой обладает рядом определенных особенностей:
его ориентированность на обеспечение реализации конституционных прав населения;
повышение эффективности управления за счет децентрализации;
демократизация, обеспечиваемая вовлечением в процесс управления всех участников социально-культурных отношений.
Государственное управление социально-культурной сферой направлено на реализацию следующих функций:
обеспечение благоприятной среды для воспроизводства населения, сохранения его работоспособности и здоровья;
поддержка семейных ценностей и забота о будущих поколениях;
деятельность по сохранению и увеличению культурного наследия;
формирование благоприятной среды для развития науки, искусства, спорта и прочего.
Государственное управление административно-политической сферой
Государственное управление административно-политической сферой ориентировано на регулирование следующих аспектов жизнедеятельности страны:
во-первых, обороны;
во-вторых, государственной безопасности;
в-третьих, иностранных и внутренних дел;
в-четвертых, чрезвычайных ситуаций;
в-пятых, юстиции;
в-шестых, надзорной деятельности.
3.Разграничение управленческих отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Статьями 71 и 72 Конституции РФ определены предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, региональными законами.
Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов РФ, устанавливают права, обязанности и ответственность региональных органов государственной власти, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Одновременно они не могут возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти требования распространяются на соответствующие указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по установленным Конституцией РФ предметам совместного ведения определены и. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Перечень этих полномочий может быть изменен лишь путем внесения изменений или дополнений в названный пункт вышеуказанной статьи.
Федеральные законы, предусматривающие передачу органам государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения, должны содержать положения, определяющие:
порядок предоставления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти региона) или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ отчетности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;
права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта РФ и права и обязанности высшего должностного лица региона (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по осуществлению переданных полномочий, в том числе права и обязанности по назначению руководителей органов исполнительной власти регионов, осуществляющих соответствующие полномочия;
права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти региона), связанные с определением структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих соответствующие полномочия;
полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта РФ, возмещения субвенций, предоставленных бюджету региона России для осуществления соответствующих полномочий;
методику или федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ для осуществления соответствующих полномочий.
Органы государственной власти субъектов РФ для осуществления переданных им полномочий имеют право в порядке, установленном региональным законодательством, дополнительно использовать собственные материальные и финансовые средства.
Полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти региона, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им соответствующими федеральными законами.
В случаях, обусловленных экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий, допускается заключение договоров о разграничении полномочий.
В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок продления данного срока, основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.
Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Президент РФ в течение десяти дней после подписания договора вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его утверждении. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции страны, федеральным законам. Соглашение заключается в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.
Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит Конституции (Уставу), законам и иным нормативным правовым актам этого субъекта РФ.
В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок их досрочного расторжения и др.
Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать территориальные органы. Правила их организации и деятельности отражены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452. Такие органы образуются для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с единой схемой их размещения, на основании приказа федерального органа исполнительной власти. Схема размещения подготавливается федеральным органом исполнительной власти и вносится его руководителем в Правительство РФ или соответствующее федеральное министерство. Схема сопровождается пояснительной запиской с указанием цели, задач и видов образуемых территориальных органов; сведений о территориях их деятельности; финансово-экономического обоснования. В зависимости от того, в чьем ведении находятся федеральные органы исполнительной власти, схема размещения их территориальных органов утверждается Правительством РФ, приказом федерального министерства.
Положения о территориальных органах утверждаются руководителями соответствующих федеральных служб и агентств. В них отражены правила осуществления распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, мер государственного принуждения; реализации федеральных целевых программ, планов и иных мероприятий; взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными территориальными органами и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах; осуществления полномочий руководителя территориального органа.
Деятельность территориального органа организует его руководитель, несущий персональную ответственность за реализацию возложенных на орган функций.