Учебник финансовое право 2022

установить такие критерии как степень нуждаемости в социально-эко- номическом развитии, уровень бедности (или повышение уровня благосостояния) населения и снижение социальной напряженности в их разумном сочетании с рентабельностью проекта, так как не все проекты могут быть рентабельны и в этом случае на первое место должны быть поставлены публичные интересы.

Установление порядка управления реализацией и контроля за выполнением федеральной целевой программы, связанные с планирование финансирования хода реализации программы, формированием норма- тивно-правового обеспечения ее реализации, осуществлением контроля за целевым и эффективным использованием средств, выделенных на ее реализацию и проведение комплексного анализа финансового состояния организаций — исполнителей мероприятий программы, а также подготовка отчетов о ходе ее реализации; закрепление критериев оценки эффективности проектов связанные с обеспечением достойного уровня жизни населения и снижением социальной напряженности. Непосредственная реализация программы осуществляется на основании государственных контрактов, которые заключаются между государственными заказчиками программы со всеми исполнителями программных мероприятий.

Придание некоторыми авторами излишней ценности инвестициям возводит их на столь «высокий уровень». Однако, инвестиции являются средством развития экономики, а не целью развития государства и общества. Лишь разумное их применение в качестве стимула экономической активности в сочетании с закреплением публичного интереса, определением критериев эффективности и обеспечением надлежащего контроля может дать положительный экономический эффект в обществе. Наличие кодифицированного акта имеющего общий характер и обобщающего все имеющиеся виды и формы инвестиций и инвестиционной деятельности, наверное, не плохо, но, вряд ли окажет положительное влияние на развитие экономики. Тем более, что в относительно недавней истории нашего государства уже ни раз предпринимались попытки создания единого нормативно-правового акта. Это и принятие федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» содержание которого вызвало нарекания со стороны научного и делового сообщества и недавняя, не увенчавшаяся успехом, попытка создать «инвестиционный кодекс»1 — федеральный закон от

1https://www.pwc.ru/ru/legal-services/flash-reports/flash-149-220-rus.pdf

511

01.04.2020 № 69-ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации». Представляется, что указанный федеральный закон от 01.04.2020 № 69-ФЗ — формирует правовое неравенство предоставляя приоритет проектам с участием крупного капитала (тем самым создается ситуация формирующая предпосылки возникновения социального неравенства — когда богатые становятся еще богаче и увеличивается разрыв между бедными, не развивается средний класс, который является экономическим базисом любого социально и экономически стабильного общества) и не преследует удовлетворения публичных интересов. Целесообразнее было бы, разграничивать проекты не только по объему капиталовложений, но, прежде всего, по качественным характеристикам объектов вложения и их социальной направленности, отвечающей потребностям (нуждам и чаяниям) общества, то есть обеспечивающих реализацию публичного интереса.

Публичные интересы просты и естественны, в основной своей массе они связаны с удовлетворением потребностей населения в насущных вопросах: жилье, питании, здоровье и организации досуга «для поддержания жизнедеятельности организма, человеческой личности, социальной группы, общества в целом», при этом, большинство населения связывает возможность удовлетворения данных потребностей с наличием хорошей работы, достойной оплаты труда и необходимых социальных гарантий.1 Фактически все они укладываются в систему естественных прав человека, нашедшую свое отражение в конституциях большинства государств, в том числе и в Конституции Российской Федерации. Удовлетворение названных потребностей населения и есть обеспечение публичных интересов. Они различны по своей направленности и содержанию, соответственно и к решению данных вопросов необходимо подходить дифференцировано.

Как представляется в инвестиционной сфере целесообразнее осуществлять подготовку специализированных актов, на примере рассмотренной выше федеральной целевой программы (или получивших распространение в настоящее время «дорожных карт»), в которых будут указываться конкретные публичные интересы (категории населения, ад- министративно-территориального деления, отраслей народного хозяйства и др.), государственные инвестиционные стимулы и гарантии, критерии эффективности формируемые на основе анализа и планирования в каждом конкретном случае. Федеральные целевые программы (дорож-

1 https://spbliders.ru/lichnost/harakteristika-potrebnostej.html

512

ные карты) должны формироваться на основе стратегий развития государства, а те, в свою очередь, на основе государственной политики, придающей государственно-значимый характер публичным интересам и реализующих их на всех этапах реализации государственных стратегий и федеральных целевых программ (дорожных карт). Общее руководство и координацию указанных федеральных целевых программ должны обеспечивать профильные министерства и ведомства с учетом обеспечения конкретных публичных интересов и комплексного анализа социальноэкономических характеристик вопроса. Например, вопросы связанные с реализацией публичного интереса по увеличению количества объектов социальной инфраструктуры очевидно потребуют активного участия государства в качестве инвестора и выделения денежных средств на реализацию указанных проектов; а стимулирование инвестиционной активности граждан в определенной отрасли народного хозяйства может быть связана с освобождением от налогового бремени. Таким образом, вопросы, которые могут быть решены посредствам инвестиций и инвестиционной деятельности весьма разнообразны и подходы к их решению должны быть дифференцированы, а соответственно, и предоставление государственных инвестиционных стимулов и гарантий должно основываться на принципах разумности, экономичности и целесообразности с условием обеспечения контроля и установлением критериев оценки эффективности реализуемого проектного финансирования или иных форм стимулирования инвестиционной активности. Кроме того, связь государственных и публичных интересов заключается в том, что публичные интересы включают в себя государственные в инвестиционной сфере при создании системы регулирования данных отношений и гарантий безопасности участников инвестиционной деятельности. Система функционирования инвестиционного капитала должна быть связана с прозрачностью и общедоступностью, на основе приоритета публичных интересов, равенства, состязательности, гарантированности.

Государство осуществляет регулирование отношений по установлению баланса публичных и частных интересов, обеспечивая защиту финансовых средств образовавшихся в результате осуществления инвестиционной деятельности. Необходимо отметить, что определенный процесс в детальном регулировании и создании системы обеспечения защиты прав собственников уже «стартовал» в сфере отношений, связанных с долевым участием в строительство (214-ФЗ). Однако, по мере развития финансового рынка, расширения сферы оказания финансовых услуг — наш формирующийся и еще неокрепший финансовый рынок

513

может быть подвергнут негативным воздействиям со стороны недобросовестных участников финансовых отношений. И, в данном случае, очевидно, что основной удар придется на не защищенную часть общества — слабую сторону в гражданских отношениях — потребителя.

Вступление в силу Федерального закона от 18.03.2019 № 34-ФЗ «О внесении изменений в части первую, вторую и статью 1124 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации»1 с 1октября 2019г. положило начало легализации цифровых прав. Далее последовал Федеральный закон от 02.08.2019 № 259-ФЗ «О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2, который, как отмечается в научном сообществе, является предвестником находящегося пока в статусе Проекта Федерального закона № 419059–7 «О цифровых финансовых активах»3, с принятием которого мы получим целый набор новых правовых категорий, таких как: цифровой финансовый актив, распределенный реестр цифровых транзакций, валидатор, оператор обмена цифровых финансовых активов, майнинг, криптовалюта, смарт-контракт и другие. И, собственно, долгожданная для многих легализация криптовалюты. Неоднозначность содержания понятия информация возвращает нас к необходимости осмысления юридической природы «цифровых прав», так как от точности определения существа «цифровых прав» зависит эффективность правового регулирования и, соответственно, обеспечение защиты прав участников данного вида отношений. Так как, развитие технологий и отсутствие адекватного правового регулирования приводят к появлению различных способов правонарушений и преступлений в цифровой среде. Все это связано с неопределенностью правого регулирования цифровых правоотношений, например, в настоящее время в действующем законодательстве отсутствует точность в обеспечении процесса контроля в сфере оборота цифровых активов, так же, может возникнуть проблема должной степени уверенности в достоверности волеизъявления участников инвестиционной платформы. При этом, сокращение срока исковой давности так же «играет» не в пользу потребителя. А надежда на то, что оператор инвестиционной платформы будет заинтересован в разъяснениях не квалифицированному (с точки зрения Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» — хотя он и не идеален в этой части)

1СПС КонсультантПлюс.

2СПС КонсультантПлюс.

3СПС КонсультантПлюс.

514

инвестору относительно существа рисков, связанных с участием в инвестиционных отношениях посредством инвестиционной платформы, возможно только в случае установления солидарности рисков и инвестора и оператора инвестиционной платформы, но тогда вряд ли данная деятельность получит широкое распространение и будет интересна для оператора инвестиционной платформы. Кроме того, целесообразнее возложение данной обязанности и распределение рисков (в рамках п.7 ст. 3 ФЗ об инвестиционных платформах) перенести на лицо, привлекающее инвестиции, так как именно оно является инициатором и выгодоприобретателем в данных отношениях. 1

Для недопущения такого негативного проявления в инвестиционной сфере и сфере финансовых услуг необходимо уже сейчас начать формирование крепкого фундамента системы обеспечения защиты прав потребителя-инвестора. Основой этого фундамента, в настоящее время, могут стать известные и «закаленные практикой» получившие широкую апробацию в правовой среде такие инструменты права как страхование гражданско-правовой ответственности и предоставление независимой гарантии (лучше банковской с гарантией, вводя систему перестрахования в случае банкротства банка и осуществляя перестрахование страхового портфеля), с целью недопущения повторения по аналогии ситуации с обманутыми дольщиками. И это напрямую связано с обеспечением публичного интереса так как влияет на благосостояние населения и сдерживания уровня социальной напряженности.

Используя прогнозно-аналитический и сравнительно-правовой методы исследования можно предположить, что подобный набор правовых инструментов (а выбор в данном случае для обеспечения баланса интересов можно предоставить потребителю, но с полным предоставлением информацию по циклу и установлением системы дисконтированности в зависимости от ликвидности цикла), позволит, как было указано ранее, заложит основу формирования системы (и именно системы, так как 1–2 механизмов недостаточно) защиты прав и интересов собственников (инвесторов) как частных, так и публичных.

Затрагивая вопросы реализации инвестиционных отношений в «эпоху цифровой экономики» считаем необходимым обратить внимание на еще одну проблему, хоть и имеющее косвенное отношение к инвестиционной деятельности в общем, но опосредующую необходимость

1Целовальникова И.Ю. Правовое регулирование предоставления услуг с использованием инвестиционных платформ и защита прав потребителей // Современный юрист. 2020. № 3 (32). С. 121-130.

515

формирования и закрепления ее в инвестиционной политики государства уже на данном этапе развития общества. Цифровые технологии на сегодняшний день являются самым перспективным направлением для осуществления инвестиционной деятельности. На это влияют и экономические, этические и исторические аспекты, традиционно венчурное инвестирование приносит «сверхприбыли», но и является «сверх рисковым». Уже сейчас нам пророчат значительное высвобождение рабочих мест, в связи с заменой рабочей силы на цифровую и роботизацией всех циклов процесса производства. Кроме того, это и экономически выгодно, так как существенно сокращает «социальные расходы» производителей, снижает себестоимость и, соответственно, повышает рентабельность продукции. Очевидно, что ориентированные на «цифровую среду» инвестиции будут иметь приоритет у инвесторов перед инвестициями в другие сектора экономики. Таким образом, уже сейчас, с целью снижения социальной напряженности в рамках формирования инвестиционной политики и обеспечения публичного интереса необходимо установить критерии сохранения баланса социальной стабильности. Для того, чтобы инвестиции не стали асоциальными поскольку цифровизация предполагает ускорение производства и прорыв в технологиях, но государство это, прежде всего — ЛЮДИ и при реализации этих программ необходимо соблюсти баланс между внедрением новых технологий и социальным положением граждан общества, чтобы теряя место работы человек имел возможность развивать, обучаться (переобучаться), лечиться и государство не декларативно, а реально исполняло свою главную конституционную задачу (обязанность) — заботу о человеке.

Для этого необходимо в случае, если реализация инвестиционного проекта приведет к высвобождению рабочих мест обеспечить организацию и функционирование системы переподготовки кадров. Кроме того, как один из вариантов, обеспечение государственной поддержке трудовой миграции и формирования банка данных трудовых резервов. При реорганизации производства (оснащении и переоснащении) модернизации и оптимизации трудовых ресурсов (при замене их роботизированными агрегатами (устройствами) в счет будущих доходов отчисления на переподготовку кадров для экономики (в целях достижения экономического равновесия и недопущения социального напряжения (в том числе с целью недопущения нагрузки на бюджетные средства за счет выплат пособий по безработице и социальной поддержке населения вынужденно оказавшегося в такой ситуации, связанной с потерей

516

средств существования, не востребованности в обществе его профессиональных навыков, квалификации да и самой профессии. Все эти процессы должны быть связаны с обеспечение профессиональной психологической помощи для обеспечения гибкости и адаптации к реалиям изменяющегося мира, так как сознание человека в большей степени инертно и склонно драматизировать все происходящее. Кроме того, целесообразно предусмотреть в рамках инвестиционной политики реализацию системы государственной поддержки мобильности трудовых ресурсов (например, в связи с необходимость обеспечения переезда и проживания) с условием обеспечения социальных гарантий (например, при наличии кредитов — предоставление кредитных каникул, снижение ставок, возможность частичного или полного освобождения с учетом оценки реальной экономической ситуации). Может быть, есть смысл диверсифицировать социальную ответственность и возложить ее часть на бизнес, с учетом того, что высвобождение рабочих ресурсов приведет к сокращению затрат бизнеса и увеличению прибыли, соответственно, в этом будет реализовываться социальная ответственность бизнеса и недопущение сверхприбылей, а как итог — резкого расслоения общества, что может привести к социальной напряженности и экономическому дисбалансу (соответственно, это уже не местечковые (индивидуальные) задачи конкретного предприятия, организации или учреждения, а обще государственные цели и задачи обеспечения достойного существования его членов (индивидов общества).

Возможно, параллельно с реализацией инвестиционных проектов, государство, в качестве реализации социальных гарантий, обеспечит возможность субсидирования общественно-полезного труда, то есть такого, чьи результаты востребованы другими людьми и обществом в целом. Но надо продумать условия оплаты и создания барьеров для ограничения трудовой миграции с целью обеспечения защиты интересов и прав граждан Российской Федерации, в случаях массового высвобождения рабочих мест, потери профпригодности, квалификации и необходимости прохождения переобучения. Объектом для анализа и попыткой исправления исторических и экономических ошибок может стать прошедшая в нашем государстве конверсия оборонного комплекса, например, относительно возможности использования «технологии двойного назначения», с целью обеспечения поступательного развития экономики. На наш взгляд, указанные или аналогичные меры будут способствовать относительно безболезненному и качественному переходу к новому экономическому укладу с сохранение социальной и экономической стабильности в общества.

517

Частью общества являются и представители бизнес-сообщества, соответственно, и их интересы являются составной частью публичных интересов. При этом, в попытке быть услышанными государством, предприниматели постоянно указывают на отсутствие личной и финансовой ответственности чиновников и другие угрозы при осуществлении доступа малого и среднего бизнеса к финансовым ресурсам. Например, наличие высоких процентных ставок, частое повышение ставок по уже выданным кредитам, а также разрозненные требования банков при обращении компаний за целевыми проектными займами. «Для того, чтобы получить доступ к инвестиционным кредитам, компании требуется собрать и предоставить в банк большое число различных документов — при этом у каждого банка свои требования, — подчеркивает Александр Любосердов, член всероссийского предпринимательского объединения «Клуб лидеров» — Необходимо унифицировать формат проектного финансирования».1

Вопросы возможности привлечения к ответственности чиновников при отсутствии политической воли и специализированного законодательства призваны решать судебные инстанции.2 В гражданско-пра- вовой доктрине принято различать меры гражданско-правовой ответственности и меры публично-правовой ответственности в гражданском законодательстве, которая направлена не на восстановление нарушенных гражданских прав, а на защиту публичных интересов, выражающихся в гражданском законодательстве в закреплении определенных мер защиты субъективных гражданских прав.3

Таким образом, гражданско-правовая ответственность выступает лишь одним из видов государственного принуждения. В отличие от юридической ответственности меры защиты связаны с совершением деяния не отвечающего признакам правонарушения и «представляющее собой «правовую аномалию», незначительное отклонение от нормального правопорядка» 4.

Меры защиты направлены на принуждение лица к исполнению возложенной на него обязанности, которая им не была исполнена. В отличие от юридической ответственности, дополнительных обязанностей

1https://asi.ru/news/41438/ 2https://zakon.ru/blog/2020/07/24/o_materialnoj_otvetstvennosti_chinovnikov_za_prichinenie_umys hlennogo_uscherba_byudzhetu

3 См. об этом подробнее: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1964. Вып. 2. С. 184 — 189.; Красавчиков О.А. Категории науки гражданского права: Избранные труды: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 262.; Учебник: в 3 т. Том 1: — 6-е изд., перераб. и доп. / под ред. Сергеева А. П., Толстого Ю. К. — М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 646-647.

4Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. — М.: Юрист, 1994. —

С.206.

518

(помимо исполнения возложенной обязанности) в этом случае для лица не наступает. Таким образом, гражданско-правовая ответственность влечет для правонарушителя возложение дополнительной не существовавшей ранее обязанности, а меры защиты направлены на восстановление нарушенного права и обеспечения исполнения юридической обязанности. К гражданско-правовым мерам защиты относят: признание сделки недействительной с восстановлением первоначального имущественного положения сторон, в том числе и инвестиционной, перевод неисправного плательщика на предварительную оплату счетов, реальное исполнение договорных обязанностей (допоставка, доукомплектование продукции) и другие.

Как отмечает в своей работе Шиткина И.С. «следует заключить, что между мерами защиты и мерами ответственности … очень тонкая грань. Даже в тех случаях, когда в тексте законодательного акта мера воздействия именуется как ответственность, при детальном рассмотрении оказывается, что это один из способов защиты субъективных прав. Например, ответственность учредителей по обязательствам до создания хозяйственного общества, а также ответственность общества по обязательствам учредителей или ответственность участников, не полностью оплативших акции (доли), вполне могут быть отнесены нами к мерам защиты. Так, в действиях учредителей (участников) может не быть вины как субъективного условия ответственности; может отсутствовать причинная связь между неоплатой уставного капитала и убытками, которые возникли вследствие этого.»1

Эту особенность гражданско-правового регулирования, как представляется, необходимо учитывать в сфере инвестиционных отношений, при определении размера возмещения, так как ответственность субъектов может быть связана непосредственно не с мерами гражданско-пра- вовой ответственности, а с мерами публично-правовой ответственности, соответственно, при расчете возмещения должно быть принято во внимание не восстановление нарушенных гражданских прав, а защита публичных интересов.

Вопросы ответственности в сфере государственного управления неоднозначны. Например, профессор Бельский К.С. в своей работе подробно рассматривает механизмы и формы персональной ответственности в государственном управлении и обращает внимание на необходи-

1Шиткина И.С. Имущественная ответственность в корпоративных правоотношениях (на примере хозяйственных обществ) (лекция в рамках учебного курса «Предпринимательское право») // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2015. № 2. С. 2 — 26.

519

мость введения позитивной ответственность должностных лиц государственных органов за ненадлежащее использование возможностей по развитию, например, в инвестиционной сфере, формирование институтов социально-ответственных инвестиции и социальной ответственности участников инвестиционного процесса.1

Власть, предоставленная должностным лицам, дает им возможность, избегая наказания, совершать правонарушения. Своими противоправными действиями должностные лица нарушают права и законные интересы граждан и подрывают доверие к государству. В связи с этим необходимо введение законодательно более детального механизма ответственности должностных лиц. Методологической основой отношений между ними может быть не воздействие «верхов» на «низы», а взаимодействие обеих систем, сотрудничество, основанное на координационных связях в социальном обмене и взаимной ответственности.

Необходимо обратить внимание на то, что в гражданском законодательстве отсутствует понятие гражданского правонарушения. Гражданское законодательство апеллирует категорией незаконных действий (бездействий) (см., например, ст.ст. 16, 147.1 ГК РФ). Понятие гражданского правонарушения рассматривается в доктрине гражданского права, однако, среди цивилистов нет единства в его понимании. Так, юристы, осуществляющие практическую деятельность склонны рассматривать в качестве гражданского правонарушения — совершение противоправных действий, направленных на нарушение норм, предусмотренных гражданским законодательством. Научное сообщество склоняется к характеристике гражданского правонарушения как нарушение имущественных и (или) неимущественных прав, принадлежащих субъектам права.

Ввиду того, что инвестиционные отношения представляют собой комплексные отношения, то есть их реализация может сопровождаться различными отраслями права, в том числе и гражданского, кроме того, ввиду того, что на сегодняшний день данные отношения носят характер развивающихся, как и нормативное обеспечение данного вида деятельности, то для предоставления адекватной правовой защиты участникам инвестиционных отношений считаем целесообразным развитие законодательства в направлении характеристики гражданского правонаруше-

1Бельский, Константин Степанович. Персональная ответственность в советском государственном управлении : диссертация ... доктора юридических наук : 12.00.02 / Моск. юрид. ин-т. —

Москва, 1991. — 292 с.

520