Учебник финансовое право 2022

екта Российской Федерации, выпускаемые от имени субъекта Российской Федерации. Муниципальные ценные бумаги выпускаются от имени муниципальных образований. Несмотря на множественное число в названии, в настоящее время к государственным и муниципальным ценным бумагам относится одна из пятнадцати предусмотренных законодательством разновидностей ценных бумаг, а именно облигация. При чем законодатель предпочитает использовать именно первый термин при регулировании выпуска и обращения данных видов финансовых инструментов. Разделение ценных бумаг в зависимости от эмитента показано на рис. 12.3.

Рис. 12.3. Виды ценных бумаг в зависимости от эмитента

В настоящее время основным нормативным актом, обеспечивающим оборот государственных и муниципальных ценных бумаг, является Бюджетный кодекс РФ (Закон о рынке ценных бумаг применяется к комментируемым отношениям субсидиарно). Так в ст. 103 БК РФ сказано, что государственные (муниципальные) заимствования, т.е. привлечение от имени публично-правового образования заемных средств, может осуществляться путем размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг. Правильнее было бы указать «государственных (муниципальных) облигаций».

471

Поскольку облигация является долговой ценной бумагой, с выпуском государственных и муниципальных облигаций происходит увеличение финансовых ресурсов государства, с одной стороны, и приращение соответственно государственного и муниципального долга, с другой.

Данным финансовым инструментом государство пользуется весьма активно. На фондовом рынке по объемам выпусков и количеству государственные и муниципальные облигации превосходят корпоративные. Следует отметить, что каждый облигационный заем имеет свои особенности, которые отражаются сначала в генеральных условиях их эмиссии и обращения, затем в условиях эмиссии и обращения, а затем уже в решениях о выпуске отдельных траншей.

Технический процесс эмиссии начинается после утверждения Решения об эмиссии выпуска (дополнительного выпуска) государственных или муниципальных ценных бумаг. Например, по состоянию на 1 сентября 2021 года на уровне РФ утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения 8 групп государственных ценных бумаг, которые содержат их общие описания: 1) облигации федерального займа; 2) облигации внешних облигационных займов Российской Федерации; 3) государственные сберегательные облигации; 4) облигации внутренних облигационных займов Российской Федерации; 5) облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации; 6) облигации государственных нерыночных займов; 7) облигации, погашаемые золотом; 8) облигации государственного валютного облигационного займа. В тоже время, последние пять указанных видов сегодня погашены, решение о новых траншах Министерством финансов РФ не приняты.

Кроме названных отличительных черт государственных и муниципальных облигаций, их особенностью является то, что функции по учету условий эмиссии и обращения облигаций субъектов Российской Федерации или муниципальных образований осуществляет Минфин РФ. Он же осуществляет нормативное регулирование в рассматриваемой области.

Подводя промежуточный итог, отметим, что выше было выделено четыре направления деятельности государства на рынке ценных бумаг. Первое из них — эмиссия ценных бумаг государственными органами — было прокомментировано выше. Выпуская государственные и муниципальные ценные бумаги, публично-правовые образования привлекают дополнительные денежные средства в бюджет, в том числе для миними-

472

зации бюджетного дефицита. В дальнейшем финансовые потоки перераспределяются на поддержку здравоохранения, образования, культуры, сельского хозяйства, промышленности и других социальных и экономических областей, обеспечивая тем самым публичные интересы.

12.3. Органы государственного управления и отражение публичного интереса

в государственной политике на рынке ценных бумаг

Второе направление деятельности государства на рынке ценных бумаг — это учреждение органов государственного управления финансовым рынком и распределение полномочий между нами. За недолгую историю функционирования рынка ценных бумаг России, система его управления в большей или меньшей степени менялась неоднократно, в среднем, с периодичностью один раз в восемь лет. Данные изменения являлись следствием объективных, а иногда и субъективных факторов.

Исторически первыми российскими государственными органами, наделенными определенными полномочиями по управлению «молодым» рынком ценных бумаг, были Государственный банк СССР, Министерство финансов СССР и их областные, краевые или республиканские структуры на местах. В соответствии с Постановлением Совета министров СССР от 15.10.1988г. №1195 «О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг», Госбанк СССР был уполномочен выдавать разрешения на выпуск и свободную продажу акций предприятий, переведенных на полный хозяйственный расчет и самофинансирование, а на Министерство финансов СССР возлагались обязанности по регистрации произведенных выпусков акций и контроль. На республиканском уровне данные функции выполнялись Министерством финансов РСФСР и Госбанком РСФСР. В связи с постепенным распадом СССР, с ноября 1991 года функции Министерства финансов СССР были закреплены за сформированным Министерством экономики и финансов РСФСР, а функции Госбанка СССР принял на себя созданный в ноябре 1990 года Центральный банк РСФСР (Банк России). С февраля 1992 года по ноябрь 1994 годы основным регулирующим органом на рынке ценных бумаг являлось выделенное из Министерства экономики и финансов РСФСР Министерство финансов Российской Федерации. В частности, оно занималось государственной регистрацией выпусков ценных бумаг, выдавало лицензии профессиональных участников рынка, осуществляло проверки соблюдения законодательства о рынке ценных бумаг

473

идр. Справедливости ради следует указать, что в тот же период — с марта 1993 года по ноябрь 1994 годы функционировала Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации1. Комиссия не являлась федеральным органом исполнительной власти, работала на безвозмездных началах и не имела значимых полномочий по регулированию рынка ценных бумаг.

Условно второй этап формирования органов управления финансовым рынком можно охарактеризовать как этап «специального регулирования». Он длился с 1994 по 2013 годы. Его отличительным признаком являлось создание первого в истории России государственного органа исполнительной власти в области рынка ценных бумаг. Им стала созданная в ноябре 1994 года Федеральная комиссия по ценным бумагам

ифондовому рынку2. В июле 1996 года она была преобразована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ РФ)3. Последняя комиссия функционировала относительно недолгое время, а именно до марта 2004 года. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на ее базе была создана Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации (ФСФР)4.

Необходимо отметить, что на этапе «специального регулирования», кроме названного уполномоченного государственного органа на рынке ценных бумаг действовали и другие регуляторы. В частности, Банк России осуществлял государственную регистрацию выпусков ценных бумаг кредитными организациями, а также управление и контроль деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг (за исключением лицензирования). Министерство финансов Российской Федерации сохраняло за собой функции по управлению выпусками государственных и муниципальных ценных бумаг. Кроме того, с марта 2011 по сентябрь 2013 годы Министерство финансов Российской Федерации осуществляло полномочия по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков.

1Распоряжение Президента РФ от 09.03.1993г. №163-рп «О Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации». // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 11, ст. 938.

2Указ Президента РФ от 04.11.1994г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 28, ст. 2972

3Указ Президента РФ от 01.07.1996г. № 1009г. «О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг». // Собрание законодательства РФ, 1996, №28, ст. 3357.

4Указ Президента РФ от 01.07.1996г. № 1009г. «О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг». // Собрание законодательства РФ, 1996, №28, ст. 3357.

474

Третий этап реформирования органов управления рынком ценных бумаг «современный» можно назвать этапом «мегарегулирования». Указом Президента РФ от 25.07.2013г. №645 была упразднена Федеральная служба по финансовым рынкам1. В соответствии с Федеральным законом от 23.07.2013г. №251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее — Закон № 251-ФЗ) с 1 сентября 2013 года на Банк России возложены функции регулирования и надзора на всех секторах финансового рынка2. Согласно новым подходам, Банк России на рынке ценных бумаг представляет государство и выполняет функции органа управления рынком ценных бумаг. В качестве ремарки отметим, что правовой статус Центрального банка Российской Федерации является предметом жестких научных дискуссий.

Изменения не коснулись сути задач, ранее выполняемых Федеральной службой по финансовым рынкам и Министерством финансов Российской Федерации, а были направлены на сосредоточение всех полномочий в «одних руках».

Несмотря на создание «мегарегулятора», за Министерством финансов Российской Федерации сохранились полномочия по управлению рынком государственных и муниципальных ценных бумаг. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004г. №329 «О Министерстве финансов Российской Федерации», данный орган, попрежнему, занимается формированием государственного регистрационного номера для государственных и муниципальных ценных бумаг, утверждает стандарты раскрытия информации о государственных ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах; осуществляет государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и др. 3.

1Указ Президента Российской Федерации от 25.07.2013г. №645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 2013, № 30 (часть II), ст. 4086.

2Федеральный закон от 23.07.2013г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». // Собрание законодательства РФ,.2013, № 30 (Часть I), ст. 4084.

3Постановление Правительства РФ от 30.06.2004г. №329 «О Министерстве финансов Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 2004, № 31, ст. 3258.

475

Последняя реформа системы управления финансовым рынком вызвала большой общественный резонанс. В юридической и экономической литературе отмечаются как ее положительные, так и отрицательные стороны. В качестве первых, можно назвать последующую за объединением управленческих функций унификацию требований законодательства к выпускам и обороту эмиссионных ценных бумаг кредитных организаций и других юридических лиц, а также неизбежную гармонизацию законодательства в данной сфере по отношению ко всем участникам рынка ценных бумаг. К недостаткам причисляется функциональная «перегрузка» Банка России, конфликт интересов ЦБ РФ как регулятора и эмитента ценных бумаг. Так, в соответствии со ст. 44 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России в целях реализации денежно-кредитной политики может от своего имени осуществлять эмиссию облигаций. В данном случае названный орган регулирует рынок ценных бумаг и, одновременно, является его самостоятельным участником. Сомнения вызывает также возможность осуществления государственного управления и контроля структурой, которая не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и осуществляет свою деятельность за счет собственных доходов (ст. 2 Закона о Центральном банке). Согласно статье 26 того же закона, 50 процентов прибыли Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения.

Кроме того, кажется спорной позиция законодателя о необходимости полного обновления нормативной базы по рынку ценных бумаг. Так, в статье 49 Закона №251-ФЗ сказано, что нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти применяются до вступления в силу соответствующих нормативных актов Банка России. Во-первых, на взгляд автора, отсутствуют юридические основания для приоритетного использования ведомственных нормативных актов по отношению к постановлениям Правительства Российской Федерации. Во-вторых, отметим, что за время работы Федеральной службы по финансовым рынкам России, ею было разработано и принято порядка двухсот документов в сфере фондового рынка, не считая акты о внесении изменений и дополнений. Деятельность по обновлению уже принятого правового материала не позволит соответствующим структурным единицам Банка России в полной мере сосредоточиться на решении стратегических задач. В-третьих, комментируемое положение Закона № 251-ФЗ входит в противоречие с постулатами о стабильности права и преемственностью принимаемых управленческих решений.

476

Трудно объективно оценить результаты последних управленческих реформ. Надеемся, что они станут важным шагом к достижению целей государственной политики в области финансовых рынков.

Соответственно, формирование государственной политики в данной сфере — одно из важных направлений государственного регулирования рынка ценных бумаг. Определяющим фактором здесь с 2000 года является статья 75.1 Основного Закона, определившая устойчивый экономический рост и повышение благосостояния граждан как векторы развития нашего государства. Между тем анализ принимаемых стратегических документов в ретроспективе показывает определенную непоследовательность в установлении субъектов, ответственных за формирование государственной политики в области финансового рынка, а также видах и сроках действия документов, в которых отражены приоритеты и конкретные меры реализации данной политики.

Во-первых, обратим внимание на большое количество актов с различными названиями, которыми устанавливались направления, цели и задачи развития рынка ценных бумаг в разные годы. Так, за период с 1996 по 2021 годы было принято семь документов стратегического характера, а именно: утвержденная Указом Президента РФ в 1996 году без установленного периода действия Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации1, две, утверждённые Правительством РФ Стратегии развития финансового рынка — на 2006–2008 годы и на 2009–2020 годы2 (последняя отменена в 2018 году до окончания срока ее действия), два разработанных Банком России Основных направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016 — 2018 годов и на период 2019—2021 годов3. Кроме того, Постановлением Правительства РФ были приняты две государственные программы. Первая из них — бессрочная программа 2013 года «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра»

1Указ Президента РФ от 01.07.1996г. № 1008 «Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 1996, № 28,

ст. 3356.

2См. Стратегию развития финансового рынка на 2006 — 2008 годы, утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.06.2006г. № 793-р, Стратегию развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р (отменена в 2018 году).

3См. Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016 — 2018 годов и Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019 — 2021 годов. // Официальный сайт ЦБ РФ. http://www.cbr.ru Дата обращения 21.08.2021г.

477

просуществовала восемь месяцев и была отменена1. Вторая программа 2014 года «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» действует по 2023 год2. Указанные документы очевидным образом отличаются и по целям государственной политики. Например, в государственной программе 2013 года ставилась задача создания в России Международного финансового центра, с его вхождением в 10 крупнейших международных финансовых центров мира (по рейтингам GFCI и IFCD Index). В то время как в более поздних документах такой цели уже не ставилось. По состоянию на март 2021 года Москва занимает в рейтинге мировых финансовых центров 57 место3.

Во-вторых, обращает на себя внимание различие в субъектах, устанавливающих политические ориентиры в указанной сфере. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он ежегодно, с 1994 года выступает с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84). Вопросы разработки государственной политики согласно Конституции РФ в компетенцию Правительства РФ не входят. Оно по ст. 114 Основного Закона обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Приведенные установления были продублированы в ранее действовавшем и в современном федеральных конституционных законах о Правительстве РФ. Вместе с тем, выше показано, что Президентом РФ был сформулирован только один документ, определяющий государственную политику на финансовом рынке.

Изначально полномочие по разработке основных направлений развития рынка ценных бумаг было закреплено Указом Президента РФ за первым в истории России федеральным органом исполнительной власти в области фондового рынка — Федеральной комиссией по ценным

1Распоряжение Правительства РФ от 22.02.2013г. № 226-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра». // Собрание законодательства РФ, 2013, № 9, ст. 979.

2Постановление Правительства РФ от 15.04.2014г. № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» // Собрание законодательства РФ, 2014, № 18 (часть III), ст. 2166.

3Информационный портал Вести.ru // https://www.vesti.ru/finance/article/2537873. Дата обращения 15.08.2021г.

478

бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации1. Тем не менее, ни одного документа в форме Основных направлений, комиссией принято не было. С июня 2004 года по июль 2013 года в положениях о федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг такое полномочие уже прописано не было, несмотря на то, что оно сохранялось в ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг2. В период с 2011 года по 2013 годы обязанность разработки основных направлений развития рынка ценных бумаг Правительством РФ была отдана на откуп Министерству финансов РФ3. С момента передачи функций по регулированию фондового рынка Банку России4 за последним было закреплено полномочие по разработке во взаимодействии с Правительством Российской Федерации основных направлений развития финансового рынка. Первый такой документ был принят в 2016 году.

Трудно сказать, можно ли было при имевшим место беспорядке в документах целеполагания и административных органах, их устанавливающих, создать единую, долгосрочную политику развития рынка ценных бумаг. Будем надеяться, что после принятия в 2014 году Федерального закона от 28.06.2014г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»5 вопросы целеполагания, в том числе и на финансовом рынке, будут упорядочены. Между тем, Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации в перечне документов стратегического планирования, установленных законом, не указаны. Кроме того, разработка их на столь короткий трехлетний период, на наш взгляд, противоречит принципам и задачам стратегического планирования, заложенных в названном законе.

Если вернуться к вопросу о публичном интересе при формировании государственной политики, то именно в ней публичные интересы и

1Указ Президента РФ от 04.11.1994г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1994, № 28, ст. 2972.

2Федеральный закон от 22.04.1996г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». // Собрание законодательства РФ, 1996, № 17, ст. 1918.

3См. Постановление Правительства РФ от 29.08.2011г. № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 2011, № 36, ст. 5148

4См. Федеральный закон от 23.07.2013г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». // Собрание законодательства РФ,.2013, № 30 (Часть I), ст. 4084.

5Федеральный закон от 28.06.2014г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 2014, № 26 (часть I), ст. 3378.

479

должны находить свое отражение. Как видится, квинтэссенция публичного интереса на рынке ценных бумаг в фокусе ориентиров государственной политики заключается:

–в повышении уровня и качества жизни граждан Российской Федерации за счет использования инструментов финансового рынка;

–содействии экономическому росту за счет предоставления конкурентного доступа субъектам российской экономики к долговому и долевому финансированию, инструментам страхования рисков в развитии конкуренции на финансовом рынке;

–обеспечении доступности финансовых услуг и капитала. Однако, история становления стратегии развития рынка ценных

бумаг демонстрирует проблемы в обеспечении публичных интересов в комментируемой сфере.

12.4. Меры государственного регулирования на рынке ценных бумаг как концентрация публичного интереса

Последнее направление деятельности государства в области финансового рынка, которое будет прокомментировано ниже, это государ-

ственное регулирование экономических отношений, складывающихся в процессе осуществления деятельности на рынке ценных бу-

маг. Его можно определить как упорядочение деятельности на рынке ценных бумаг всех его участников и операций между ними со стороны уполномоченных на эти действия органов1. Важно отметить, что сконцентрированный в указанных выше документах стратегического планирования публичный интерес обеспечивается проведением в жизнь мероприятий по реализации государственной политики на рынке ценных бумаг, в частности, мер по государственному регулированию финансового рынка.

Выделим три формы государственного регулирования рассматриваемой сферы — нормативно-правовое, административное и экономическое государственное регулирование.

Под нормативно-правовым регулированием рынка ценных бу-

маг, в первую очередь, понимается установление обязательных правил поведения (норм) на данном рынке. Оно может проявляться в:

– закреплении правовых запретов, ограничений и дозволений на рынке ценных бумаг;

1 Исеев Р.М. Государственный финансовый контроль на рынке ценных бумаг. // Юридический мир, 2006, № 5. С.

480