!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

форме постановлений Правительства РФ (согласно ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

На федеральном уровне помимо указов и постановлений, издаваемых в соответствии и во исполнение БК РФ, указами и постановлениями утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти — участниках бюджетного процесса. Как правило, указами Президента РФ утверждаются положения о министерствах, а также агентствах или службах, находящихся в его непосредственном подчинении. Постановлениями Правительства РФ — положения о федеральных органах исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ или федеральных министерств. Статус участников бюджетного процесса федерального уровня, не являющихся органами исполнительной власти, урегулирован, как правило, федеральными законами. Например, статус Счетной палаты РФ установлен Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Из числа всех участников бюджетного процесса на федеральном уровне в комментируемой главе отдельно выделены некоторые участники. Это Минфин России, особенности полномочий которого урегулированы ст. 165 и 166 БК РФ, и Федеральное казначейство, особенности полномочий которого урегулированы ст. 166.1, 168 БК РФ.

Минфин России согласно ст. 6 БК РФ является финансовым органом РФ. Согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Минфин России относится к федеральным министерствам, руководство деятельностью которых осуществляется Правительством РФ, и имеет в подведомственном подчинении ФНС России, Росфиннадзор, Федеральное казначейство.

Статья 165 БК РФ содержит подробный и обширный перечень полномочий Минфина России, который включает полномочия по принятию нормативных правовых актов и полномочия, связанные с организацией и обеспечением бюджетного процесса, управлением государственным долгом, и иные. В целом перечень полномочий Минфина России соответствует перечню полномочий, установленному Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, однако многие полномочия из этого

581

положения не нашли отражения в ст. 165 БК РФ. Это, например, некоторые полномочия, связанные с исполнением функций ФНС России: утверждения порядка ведения Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и др.

В ст. 166 законодатель отдельно выделил исключительные полномочия руководителя Минфина России, которые составляют согласно ст. 167 БК РФ его персональную ответственность. Министр финансов РФ имеет исключительное право утверждать сводную бюджетную роспись федерального бюджета; лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета; давать разрешение на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета. Такие полномочия не связаны с какой-то особенной формой их реализации, так как утверждение перечисленных документов осуществляется приказами Минфина России.

Статьей 167 БК РФ министру финансов даны некоторые властные полномочия в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета. В частности, министр финансов РФ имеет право запретить им изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств; назначить в федеральные органы исполнительной власти и казенные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств; запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов (по представлениям Счетной палаты РФ или Росфиннадзора); выносить главным распорядителям бюджетных средств и органам управления государственными внебюджетными фондами РФ обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета.

Федеральное казначейство наделено в бюджетном процессе преимущественно кассовыми полномочиями и осуществляет функции кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, т.е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.

Кроме того, Федеральное казначейство наделено полномочиями по финансовому контролю и отдельными нормотворческими полно-

582

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

мочиями1, несмотря на то что в системе федеральных органов исполнительной власти имеет статус федеральной службы2. Полномочия Федерального казначейства закреплены также в Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703.

Федеральное казначейство не является кредитной организацией, в связи с чем для осуществления своих полномочий открывает банковские счета для учета бюджетных средств в учреждениях Банка России или, в случае необходимости, в кредитных организациях.

Все администраторы средств федерального бюджета для осуществления своих полномочий в бюджетном процессе, в свою очередь, открывают лицевые счета в Федеральном казначействе и его территориальных органах (управлениях и отделениях), которые созданы по субъектам РФ, городам, районам и районам в городах. Лицевые счета бывают различных видов, порядок их открытия и обслуживания устанавливается Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы РФ; осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов; осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России инфор-

1Согласно ст. 166.1 БК РФ Федеральное казначейство устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, порядок открытия и ведения лицевых счетов.

2В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, предусматриваемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

583

мацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; составляет бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Минфин России; составляет и представляет в Минфин России отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов и др.

Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в постановлении от 15.12.2006 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Конституционный Суд РФ в названном постановлении установил, что оспариваемые законоположения не ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет и самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью — средствами бюджета субъекта РФ, поскольку проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.

Федеральное казначейство осуществляет, помимо прочих, необычные полномочия, связанные с управлением остатком на едином счете бюджета, которые заключаются в размещении временно свободных средств бюджета на финансовых рынках, в депозитах, в ценных бумагах, иных активах.

Главной целью управления остатком на едином счете бюджета является обеспечение сохранности средств бюджета с тем, чтобы в соответствии с кассовым планом бюджета либо по решению уполномоченного органа в нужный момент представить необходимый кассовый ресурс. Второй, сопутствующей, целью является получение прибыли, которая зачисляется в бюджет как источник его финансирования.

584

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня

Статья 168 БК РФ регулирует возложение на органы Федерального казначейства функций по исполнению бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Такие полномочия осуществляются на основании специальных соглашений.

Статьей 215.1 установлено, что кассовое обслуживание исполнения всех бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Порядок выполнения данного полномочия урегулирован приказами Федерального казначейства от 10.10.2008

№8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» и от 25.08.2005

№12н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов могут быть переданы органам исполнительной власти также по специальному соглашению.

Сравнивая полномочия по исполнению бюджетов, которые Федеральное казначейство может принимать на себя на основании соглашений согласно ст. 168 БК РФ, и принадлежащие ему полномочия по кассовому обслуживанию исполнению бюджета, которые Федеральное казначейство может передавать, видим, что полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета являются частью исполнения бюджета, которое предполагает реализацию еще дополнительно распорядительных, организационных, кассовых и некоторых иных полномочий. Из всего спектра таких полномочий, необходимых для исполнения бюджета, Федеральное казначейство ст. 166.1 наделено только полномочиями по кассовому обслуживанию исполнения бюджета, учету операций по кассовому исполнению бюджета, ведению лицевых счетов участников бюджетного процесса, распределению поступлений в бюджет между администраторами бюджетных средств. Таких полномочий недостаточно для полного исполнения бюджета, в связи с чем Федеральное казначейство на практике может осуществлять исполнение бюджета только в объеме своих полномочий.

585

Глава 19.1

Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации

(введена Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ)

Статья 168.1. Понятие временной финансовой администрации

Временная финансовая администрация — федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).

Статья 168.2. Основания и порядок введения временной финансовой администрации

1.Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном федеральным законом.

2.Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Высший

586

Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов госвласти субъектов РФ...

Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

3.Решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со статьей 112.1 настоящего Кодекса

и(или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30 процентов объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

4.Под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений,

587

действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности. (п. 4

вред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

5.Временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

6.Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации устанавливается Правительством Российской Федерации.

Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 168.3. Полномочия временной финансовой администрации и главы временной финансовой администрации

1. Временная финансовая администрация, введенная в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Рос-

588

Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов госвласти субъектов РФ...

сийской Федерации); (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;

разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии со статьей 168.4 настоящего Кодекса;

разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов муниципальных образований), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденным Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом); (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации (муниципального правового акта представительного органа муниципального образования) о внесении изменений

взакон (решение) о соответствующем бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) либо проект закона (решения) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией

взаконодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в Правительство Российской Федерации (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу (орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации) и утверждения федеральным законом

589

(законом субъекта Российской Федерации); (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

вслучае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов) не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов местной администрации муниципальных образований); (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденного Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов); (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

2. Глава временной финансовой администрации руководит деятельностью временной финансовой администрации и несет персональную ответственность за исполнение возложенных на нее настоящим Кодексом полномочий.

Глава временной финансовой администрации осуществляет следующие полномочия:

впериод осуществления полномочий временной финансовой администрацией представляет Российскую Федерацию (субъект Российской Федерации) в арбитражном суде по делу

овосстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

вносит на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

590