!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

классификации расходов бюджетов 092 03 03. И наконец, операции по возврату бюджетных кредитов, предоставляемых внутри страны

ввалюте РФ, учитываются по коду 000 01 06 05 00 00 0000 600 классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Ряд особенностей предоставления государственной или муниципаль-

ной гарантии, предоставляемой в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара (лицо, в пользу которого предоставлена гарантия) в момент предоставления гарантии, либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, урегулирован нормами ст. 115.1 комментируемого кодекса. Следует отметить, что детальная регламентация законодателем различных обстоятельств

всфере предоставления государственных или муниципальных гарантий обеспечивает более действенный контроль за выделением и использованием средств соответствующего бюджета.

Так, в частности, изъятием из общего правила, установленного п. 7 ст. 115 комментируемого кодекса, является положение п. 2 ст. 115.1 БК РФ о том, что договором о предоставлении государственной (муниципальной) гарантии в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, может предусматриваться условие, согласно которому требование об уплате денежной суммы по гарантии (требование об исполнении гарантии) предъявляется к гаранту принципалом, тогда как по общему правилу данное требование представляется гаранту бенефициаром.

При этом в п. 4 ст. 115.1 БК РФ содержится оговорка, что в остальном, если иное не вытекает из положений данной статьи или особенностей и существа государственной или муниципальной гарантии, предоставляемой в обеспечение исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии, либо бенефициарами является неопределенный круг лиц, к рассматриваемым отношениям применяются общие правила о государственной или муниципальной гарантии, установленные ст. 115 БК РФ.

Нововведениями Закона № 63-ФЗ являются нормы ст. 115.2 БК РФ, закрепившие общий порядок и условия предоставления государственных или муниципальных гарантий.

Обратите внимание: характерный для государственной или и муниципальной гарантии односторонний порядок опреде-

421

ления публично-правовым образованием условий предоставления гарантии и детальная регламентация процедуры предоставления гарантий государства или муниципального образования призваны обеспечить недопущение злоупотреблений и нарушений законодательства в указанной сфере, а также эффективное использование бюджетных средств в целях финансирования наиболее значимых социальных потребностей.

Предоставление государственных или муниципальных заимствований в силу п. 1 ст. 115.2 БК РФ осуществляется на основании следующих документов:

федерального закона, закона субъекта РФ, решения представительного органа муниципального образования о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Так, Законом № 371-ФЗ установлен верхний предел государственного долга РФ по государственным гарантиям и утверждены Программы государственных гарантий Российской Федерации в национальной и иностранной валютах;

решений Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации муниципального образования. В силу п. 1 ст. 116 и п. 1 и 2 ст. 117 БК РФ указанные решения принимаются в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанных в законе (решении) о соответствующем бюджете;

договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии.

Также в п. 1 ст. 115.2 БК РФ установлен закрытый перечень условий предоставления государственных или муниципальных гарантий.

Ктаковым относятся следующие.

I. Проведение анализа финансового состояния принципала.

В п. 3 ст. 115.2 предусматривается, что анализ финансового состояния принципала осуществляется, соответственно, Минфином России, финансовым органом субъекта РФ, финансовым органом муниципального образования. При этом порядок проведения названного анализа утверждается вышеперечисленными органами.

В связи с этим примером может служить постановление Министерства финансов Рязанской области от 31.12.2008 № 15

422

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

«О порядке проведения анализа финансового состояния принципала», которым закреплен порядок проведения анализа финансового состояния принципала — юридического лица (приложение № 1), а также принципала — муниципального образования Рязанской области (приложение № 2).

Так, анализ финансового состояния принципала — юридического лица включает в себя анализ и оценку имущественного потенциала принципала (стоимость, структура и источники формирования имущества), расчет стоимости чистых активов (для акционерных обществ), определение показателей финансовых индикаторов. В свою очередь, анализ финансового состояния принципала — муниципального образования заключается в анализе исполнения бюджета муниципального образования на последнюю отчетную дату текущего года и за два предыдущих финансовых года. Его основной целью является получение объективной оценки его финансовой устойчивости и соответствия местного бюджета требованиям БК РФ.

Статьей 3 Закона Рязанской области от 06.08.2008 № 83-ОЗ «О предоставлении государственных гарантий Рязанской области» определено, что государственные гарантии Рязанской области в соответствии с БК РФ не предоставляются принципалам, имеющим неудовлетворительное финансовое состояние по результатам анализа, проведенного Министерством финансов Рязанской области.

Не требуется обязательного проведения анализа финансового состояния принципала при предоставлении государственной или муниципальной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера, а также государственной или муниципальной гарантии, не предусматривающей права регрессного требования гаранта к принципалу.

II. Предоставление принципалом обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии. Данное обеспечение должно соответствовать нормам ст. 93.2 комментируемого кодекса, закрепляющим обязанность предоставления получателем бюджетного кредита обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, а также положениям гражданского законодательства, в том числе гл. 23 ГК РФ.

423

Исключение из названного правила составляет случай, когда принципалом, т.е. должником по основному обязательству, является Россия, субъект РФ. Если же в качестве принципала выступает муниципальное образование, то законодатель оговаривает, что только в случаях, установленных бюджетным законодательством РФ, государственные гарантии России, государственные гарантии субъекта РФ могут быть предоставлены без обеспечения обязательства по удовлетворению регрессного требования гаранта к принципалу в связи с исполнением гарантии.

Кроме того, при предоставлении государственной или муниципальной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера, а также государственной или муниципальной гарантии без права регрессного требования гаранта к принципалу обеспечение исполнения обязательств принципала перед гарантом, которые могут возникнуть в связи с предъявлением гарантом регрессных требований к принципалу, не требуется.

III. Отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности перед, соответственно, Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным, соответственно, России, субъекту РФ, муниципальному образованию. Подобное требование закреплено в п. 1 ст. 93.2 комментируемого кодекса в отношении получателей бюджетного кредита. Оно, как видится, служит дополнительной гарантией сохранения бюджетных средств.

Следует учитывать, что несоблюдение предусмотренных п. 1 ст. 115.2 БК РФ условий предоставления государственных (муниципальных) гарантий является в силу ст. 167, 168, 422 ГК РФ основанием для признания сделки по предоставлению гарантии недействительной (ничтожной), что подтверждается судебно-арбитражной практикой (см., например, постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2012 № 17АП-4969/2012-АК по делу № А60-56158/2011, Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.01.2010 № 15АП-10909/2009 по делу № А32-12829/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 08.04.2010 по делу № А32-12829/2009).

Вместе с тем в правоприменительной практике можно встретить и противные вышеназванной позиции выводы.

424

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Так, например, в постановлении Первого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2011 по делу № А11-2268/2011 суд счел неосновательным довод местной администрации о ничтожности спорной сделки по предоставлению муниципальной гарантии ввиду несоблюдения условия о проведении проверки финансового состояния муниципального унитарного предприятия «Жилэкс» (принципала), указав, что данное обстоятельство свидетельствует лишь о нарушении процедуры совершения названной сделки, но не является основанием для признания ее недействительной. С названной позицией трудно согласиться.

Пунктом 2 ст. 115.2 БК РФ предусматривается, что предоставлению государственной или муниципальной гарантии, а также заключению договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии предшествует предоставление принципалом в орган, осуществляющий предоставление, соответственно, государственных гарантий России, государственных гарантий субъектов РФ или муниципальных гарантий, документов согласно перечню, устанавливаемому данным органом.

Так, например, правительством Санкт-Петербурга, которое

всилу п. 1 ст. 117 комментируемого кодекса вправе предоставлять государственные гарантии субъекта РФ (в данном случае от имени Санкт-Петербурга), в приложении № 1 к постановлению от 31.03.2009 № 344 «О предоставлении государственных гарантий Санкт-Петербурга» утвержден вышеназванный перечень документов, в составе которых значатся:

заявление принципала о предоставлении государственной гарантии Санкт-Петербурга (в произвольной форме на фирменном бланке принципала, подписанное руководителем, с указанием фамилии, инициалов и контактного телефона ответственного лица);

нотариально заверенные копии следующих документов:

устава (положения) принципала, а также всех изменений и дополнений к нему;

учредительного договора или решения уполномоченного органа о создании принципала;

свидетельства (решения) о государственной регистрации принципала;

425

выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, сформированной выдавшим ее налоговым органом не позднее чем за шесть месяцев до даты ее представления на получение государственной гарантии СанктПетербурга;

свидетельства о постановке принципала на учет в налоговом органе;

лицензии на осуществление хозяйственной деятельности в случае, если в соответствии с федеральным законодательством для занятия соответствующим видом деятельности необходима лицензия;

копии документов, подтверждающих полномочия должностных лиц принципала на заключение соответствующих договоров;

копии бухгалтерских отчетов принципала за последние два завершенных финансовых года в утвержденных Минфином России формах;

копии бухгалтерских отчетов принципала за последний отчетный период, предшествующий дате подачи документов, в утвержденных Минфином России формах;

нотариально заверенная копия аудиторского заключения, подтверждающего достоверность бухгалтерской отчетности принципала за последний финансовый год (распространяется на экономические субъекты, подлежащие в соответствии с законодательством РФ обязательной ежегодной аудиторской проверке);

справка об отсутствии задолженности по налоговым и иным обязательным платежам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды;

расчет стоимости чистых активов принципала на начало текущего года и на последнюю отчетную дату;

бизнес-план инвестиционного проекта, а также пояснительная записка;

документы, являющиеся обеспечением исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением гарантом в полном объеме или в какой-либо части государственной гарантии Санкт-Петербурга;

426

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

проект кредитного договора с кредитной организацией, предоставляющей кредит принципалу.

Законодатель в п. 4 ст. 115.2 БК РФ устанавливает, что в обязательном порядке предусматриваются законом (решением) о соответствующем бюджете бюджетные ассигнования (т.е. предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств) на возможное исполнение выданных государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий (т.е. в случае наступления предусмотренного в гарантии гарантийного случая). Напомним, что в силу пп. 5 п. 1 ст. 110.2 и пп. 6 п. 1 ст. 108.1 БК РФ общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на обозначенные цели, указывается в программах государственных гарантий РФ, соответственно, в национальной и иностранной валютах, а также в программах государственных гарантий субъекта РФ и муниципальных гарантий в валюте РФ.

Так, согласно Закону № 371-ФЗ в составе Программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год утвержден общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий РФ по возможным гарантийным случаям, в 2012 году, в том числе за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в сумме 92 844,2 млн руб., за счет расходов федерального бюджета в сумме 3 320,0 млн руб.

Законодателем предоставлено право, соответственно, России, субъекту РФ, муниципальному образованию привлекать агентов в целях предоставления и исполнения государственных или муниципальных гарантий, а также ведения аналитического учета принципала, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных или муниципальных гарантий. Названных агентов уполномочено назначать, соответственно, Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация муниципального образования.

Как следует из ч. 5 ст. 21 Закона № 371-ФЗ, по поручению Правительства РФ функции агентов Правительства РФ, в том числе по представлению интересов России в судах, могут выполнять следующие организации: Внешэкономбанк, открытое акционерное общество «Российской Банк поддержки малого и среднего пред-

427

принимательства», открытое акционерное общество «Российский Сельскохозяйственный банк», закрытое акционерное общество «Росэксимбанк», открытое акционерное общество «Росагроснаб». Названные организации наделены соответствующими функциями распоряжением Правительства РФ от 30.12.2011 № 2464-р «Об агентах Правительства Российской Федерации, имеющих право представлять интересы Российской Федерации в судах».

Если ст. 115.2 комментируемого кодекса регламентирует общий порядок предоставления государственных и муниципальных гарантий, то положения ст. 116 и 117 БК РФ детализируют порядок предоставления государственных гарантий России и порядок предоставления государственных гарантий субъектов РФ, муниципальных гарантий соответственно.

Как было указано выше, в соответствии с п. 1 ст. 115.2 БК РФ, государственные гарантии России предоставляются на основании федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, решения Правительства РФ, а также договора о предоставлении государственной гарантии.

Пункт 1 ст. 116 БК РФ конкретизирует, что решение о предоставлении государственных гарантий РФ принимается в форме акта Правительства РФ. При этом указанный акт должен соответствовать федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, которым, в том числе, утверждается верхний предел государственного долга РФ по государственным гарантиям и программы государственных гарантий РФ в национальной и иностранной валютах.

Отметим, что в силу ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, первые из которых имеют нормативный характер, а вторые — не имеют такового и издаются по оперативным и другим текущим вопросам. В рассматриваемом нами случае акт Правительства РФ о предоставлении государственных гарантий России издается в форме распоряжения. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 08.08.2012 № 1433-р «О предоставлении в 2012 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым

428

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения государственного оборонного заказа».

Также п. 1 ст. 116 БК РФ предусмотрено право Минфина России принимать решения о предоставлении государственных гарантий РФ в размерах и в случаях, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период и принятыми в соответствии с ними актами Правительства РФ.

Так, согласно ч. 7 ст. 15 Закона № 371-ФЗ Правительство РФ вправе в 2012 году в пределах сумм, определенных Программой государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год, предоставить Минфину России право принятия решений о предоставлении государственных гарантий РФ в валюте РФ по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством РФ, на цели, определенные Правительством РФ. Как следует из п. 3 постановления Правительства РФ от 14.08.2012 № 825 «О порядке предоставления в 2012 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на цели, установленные Правительством Российской Федерации в рамках мер, направленных на повышение устойчивости экономического развития при ухудшении ситуации на финансовых рынках», Минфин России наделен правом принятия решений о предоставлении в 2012 году гарантий в соответствии с утвержденными Правилами.

Кроме того, в вышеупомянутом п. 1 ст. 116 БК РФ определяются требования к содержанию акта Правительства РФ (акта Минфина России).

Полномочия Минфина России в отношении предоставления государственных гарантий России закреплены в п. 2 ст. 116 БК РФ. В соответствии с ними Минфин России от имени Российской Федерации совершает следующее:

заключает договоры о предоставлении государственных гарантий России, об обеспечении исполнения принципалом его возможных будущих обязательств по возмещению гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, о переуступке гаранту прав требования бенефициара к принципалу, иные договоры (соглашения);

выдает государственные гарантии РФ.

429

Названные полномочия нашли свое отражение также в ст. 165 БК РФ и в пп. 5.3.13 постановления Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации».

Следует отметить, что такими полномочиями Минфин России может быть наделен актом Правительства РФ или актом самого же Минфина России в случае, определенном в п. 1 ст. 116 БК РФ.

Так, например, в п. 2 распоряжения Правительства РФ «О предоставлении в 2012 году государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения государственного оборонного заказа» закреплено полномочие Минфина России заключать в 2012 году с юридическими лицами, указанными в приложении к данному распоряжению, договоры о предоставлении государственных гарантий РФ в соответствии с Правилами предоставления в 2011–2012 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения (реализации) государственного оборонного заказа, утвержденными постановлением Правительства РФ от 31.12.2010 № 1215.

Законодателем установлены два варианта определения порядка и сроков возмещения принципалом гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии: в договоре между гарантом и принципалом либо в отсутствие соглашения сторон по этим вопросам — в требовании гаранта. Аналогичное правило закреплено и в п. 3 ст. 117 БК РФ, посвященной предоставлению государственных гарантий субъектов РФ и муниципальных гарантий.

Пунктом 3 ст. 116 БК РФ установлено ограничение на выдачу гарантий по кругу лиц, в соответствии с которым государственные гарантии РФ не могут предоставляться для обеспечения исполнения обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий. Данный запрет не распространяется на предоставление государственных гарантий РФ для обеспечения исполнения обязательств федеральных государственных унитарных предприятий.

Общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий РФ в национальной и иностранной валютах, включается согласно п. 4 ст. 116 БК РФ, соответственно, в состав государственного внутрен-

430