hvSsjbaJGl

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МУРМАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

С.С. Козлов, В.В. Шиганов

УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

СОСТОЯНИЕ И ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

МУРМАНСК

2014

1

УДК 342.25 ББК 57.400.7 К59

Печатается по решению Совета по научно-исследовательской работе и редакционно-издательской деятельности Мурманского государственного гуманитарного университета

Рекомендовано к печати кафедрой философии, политологии и права (протокол № 3 от 29.11.2013 г.)

Рецензенты: С.Б. Глушаченко, доктор юридических наук, профессор (РГПУ им. А.И. Герцена); Л.И. Геращенко, доктор социологических наук, профессор (МГГУ)

Козлов С.С., Шиганов В.В.

К59 Управление муниципальными территориями в субъекте Российской Федерации: состояние и вопросы совершенствования / С.С. Козлов,

В.В.Шиганов. – Мурманск : МГГУ, 2014. – 153 с.

Висследовании дается критический анализ современного состояния, основных тенденций и проблем управления муниципальными территориями, в том числе Мурманской области. Рассматриваются вопросы государственной политики по развитию и поддержке местного самоуправления на территориях муниципальных образований.

Печатается в авторской редакции.

2

ПРЕДИСЛОВИЕ

Актуальность темы исследования вызвано теми проблемами, которые возникают в процессе осуществляемой в современной России реформы местного самоуправления. Достаточно указать на тот факт, что сроки вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ1, радикально меняющий стратегию и тактику управления муниципальными территориями, их организацию, предопределивший жесткую бюджетную вертикаль практически на всех стадиях бюджетного процесса, неоднократно переносились. А в сам закон после его подписания Президентом Российской Федерации уже внесены изменения и дополнения, целый ряд которых носит принципиальный характер.

Например, в этот Федеральный закон в период с 2004 по 2013 гг., т.е. за 10 лет, внесены изменения и дополнения 86 отдельными федеральными законами. Получается, что в среднем в год принимались восемь-де- вять федеральных законов, которыми вносились в действующий федеральный нормативно-правовой акт многочисленные изменения и дополнения.

В 2004 г. было принято 7 федеральных законов с поправками в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в 2005 г. – 9, в 2006 г. – 10, в 2007 г. – 10, в 2008 г. – 6, в 2009 г. – 4, в 2010 г. – 8, в 2011 г. – 15, в 2012 г. – 9 и в 2013 г. – 8 федеральных законов с различного рода изменениями и дополнениями.

Такая частота вносимых изменений и дополнений в данный федеральный закон не могла не отразиться негативно на всей системе муниципальных правовых актов.

Частые изменения соответственно наблюдаются в региональном законодательстве о местном самоуправлении и на уровне самих муниципальных образований.

Естественно, нестабильное законодательство, связанное с функционированием территорий муниципальных образований, не способствует эффективному функционированию института местного самоуправления в контексте предоставленных ему полномочий Конституцией Российской Федерации.

Необходимо отметить, что новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступал в силу и реализовывался поэтапно. Вначале, в 2003 г., вступили в силу положения закона, посвященные вопросам:

а) установления границ муниципальных образований;

3

б) преобразования муниципальных образований; в) полномочий муниципальных образований (определен перечень во-

просов местного значения); г) формирования органов местного самоуправления;

д) установления видов муниципальной собственности (имущества). Вместе с тем уже на первоочередном этапе осуществления рефор-

мирования института муниципальных образований возникали правовые коллизии, так как оговаривалось, что указанные выше положения применяются исключительно к тем правоотношениям, которые возникают в так называемый переходный период. Это явилось, например, одной из причин того, что одновременно функционировали новые и старые муниципалитеты.

Основная часть Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступила в силу с 1 января 2006 г. Однако довольно значительная часть правовых положений вступала в силу поэтапно еще до конца 2009 г. Например, это касалось соответствующих статей о распределении средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований (вступали в силу поэтапно в течение 2006–2009 гг.). А временная финансовая администрация в муниципальном образовании, оказавшемся в тяжелом финансовом состоянии, могла быть введена только с 1 января 2008 г.

Кроме того, вступление в силу отдельных правовых норм закона было поставлено в зависимость от определенных отлагательных условий. Например, такие правовые нормы по вопросам местного значения, как организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования, должны вступить в силу в те сроки, которые будут установлены отдельным федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Данным законом было обусловлено, что новые органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления приступают к осуществлению своих полномочий с 1 января 2006 г. До этого срока на территориях новых муниципальных образований свои полномочия осуществляли действующие на день опубликования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на муниципальных территориях органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления. В их же обязанность вменялось организационное и материально-техни-че- ское обеспечение деятельности новых органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления со дня их избрания до 1 января 2006 г.

Следовательно, была создана – и определенный период сохранялась – правовая ситуация своеобразного двоевластия до реальной передачи всех полномочий новым правопреемникам. Например, формирование,

4

рассмотрение и утверждение местных бюджетов новых муниципальных образований на 2006 г. производилось новыми органами местного самоуправления.

Важно подчеркнуть, что формирование и совершенствование норма- тивно-правовой базы на федеральном уровне продолжается до сих пор. Так, Федеральным законом от 22 октября 2013 г. в статью 7 внесена совершенно новая часть 6, которой определено следующее: «Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления в порядке, установленными муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации».

Причем, положения новой части 6 статьи 7 применяются в отношении: 1) городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, – с 1 января 2015 г.; 2) муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения – с 1 января 2016 г.; 3) иных муниципальных образований – с 1 января 2017 г.

Этот пример приведен для того, чтобы подтвердить вывод: нормативная правовая база деятельности муниципальных территорий, в том числе та ее часть, которая формируется на федеральном уровне, постоянно обновляется и совершенствуется, исходя из изменяющихся реалий и условий внутренней и внешней среды муниципальных образований, включая ближайшую перспективу.

В настоящее время муниципальные образования относительно адаптировались в новой для себя ситуации управления местными территориями, ими накоплен определенный практический опыт решения существующих и время от времени возникающих проблем местного характера. В результате чего можно утверждать о наличии следующих положительных факторов в системе управления муниципальными территориями:

1)сформировалась структура органов местного самоуправления, состоящая из элементов, установленных федеральным законодательством: представительный орган власти (муниципальный совет) – глава муниципального образования – местная администрация – контрольный орган муниципального образования. Ими накоплен опыт взаимодействия, во-пер- вых, в решении вопросов местного значения, а во-вторых, в налаживании продуктивных отношений с государственными органами власти;

2)накоплен определенный опыт организационной и правотворческой деятельности представительными органами власти, главами муниципальных образований и местных администраций;

5

3)в последние три года активно стали создаваться, в том числе в муниципальных образованиях Мурманской области (в муниципальных районах и городских округах), контрольные органы муниципальных образований, которые являются независимым инструментом внешнего финансового аудита и осуществляют контроль за бюджетным процессом, целевым и эффективным расходованием финансовых средств местных бюджетов, а также рациональным использованием муниципальной собственности;

4)в муниципальных образованиях разработаны и утверждены представительными органами власти Положения о бюджетном процессе, которые соответствуют требованиям федерального и регионального законодательства и устанавливают распределение полномочий, обязанностей и строгой ответственности между участниками бюджетного процесса на всех его стадиях;

5)в муниципальных образованиях разработаны и утверждены представительными органами власти Положения о муниципальных заказах, которые содержат правовой порядок формирования муниципальных заказов, их размещения, исполнения и контроля за ходом исполнения;

6)в муниципальных образованиях разработаны и утверждены представительными органами власти Паспорта муниципальных образований, которые содержат, как правило, полную социально-экономическую и демографическую информацию о муниципальной территории;

7)разработаны и утверждены представительными органами власти Планы комплексного социально-экономического развития муниципальных территорий;

8)в муниципальных образованиях, по примеру федеральных государственных органов власти и государственных органов власти субъектов Российской Федерации, освоено среднесрочное (на очередной финансовый год и ближайшие два года) финансовое планирование;

9)на муниципальных территориях во взаимодействии с местными налоговыми органами учтен круг налогоплательщиков и определены их потенциальные возможности в уплате местных налогов и сборов в местные бюджеты;

10)на муниципальных территориях практически осуществлено разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями и оформлено право муниципальной собственности на объекты муниципального имущества;

11)накоплен положительный и негативный опыт проведения публичных слушаний для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципальных образований представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования и населением, которые, согласно законодательству, правомочны инициировать и проводить публичные слушания.

6

Например, в муниципальных образованиях Мурманской области на публичные слушания выносятся вопросы, связанные с проектами:

а) уставов муниципальных образований, в том числе по определенным, установленным законодательством, изменениям и дополнениям в эти уставы;

б) местных бюджетов и отчетов об их исполнении; в) планов и программ развития муниципальных образований; г) правил землепользования и застройки;

д) планировки и межевания муниципальных территорий; е) правил благоустройства муниципальных территорий.

В конце концов, в субъектах Российской Федерации сформировалась относительно устойчивая система управления муниципальными территориями.

Например, в Мурманской области закреплены и проверены практикой основные элементы системы управления муниципальными территориями, среди которых:

1)двухуровневый характер модели управления муниципальными территориями;

2)унификация организационных форм местного самоуправления;

3)самостоятельность органов местного самоуправления в своих действиях и решениях вопросов местного значения;

4)ориентация на создание соответствующих условий жизнеобеспечения населения на муниципальных территориях;

5)усиление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за решение вопросов местного значения перед населением и государством;

6)государственная гарантия в создании на муниципальных территориях минимальной финансово-материальной базы в целях решения вопросов местного значения;

7)наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и установление правового порядка в этой области отношений муниципальных территорий и государственных органов власти;

8)установлены и признаны основные принципы территориальной организации местного самоуправления и государством гарантирована их реализация на практике;

9)органами местного самоуправления отрабатывается механизм коллективного отбора оптимальных решений через формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, в частности, путем публичных слушаний, публикации проектов правовых актов, в том числе проектов местных бюджетов и их исполнения, в средствах массовой информации и размещения на официальных сайтах представительных органов власти и местных администраций в сети Интернет.

7

Таким образом, с одной стороны, реформа местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации в определенной мере осуществлена, в том числе в Мурманской области, а с другой стороны, она все еще продолжается и ведется дальнейший поиск оптимальной системы и формы управления муниципальными территориями.

Поэтому имеет теоретическое и практическое значение попытка критически проанализировать действующие модели управления муниципальными территориями, разработать пути совершенствования управления муниципальными территориями в субъекте Российской Федерации, выявить и обосновать механизм эффективного государственного регулирования организации и деятельности муниципальных образований.

Монография представит научный и практический интерес для государственных и муниципальных служащих, ученых, преподавателей вузов, аспирантов, студентов и слушателей курсов переподготовки, которые занимаются правовыми, финансовыми и экономическими проблемами муниципальных территорий, повышением результативности управления ими в субъекте Российской Федерации.

8

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Проблемы реализации прав граждан Российской Федерации

всвете норм Европейской хартии местного самоуправления

Органы местного самоуправления на муниципальных территориях составляют одну из главных основ любого демократического строя. Потому что право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к всеобщим демократическим принципам. И такое право может быть наиболее осуществлено именно на местном уровне.

В связи с этим актуальность рассматриваемой проблемы состоит в том, что по мере постепенного и последовательного развития демократии в России непременно возрастает роль самоуправления в решении вопросов местного значения, непосредственного участия населения во всей системе публичной власти в муниципальных образованиях, в том числе через органы местного самоуправления. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, оно признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны.

Только наличие облеченных реальной властью и ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданам, проживающим на муниципальных территориях, публичное управление.

Местное самоуправление в Российской Федерации – это, во-первых, форма осуществления народом своей власти; во-вторых, оно обеспечивается в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; в-третьих, оно признается и гарантируется Конституцией РФ2; в-четвертых, это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций3.

«Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» – такое опреде-

9

ление дается местному самоуправлению в Европейской хартии местного самоуправления4.

Хартия закрепляет нормативное положение о том, что публичные обязательства должны быть реализовываться на местном уровне, который наиболее близок к населению. Отнесение осуществления публичных обязательств перед населением к более высокому административному уровню должно быть определено только в том случае, если их реализация силами органов управления муниципальных территорий или по каким-то причинам невозможна в силу определенных организационных условий, или крайне неэффективна.

Указанное выше право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Однако это ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по национальному закону.

Основы местного самоуправления – это: а) его правовые, организационные, экономические и финансовые принципы, положения и права, которые находятся под защитой государства; б) система общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе организации и осуществления местного самоуправления на муниципальных территориях.

Согласно нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации, «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»5.

Кстати, в настоящее время Конституционный Суд Российской Федерации перед подписанием и ратификацией любого международного документа призван рассматривать его на предмет соответствия и не противоречия нормативным положениям Конституции РФ.

Одним из актов международного права, который стал важным элементом правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, является подписанная от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 г., а затем ратифицированная Федеральным Собранием Российской

10