hvSsjbaJGl

Федерации и вступившая в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.6, Европейская хартия местного самоуправления. Эта Хартия была разработана и принята Советом Европы еще 15 октября 1985 г. В России ее ведущие нормативные положения легли в последующем в основу разработки Федерального закона о местном самоуправлении.

Изначальной целью Европейской хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия до ее принятия общеевропейских, общепринятых в европейских странах нормативов организации, деятельности и защиты прав местных органов власти. Объявленные Хартией местного самоуправления принципы относятся ко всем органам управления муниципальных территорий.

Органы местного самоуправления ближе всего к гражданам и в пределах, установленных конституцией и национальным законодательством, должны обладать полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который входит в их компетенцию и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Органы местного самоуправления предоставляют населению возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь, действуя в рамках национальных законов, в соответствии со своей компетенцией и в интересах населения муниципальных территорий.

Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, которые гарантируют политическую, организационную, административную и финансовую независимость местных властей. Именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни, возникающих перед ними проблем жизнеобеспечения.

Одно из ключевых понятий Хартии, раскрывающих сущность местного самоуправления, – это его самостоятельность. Составляющие факторы такой самостоятельности, которые выявлены и определены Европейской хартией местного самоуправления, следующие:

а) политическая самостоятельность, которая выражается, во-первых, в свободном, тайном, прямом, равном и всеобщем голосовании населения муниципальных территорий на выборах органов местного самоуправления и выборных должностных лиц; во-вторых, органы управления муниципальных территорий и их выборные должностные лица прямо ответственны перед населением; а в-третьих, в процессе планирования и принятия любых решений, которые непосредственно касаются органов местного самоуправления, органами государственной власти с ними должны, согласно требованиям Хартии местного самоуправления, проводиться

11

консультации и, насколько это возможно, – заблаговременно и в соответствующей форме7;

б) организационная самостоятельность, которая выражается в том, что, во-первых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а во-вторых, структура органов местного самоуправления определяется населением муниципальных территорий самостоятельно8;

в) функциональная самостоятельность, которая выражается в том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Указанные выше формы самостоятельности местного самоуправления признаются и гарантируются государством, в частности, тем, что Конституция Российской Федерации не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, полностью отделено от него как вид публичной власти.

Организационная обособленность позволяет говорить лишь об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его вообще из структуры государства. Поэтому в Конституции Российской Федерации местное самоуправление как вид и форма публичной власти входит органично составной частью в главу 1 «Основы конституционного строя», которой установлено, что носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ.

Согласно Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В этой связи можно говорить о двойственном характере местного самоуправления. Местное самоуправление, являясь независимым звеном публичной власти в Российской Федерации, при этом является составным элементом в процессе управления государством.

Более того, систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления на муниципальной территории. Почти все государ-

12

ственные решения, которые затрагивают интересы муниципальных территорий, проходят через органы местного самоуправления. В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между ними, их властными структурами. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления определяется как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение общегосударственных и местных вопросов9.

Двойственный характер местного самоуправления вызван также его природой как нижним звеном всей системы публичной власти в стране.

Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению публичная власть возникает из необходимости:

а) регулировать общественные отношения на локальной территории, на которой осуществляется местное самоуправление;

б) обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных территорий;

в) действовать в непосредственном контакте с населением муниципальных территорий;

г) сочетать в себе в определенной мере элементы как государственного, так и общественного института.

Хартия затрагивает пять групп вопросов, которые относятся к организационным основам местного самоуправления:

−самостоятельное определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым местным задачам на территории муниципальных территорий;

−свободное осуществление полномочий на местном уровне, местные органы самоуправления на территории муниципальных территорий должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов;

−ограничение законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления на территории муниципальных территорий. «Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом»10. Следовательно, административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления предназначен исключитель-

13

но в целях обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов;

−возможность местного самоуправления на территории муниципальных территорий самому определять свои внутренние административные структуры;

−наличие права органов управления муниципальными территориями при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в пределах, установленных национальным законом, объединяться с другими местными органами самоуправления в целях выполнения задач, ко-

торые представляют общий интерес.

Право населения на местное самоуправление должно быть признано и гарантировано в национальном законодательстве и там, где это практически целесообразно, в конституции государства, отмечается в Европейской хартии местного самоуправления.

Итак, в Европейской хартии местного самоуправления установлены следующие основные принципы развитого местного самоуправления:

1)основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом;

2)органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя;

3)органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

4)публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину;

5)предоставление полномочий местному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии;

6)предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом;

7)при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;

8)в процессе планирования и принятия любых решений на других уровнях власти, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно – заблаговременно и в соответствующей форме;

9)соответствие административных структур и ресурсов задачам органов местного самоуправления;

14

10)без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

11)условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе;

12)условия службы местных выборных представителей должны обеспечивать свободное осуществление ими их функций. Они должны предусматривать получение надлежащей денежной компенсации расходов, понесенных в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, где это целесообразно, компенсации за потерю заработка или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное страхование;

13)любые функции и деятельность, несовместимые с занятием местной выборной должности, определяются законом или основополагающими принципами права;

14)любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может, там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач;

15)административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить;

16)органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

17)финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям. По меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

18)финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и

15

гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

19)защита более слабых в финансовом плате органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

20)порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

21)для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала;

22)местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления;

23)местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств;

24)органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий

исоблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления11.

Отмеченные выше принципы, выдвинутые Европейской хартией местного самоуправления, в определенной мере нашли свое закрепление и развитие во всей правовой системе Российской Федерации.

Например, эти общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления определены: частями 1 и 2 статьи 3, статьей

16

12 первой главы, частью 2 статьи 15 и статьями 130–133 восьмой главы Конституции Российской Федерации.

В развитии конституционных положений организации и деятельности самоуправления муниципальными территориями принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также внесены соответствующие правовые нормы в Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и иные законодательные акты.

Заявленные Европейской Хартией местного самоуправления общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления нашли свое отражение и развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что основная особенность законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации состоит в многоуровневой системе законодательства по вопросам местного самоуправления и большом количестве субъектов законотворческой деятельности в сфере муниципального права.

Однако особенности законодательного регулирования местного самоуправления и современное состояние законодательства в целом определяют круг проблем в сфере создания правовой основы местного самоуправления, которые целесообразно рассмотреть и попытаться предложить пути их решения.

Первая проблема состоит в отсутствии полного федерального законнодательства по вопросам местного самоуправления и соответствующих пра-вовых норм в отраслевых законах, посвященных муниципальному праву.

Между тем, во-первых, ряд норм Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются нормами прямого действия, во-вторых, по предметам совместного ведения при отсутствии соответствующих федеральных законов субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы, не противоречащие Конституции Российской Федерации.

Однако остается значительное число вопросов, подлежащих регулированию исключительно федеральными законами. Например, это касается имущественных отношений, бюджетной и налоговой сферы, от которых непосредственно зависит дальнейшее развитие финансовой основы муниципальных территорий. Целесообразно закрепить за муниципальными территориями такие налоги или часть федеральных и региональных налогов, поступления от которых в местные бюджеты позволяли бы муниципалитетам самостоятельно выполнять свои полномочия, решать вопросы местного значения, иные из которых в настоящее время, скорее всего, носят декларативный характер.

17

Объемы финансовых поступлений в бюджеты муниципальных территорий от двух местных налогов – земельного налога и налога на имущество физических лиц, доходов от муниципального имущества, оставшегося после многолетнего процесса приватизации, и от других источников недостаточны. Поэтому в реальности они не обеспечивают в полной мере заявленную Европейской хартией местного самоуправления широкую автономию органов местного самоуправления в отношении их компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов.

Назрела острая необходимость принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации», который будет содержать не только нормы, касающиеся организации местного самоуправления, и расплывчатый, постоянно расширяющийся и уточняющийся перечень вопросов местного значения, перечисление форм участия населения в местном самоуправлении и элементов экономической основы местного самоуправления, но и нормы, направленные на практическую реализацию конституционных положений, их обязательность.

Этот новый закон о местном самоуправлении должен установить:

−во-первых, предметы ведения органов управления муниципальными территориями, с окончательно исчерпывающим их перечнем;

−во-вторых, исчерпывающий перечень совместного предмета ведения с региональными исполнительными органами власти;

−в-третьих, упорядочить передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий со стороны органов государственной власти с одновременной и обязательной передачей необходимых для их реализации государственных материальных и финансовых ресурсов, а также с непременным согласованием решения об их передачи и осуществления с органами управления муниципальных территорий;

−в-четвертых, установить эффективные формы участия населения в местном самоуправлении с обязательным их осуществлением на муниципальных территориях и реальную, в практической плоскости, ответственность органов самоуправления перед населением за исполнение своих полномочий, функций и обязанностей;

−в-пятых, уточнить конкретные формы ответственности перед государством органов управления муниципальными территориями

и их должностных лиц за исполнение своих полномочий, функций и обязанностей.

В Европейской хартии местного самоуправления подчеркивается: предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть «полными и исключительными». «При делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправ-

18

ления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями» (части 4 и 5 статьи 4).

Вторая проблема заключается в несогласованности принимаемых законов, содержащих нормы муниципального права, между собой. Причинами этой проблемы являются несовершенство процедуры прохождения законопроектов и наличие разных интересов у различных министерств, ведомств в системе исполнительной власти и политических партий, депутатских фракций в законодательной власти.

Учитывая, что различие интересов неустранимо, острота проблемы может быть снята разработкой процедуры прохождения законопроектов, обеспечивающей целостность и непротиворечивость правовой системы.

Третья проблема, с одной стороны, связана с тем, что до сих пор остается некачественным и неполным федеральное законодательство о местном самоуправлении. А с другой стороны, со слишком часто изменяющимся федеральным законодательством о местном самоуправлении, что отрицательно отражается как на правовой системе муниципальных территорий, так и на практической деятельности органов их управления.

Более того, предстоит уже в 2014 г. уточнить общие принципы организации и деятельности местного самоуправления и привести их в соответствие современным вызовам и задачам, которые стоят перед муниципальными территориями12.

Однако трудно поверить тому, что нынешний качественный состав российского парламента, особенно Государственной Думы, которую модно стало формировать, в частности, из спортсменов, артистов, долларовых мультимиллионеров, до их избрания депутатами, как правило, не особо замеченных в какой-либо политической деятельности, сможет, как показывает практика, критически оценить и взвешенно принять предлагаемые ему федеральными органами исполнительной власти законы по местному самоуправлению.

А в результате приходиться сомневаться в том, что депутаты, причем, часто при полупустом зале в период пленарных заседаний Государственной Думы, способны решить выдвинутые временем актуальные задачи, связанные с законодательным обеспечением эффективного управления муниципальными территориями.

Между тем «мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности». Поэтому следует и «дальше работать над развитием политической конкуренции, совершенствовать политические институты, создавать условия для их открытости и эффективности»13.

12Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г. // Российская газета. – 2013. – 13 декабря.

13Там же.

19

В Германии, например, создан механизм, с помощью которого парламент пополняется за счет преимущественно опытных юристов и экономистов, государственных и муниципальных служащих. Поэтому парламентом этой страны принимаются относительно качественные законы, к которым нет таких обоснованных и серьезных претензий, какие зачастую предъявляются к российскому законодательству о местном самоуправлении. В то же время российский парламент большую часть своих усилий совместно с федеральными органами исполнительной власти тратит на разработку и принятие законов, направленных на уточнение и совершенствование уже действующего законодательства, в том числе по местному самоуправлению.

Четвертая проблема возникает на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и зачастую состоит в противоречии законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов федеральному законодательству.

Среди причин этого следует назвать недостаточное количество квалифицированных юридических кадров и в органах власти отдельных субъектов Российской Федерации, и на федеральном уровне в области муниципального управления, но прежде всего, надо полагать, как считают некоторые эксперты, существует сознательное и целенаправленное противодействие результативной реформе местного самоуправления со стороны региональных политических элит.

Данная проблема может быть решена, в частности, во-первых, созданием системы подготовки кадров в муниципальной сфере управления, во-вторых, формированием у региональных и муниципальных элит соответствующей политической культуры и соответствующей ответственности, в-третьих, созданием механизмов, обеспечивающих неукоснительное приведение законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие федеральному законодательству и его непременной реализации на муниципальных территориях.

Так, в деле повышения качественного состава управленческих кадров муниципального звена необходимо продумать механизм привлечения в органы местного самоуправления специалистов с юридическим и экономическим образованием, с соответствующим опытом, прошедших школу управления в частных структурах, организациях и учреждениях. Пока же в отдельных муниципальных образованиях, например, состав представительного органа власти формируется из лиц, вообще не имеющих высшего образования. Естественно, такое положение негативно сказывается на качестве принимаемых муниципальных правовых актов и последующей их реализации.

Пятая проблема заключается в том, что в муниципальных образованиях в последние годы существовала тенденция ограничения права гра-

20