учебный год 2023 / ТГП Лазарев Липень 1998
.pdfкратическую, сверхреспубликанскую, сверхфедеративную конституцию и по вергать с ее наиндивидуальнейшей историей, душой и природой в хаос бес смысленного и бестолкового распада, который только и мог закончиться тира нией бессовестных интернационалистов! Сколь прав был один из составителей избирательного закона в Учредительное собрание, говоривший через три года (1920) с горем и ужасом: «О чем мы тогда думали? Что мы делали? Ведь это был просто психоз! Мы стремились превзойти в демократичности все известные конституции - и погубили все!» (Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948-1954 годов. В 2 т. Т. 1. М., 1992. С. 47^48).
Как считают авторы написанной в 1994 году, в преддверии принятия Кон ституции РБ, статьи «Нужна ли Беларуси президентская форма правления?», «...для Республики Беларусь наиболее приемлемым и естественным путем фор мирования новой государственности является путь установления парламентской республики. Она в большей степени отвечает народному духу, представлениям нашего народа о демократии.» (Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А. Нужна ли Бе ларуси президентская форма правления? // Народная газета. 1994. 16 февр.). Ес ли Россия на протяжении своего исторического развития почти всегда являлась абсолютной монархией и имела сильную центральную власть, то сейчас ей вполне соответствует президентская республика. В Беларуси практически не было чувства сильной центральной власти, ведь Беларусь, почти не имея исто рии собственной самостоятельной государственности (поскольку входила в со став других государств), тем не менее всегда пользовалась значительной авто номией. И наиболее адекватная форма правления для Республики Беларусь - не президентская, а именно парламентская республика.
В последние годы происходят изменения в теоретическом понимании формы правления, поскольку появляются такие модели организации высших органов государственной власти, которые не представляется возможным с полной уверенностью отнести к той или иной группе в соответствии с тради ционными классификациями. Выше уже говорилось о трудностях, возни кающих при проведении четких границ между абсолютной и дуалистической, между дуалистической и парламентарной монархиями, между парламентски ми, полупрезидентскими и президентскими республиками. Кроме того, в форме правления конкретных государств иногда сочетаются монархические и республиканские принципы.
Ранее речь шла о выборах монархов в Объединенных Арабских Эмира тах и Малайзии, а ведь выборность (в противоположность наследованию) главы государстваважнейший признак именно республиканской формы правления. Известны также республики с пожизненными президентами. В свое время такая ситуация, характерная для монархий, имела место, к приме ру, в Центрально-Африканской Республике, в Тунисе. Функционирование высших органов власти в современных западных конституционных монархи ях и в парламентских республиках принципиально не различается.
В развитых странах различия между монархией и республикой практически не имеют значения; по степени демократичности порядка управления та же мо нархия Великобритания мало чем отличается от республики Франции. Однако в развивающихся государствах эти различия могут быть принципиальными (см.: Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 30).
В связи с этим конституционалисты пытаются уточнить понятие формы правления, найти новые подходы классификации государств по этому при знаку.
При аграрном строе значение формы правления сводилось лишь к определе нию того, каким образом замещается должность главы государства: в порядке наследования или путем выборов. По мере разложения феодализма и перехода к индустриальному строю, сопровождавшемуся ослаблением власти монархов, появлением и укреплением народного (национального) представительства, фор мы правления стали обогащаться: наибольшую значимость приобрел не тот факт, наследственный или выборный глава государства в стране, а то, как орга низуются отношения между главой государства, парламентом, правительством, как взаимно уравновешиваются их полномочия, - словом, как устроено разделе ние властей. И сегодня при анализе формы правления конкретного государства нас прежде всего интересует не провозглашение республики или монархии, а то, какая разновидность республики или монархии установлена (см.: Конституци онное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 1).
По мнению В.Е. Чиркина конституционно-правовой институт формы прав ления состоит из следующих слагаемых: 1) нормы и практика, относящиеся к разновидностям, структуре, правовому положению органов законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти; 2) нормы и практика, характе ризующие отношения между названными выше органами государства; 3) нормы и практика прямой и обратной связи управляемых с основными органами управления (см.: Сравнительное конституционное право. С. 457-459).
§ 3. Форма государственного устройства
Форма государственного устройства - это политико-территориаль- ное устройство государства, характер взаимоотношений между цен тральными и местными властями.
Решать абсолютно все задачи, стоящие перед государством, из центра нецелесообразно, а во многих случаях и невозможно. Поэтому территория государства после определенного порога численности населения и размеров территории делится на части, каждая из которых имеет свои органы власти и управления. Характер взаимоотношений между центральными и местными органами и составляет проблему государственного устройства.
Она возникла после того, как увеличившиеся размеры территории госу дарства, далеко вышедшей за рамки города с окрестностями, потребовали создания специальных органов и учреждений для управления периферией.
В период абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны - систему единиц, на ко торые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из цен тра должностные лица или органы власти. Деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и адми нистративные задачи - интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т. д. В более крупных государствах административнотерриториальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохра няя свою обособленность, включались в крупные. Объединение мелких фео дальных государств приводило к тому, что прежние государства превраща лись в территориальные единицы нового крупного государства, носящие ис торический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государ ственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили определенные государ ственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии) (см.:
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 353— 354).
Возможны различные варианты взаимоотношений между центральными и местными властями. По форме государственного устройства различают унитарные и федеративные государства. Кроме того, в теории государства и права традиционно определенное внимание уделяется различным видам объ единений государств: конфедерациям, содружествам, сообществам и т. п.
Унитарным (unus (лат.) - один) является единое государство, части которого не обладают признаками государственности. К унитарным го сударствам относится, например, Республика Беларусь, что закреплено в час ти I статьи 1 Конституции РБ: «Республика Беларусь - унитарное демократи ческое социальное правовое государство».
Унитарное государство делится на административно-территориальные единицы. Они не обладают политической самостоятельностью, хотя в эконо мической, социальной, культурной сферах могут наделяться значительной компетенцией для управления соответствующей территорией с учетом ее осо бенностей. Как правило, административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус, равное положение по отношению к госу дарству в целом (это симметричные унитарные государства). Если же на той или иной территории существуют достаточно яркие национальные, истори ческие, культурные или иные особенности, которые обуславливают специфи ческие подходы к управлению данной территорией, может иметь место поли тическая или административная автономия (это асимметричные унитарные
государства). Права у органов административной автономии несколько шире, чем у органов обычных административно-территориальных единиц, но гра ницы самостоятельности автономий устанавливают высшие органы государ ства. Административно-территориальное деление может быть двух-, трехили четырехзвенным. Его не имеют вообще только некоторые крайне малые государства.
Унитарное государство характеризуется единой структурой государст венного аппарата на всей территории страны. Компетенция высших органов ни юридически, ни фактически не ограничена компетенцией местных орга нов. В зависимости от административно-территориального деления государ ства действует один уровень высших органов государства и один или не сколько уровней местных органов.
В унитарном государстве существует единое гражданство, администра тивно-территориальные единицы собственного гражданства не имеют. Есть одна конституция, единое законодательство; нормотворческая деятельность местных органов носит подчиненный, подзаконный характер.
Унитарные государства можно разделить на децентрализованные, отно сительно децентрализованные и централизованные с точки зрения соотноше ния компетенции высших и местных органов, участия первых в формирова нии вторых. Здесь прослеживается связь с различными моделями организа ции местного самоуправления.
Федерация (foedus (лат.) - союз) - сложное союзное государство, час ти которого обладают признаками государственности.
Федерации могут быть образованы или в результате договора (иногда он заключается в письменной форме) между ранее независимыми государства ми, или путем присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной самостоятельности, или вследствие развития стремлений к обретению государственности в административно-территори альных или автономных единицах унитарных государств.
В мире сейчас насчитывается около двадцати федераций. Это в боль шинстве своем достаточно крупные государства, расположенные на всех ма териках - Австрия, ФРГ, Россия, Индия, Малайзия, Нигерия, Танзания, США, Канада, Мексика, Аргентина, Бразилия, Австралия и т. д. После второй ми ровой войны число федераций значительно возросло. В последние десятиле тия наблюдаются процессы как ликвидации (стали унитарными государства ми Индонезия, Ливия, Уганда; распались СССР, ЧССР), так и возникновения (Бельгия - 1993 г., Эфиопия - 1994 г.) федеративных государств.
Субъекты, т. е. составные части федерации, в большей или меньшей степени обладают признаками самостоятельных государств, одновременно и федерация - единое суверенное государство. В связи с этим при конструиро
вании и теоретическом осмыслении различных моделей федеративных госу дарств возникает немало практических и теоретических проблем.
В некоторых федеративных государствах составляющие их государст венные образования имеют свои конституции (США, Мексика, ФРГ, СССР) и свое гражданство (США, СССР, т. е. здесь двойное гражданство). В отдель ных федерациях эти признаки самостоятельной государственности у субъек тов федераций отсутствуют (Индия, Нигерия, Пакистан). Существуют также проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов федераций.
Основная отличительная особенность построения государственного ап парата в федеративных государствах - наличие двух уровней высших госу дарственных органов - федерации в целом и субъектов федерации. Союзный парламент, как правило, двухпалатный, обычно здесь принята следующая модель: верхняя палата отражает интересы субъектов федерации, от каждого субъекта федерации в нее входит равное количество депутатов вне зависимо сти от численности населения; нижняя палата избирается всем населением федерации.
Охраной внешних границ федерации занимаются федеральные погран войска, обороной федеративного государствафедеральные вооруженные силы.
В случае отсутствия согласия по каким-либо вопросам между централь ной властью и органами политико-территориальных единиц чрезвычайно остро встает проблема суверенности федеративных государств и субъектов федераций. Суверенность власти, по определению, означает ее верховенство
инезависимость на какой-либо территории, а в принципе - неограниченность
инеделимость. Если мы называем государствами и федерацию, и субъекта федерации, получается, что на одной и той же территории будут действовать две суверенные организации власти, а это уже нонсенс. Можно ли в этом случае вообще говорить о двух суверенных государствах или только об од ном суверенном государстве? Но тогда что первично: суверенитет субъекта федерации или суверенитет федерации в целом? Если признать, что первичен суверенитет федерации и что окончательное разрешение любого вопроса за висит от федеральных органов, то в этом случае не имеют большого смысла все претензии субъектов федерации на самостоятельную государственность. Если же отдать первенство суверенитету субъектов федераций, то это в ко нечном счете подорвет целостность федерации как единого государства. Из вестно высказывание французского государствоведа начала XX века А. Эсмена относительно того, что федеративное государство разбивает суверенитет.
Интерес к этой непростой проблеме обострился в конце 80-х - начале 90-х годов, когда начались процессы, которые привели к распаду СССР и об
разованию СНГ. Отечественные ученые пытались разрешить эту проблему самыми разнообразными способами. Утверждалось, что полным суверените том наделена только федерация. Суверенитет субъектов федерации ограни чен (прежде всего суверенитетом федерации), и поэтому субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова. Теоретически до пускали суверенитет субъекта федерации, но только если за ним признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Кстати говоря, большинство зарубежных конституций не называют субъекты федераций су веренными.
Известна и противоположная точка зрения, которая состоит в абсолюти зации суверенитета субъектов федераций.
Одной из теоретических проблем явилась необходимость различать по нятия «суверенитет» и «компетенция». Суверенитет - это качество, свойство государства, он не может быть ограниченным. Ограниченной может быть только компетенция (количественный показатель), но это не исключает суве ренности государства. С другой стороны, суверенитет предполагает прежде всего неподчиненность власти. Поэтому получили распространение идеи так называемого кооперативного федерализма, согласно которым являются го сударствами и суверенны и федерация в целом, и субъект федерации, по скольку отношения между ними строятся на принципах кооперации, сотруд ничества, согласования интересов, они не основаны на подчинении одного государства другому.
Заслуживает внимания концепция ограниченного, «разделенного» суве ренитета. Суверенитет федерации в целом и субъекта федерации взаимно ог раничивают друг друга, отношения между ними строятся на основе принципа «трех сфер полномочий». В соответствии с этим принципом существуют ис ключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и субъектов федерации и полномочия субъектов федерации. В рамках своих полномочий федерация и субъекты федерации являются суверенными. Рас смотрим принцип «трех сфер полномочий», обратясь к Конституции Россий ской Федерации 1993 года (подробнее об этом см., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 224-237).
Исключительные полномочия федерации составляет круг вопросов, ко торым занимаются только федеральные органы. Как правило, к таким вопро сам относится лишь то, что необходимо и достаточно для установления и за щиты суверенной государственной власти федерации, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ 1993 года в ведении Россий ской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные про граммы в области государственного, экономического, экологического, социаль
ного, культурного и национального развития Российской Федерации; установ ление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, тамо женное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; феде ральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся мате риалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель ность в космосе; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы; су доустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-ис- полнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, граж данско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; право вое регулирование интеллектуальной собственности; метеорологическая служ ба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статисти ческий и бухгалтерский учет и некоторые другие вопросы (подробнее см. текст соответствующей статьи).
Совместные полномочия федерации и субъектов федерации. Здесь од ними и теми же проблемами занимаются и федеральные органы, и органы субъектов федерации. Это, как правило, те проблемы, которые в полной мере не могут быть разрешены отдельно ни федерацией, ни ее субъектами. Здесь выработаны соответствующие юридические процедуры сотрудничества, при нятия совместных решений.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (республики, края, области, города феде рального значения, автономная область, автономные округа) находятся: обеспе чение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим погранич ных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, вод ными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окру жающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ко ординация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвида ция их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, за конодательство о недрах, об охране окружающей среды; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые другие вопросы (подробнее см. текст соответст вующей статьи).
Полномочия субъектов федерации. Это полномочия, необходимые для решения разнообразных проблем местного значения.
В соответствии со статьей 73 Конституции РФ 1993 года вне пределов веде ния Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера ции субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Отдельный вопрос - обладают ли субъекты федерации правом сецессищ т. е. правом свободного выхода из федерации? Современные зарубежные конституции не предусматривают такого права. Более того, в федеративных государствах оно рассматривается даже в негативном плане - как подрыв це лостности суверенного государства. В конституционном законодательстве многих федеративных государств установлены гарантии их целостности, а попытки выхода из состава федерации подавлялись преимущественно воо руженным путем (в США в 1861-1865 гг., в Мексике в 30-х гг. XX в., в Ниге рии в 70-х гг.). Известны и успешные (хотя и незаконные) попытки сецессии- в 1965 году отделился Сингапур от Малайзии, в 1971 году на террито риях, принадлежавших Пакистану, образовалось государство Бангладеш. В Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 годов было закреплено право выхода союзных республик из состава СССР, что было связано с содержащимся в работах В.И. Ленина обоснованием права наций на самоопределение вплоть до отделения. До начала 90-х годов оно не использовалось, однако во време на «перестройки» выступало в качестве формально-юридического основания сепаратистских претензий: в 1991 году Латвия, Литва и Эстония вышли из состава СССР.
Федеративная форма государственного устройства крайне разнообразна. По-разному могут называться и федерации: Соединенные Штаты Америки, Федеративная Республика Германия, Российская Федерация, Швейцарская Конфедерация, Союз Советских Социалистических Республик, Объединенная Республика Танзания, Королевство Бельгия и т. д.; и субъекты федерацийштаты, кантоны, провинции, земли, республики и т. д. Различно и количество субъектов федераций: 50 в США, 25 в Индии, 16 в ФРГ, 10 в Канаде, 3 в Бельгии.
В зависимости от принципа образования существуют национальногосударственные федерации (которые строятся с учетом национальных осо бенностей населения, но их относительно немного, это Эфиопия, Бельгия,
СССР) и административно-территориальные федерации (это США, Брази лия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия). Ни первый, ни второй прин ципы образования федераций нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы, каждый может быть применен с учетом конкретной ситуации (подробнее см.: Сравнительное конституционное право. С. 481-483).
Федерации, состоящие из обладающих одинаковыми полномочиями субъектов, называют симметричными (СССР). В случае различия правового статуса составных частей это асимметричная федерация (Россия). Абсолют но симметричных федераций, даже при одинаковом названии их субъектов, в настоящее время не существует, поскольку и в этом случае имеются особен ности в правовом положении составных частей сложного государства. Мож но говорить лишь о наличии относительно симметричных федераций.
Возможны различные варианты взаимоотношения между центральной федеральной властью и органами субъектов федерации. По этому критерию различают относительно централизованные федеративные государства со значительными полномочиями федеральных органов, они приближаются к унитарным государствам (СССР); и относительно децентрализованные феде ративные государства - со значительными полномочиями субъектов федера ции.
Какая форма государственного устройства самая лучшая? Как правило, так вопрос вообще не ставился. На решение проблемы унитарного или феде ративного устройства государства очень часто влияние оказывала не столько целесообразность, сколько нерациональные факторы - сложившиеся истори ческие условия, политическое заимствование, подражание, колониальное воздействие и т. п.
Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочти тельной системы организации управления. Так, концепция дуалистического фе дерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции США 1787 года, заключалась в идее равновесия между федераци ей и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешива ются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных кон ституций, в частности, германский Основной закон (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 366).
Иногда в литературе высказывается точка зрения, согласно которой на ряду с унитаризмом и федерацией существует и третья форма территориаль но-политического устройства - так называемое «регионапистское государст во». К нему относят гибридные формы, занимающие промежуточное поло жение между автономией и субъектом федерации, которые существуют, к примеру, в Италии, Испании, Шри-Ланке (см.: Сравнительно конституцион ное право. С. 481).
Проблемы политико-территориального устройства чрезвычайно слож ны, они далеко не исчерпываются материалом данного параграфа.
Заметим, что в последние годы в литературе само понятие «форма госу дарственного устройства» подвергается критике, и уже наметилась тенденция к исключению его из научного оборота. Термин «государственное устройст во» кроме употребления в узком специально-юридическом смысле (см. опре деление) может использоваться и более широко - как характеристика в целом государственного строя страны. Именно это обстоятельство и предопределя ет его не вполне удачное применение в узком смысле. Взамен предложены понятия «территориальная организация публичной власти», «территориаль- но-политическая организация государства», однако отмечается, что для обо значения системы взаимоотношений между центральной государственной властью и действующими в территориальных составных частях органами публичной власти полностью адекватный обобщающий термин еще не най ден (см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 352-353; Сравнительно конституционное право. С. 468-469).
Теория государства и права обычно обращается к теоретическим осно вам не только унитаризма и федерализма, но и объединений государств. Прежде всего рассмотрению подлежат конфедерации.
Конфедерация - (в переводе с латинского означает «сообщество»)- объединение государств для решения каких-либо политических, воен ных, экономических, социальных задач.
Классический пример конфедеративного союзаСоединенные Штаты Америки с 1781 до 1787 года (а фактически - до 1791, когда вступили в силу первые 10 поправок к Конституции США). Конфедерацию в первой половине XIX века - с 1815 по 1848 год - образовывали швейцарские кантоны (в этой связи отметим, что официальное название этого государства - Швейцарская Конфедерация - не отражает его федеративного устройства и носит истори ческий характер). С 1958 по 1961 год существовала Объединенная Арабская Республика - конфедерация Египта и Сирии; а в 80-е годы - конфедерация Гамбии и Сенегала.
Субъекты конфедерации сохраняют суверенитет практически в полном объеме. Они продолжают иметь собственные государственные органы, граж данство, территорию, свою конституцию и законодательство, свои источники дохода; самостоятельно осуществляют власть на своей территории. Некото рое ограничение суверенитета касается только тех сторон деятельности, ко торые повлекли добровольное объединение данных государств.
Конфедерация создается, как правило, на договорной, добровольной ос нове для решения определенных задач (политических, военных, экономиче ских, социальных и т. д.). Юридическое оформление конфедеративного сою за происходит путем заключения договора: так, образование союза между 13 американскими штатами провозгласили «Статьи конфедерации» 1781 года.