учебный год 2023 / ТГП Лазарев Липень 1998
.pdfзаконодательства в целом тяготеет к системе права, поскольку обусловлена последней, однако отрасли законодательства не всегда совпадают с соответ ствующими отраслями права.
Система законодательства характеризуется как единством, так и много образием, т. е. достаточно большим количеством нормативных актов, раз личных по названию, по юридической силе, по характеру содержащихся в них предписаний. Единство системы законодательства проявляется в том, что она базируется на единых принципах права. Кроме того, система законода тельства имеет иерархическую структуру. Это означает, что каждый норма тивный акт занимает строго определенное место в соответствии со своей юридической силой; в законодательстве определена компетенция каждого государственного органа по изданию нормативно-правовых актов, определе ны их виды для каждого вида органов. Иерархическое построение системы законодательства - это ее вертикальная структура, а разграничение на отрас ли - это горизонтальная структура.
§ 2. Понятие и виды правотворчества
Нормативные акты, в которых содержатся нормы права, создаются в определенном порядке. Принятие нормативных актов не происходит стихий но, этому предшествует значительная подготовительная работа.
Правотворчество - это деятельность компетентных государствен ных органов, направленная на создание, изменение или отмену право вых норм путем принятия нормативно-правовых актов.
Издавая нормы права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других. Правотворчество является необходимым процессом для организации государствен ного управления обществом, для регулирования общественных отношений.
Правотворчество следует отличать от процесса правообразования. Пра вотворчеством не ограничивается весь сложный процесс образования права. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте норма тивных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном пра вовом поведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа. Их оставалось только документально оформить, придать им офици альную силу. Таким образом, в процессе правообразования можно условно выделить две фазы:
1. Возникновение потребностей в правовом регулировании обществен ных отношений, а иногда и формирование самых необходимых правил пове дения без участия органов государства (объективный процесс).
2. Правотворческая деятельность компетентных государственных орга нов (сознательно-волевой процесс). Именно эта сознательная, официальная деятельность и будет далее рассматриваться.
Виды правотворчества. Основная классификация проводится в зави симости от субъектов правотворчества. В зависимости от этого критерия обычно различают следующие виды правотворчества.
Правотворческая деятельность компетентных государственных органов. Это наиболее распространенный, наиболее целесообразный, наиболее после довательный вид правотворчества. По своему определению правотворчест во - деятельность именно государственных органов. В пределах своей ком петенции нормативные акты издают практически все государственные орга ны.
Непосредственное правотворчество народа в ходе референдума. В соот ветствии с частью 3 статьи 3 Конституции РФ «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (см. также ч. 2 ст. 32, п. в ст. 84 Конституции РФ). В Республике Беларусь на кон ституционном уровне проведение референдума регулируется более подробно (см. гл. 2 «Референдум (народное голосование)», ст. 73-78 Конституции РБ). Но и в случае принятия решения на референдуме государственные органы не устраняются от участия в правотворческой деятельности: им поручаются все организационные подготовительные процедуры, а также подсчет голосов. Принятие решений на референдуме - достаточно специфический вид право творческой деятельности, в связи с которым возникает немало интересных проблем: определение круга вопросов, которые целесообразно выносить на народное голосование, особенности их формулирования, необходимость уче та мнения меньшинства и т. п.
Две следующих разновидности правотворчества существовали на протяже нии десятилетий в бывшем СССР, поэтому их не стоит обходить молчанием. Речь идет о правотворчестве общественных организаций и о совместном право творчестве государственных органов и общественных организаций.
Правотворческая деятельность общественных организаций. Здесь обычно говорят о санкционированном и делегированном правотворчестве. Санкциони рованное правотворчество - это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями; в ряде случаев закон предусмат ривал такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций; впрочем, далеко не все авторы признавали за подобными процеду рами значение правотворчества. Делегированное правотворчество - это осуще ствление правотворческой деятельности общественными организациями по по ручению компетентных государственных органов. Во времена существования
СССР делегированное правотворчество связывалось с передачей общественным организациям отдельных функций государственных органов. Например, проф союзы имели право издавать нормативные акты в области охраны труда, управ
ления социальным страхованием (см. подробнее Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 112-117. Правотворчество общественных организаций не следует пу тать с их деятельностью по регулированию своих внутриорганизационных от ношений, в процессе которой издаются не правовые, а корпоративные нормы.)
До конца 80-х годов была широко распространена также совместная право творческая деятельность государственных органов и общественных организа ций. Особое значение имели, например, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, например: Совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР и ВЦСПС «Об усилении работы по укреплению со циалистической дисциплины труда» от 28 июня 1983 г. Издание подобных до кументов было призвано в то время придать содержащимся в них нормам двоя кую поддержку - со стороны государства и со стороны общественных организа ций.
§ 3. Принципы правотворчества
Процесс создания нормативно-правовых актов в современном демокра тическом государстве строится на принципах законности, справедливости, научности, демократизма, гласности.
Законность правотворчества. При рассмотрении этого принципа следу ет иметь в виду два момента. Во-первых, каждый нормативный акт должен приниматься государственным органом только в пределах его компетенции, только в установленном соответствующими нормативными актами проце дурном порядке. Во-вторых, принципу законности должно удовлетворять и содержание нормативно-правового акта, не должно быть противоречий с уже принятыми нормативными актами, обладающими по сравнению с ним более высокой юридической силой.
Справедливость. Этот принцип относится прежде всего к содержанию нормативных актов. Понимание справедливости всегда было разным: когдато вполне справедливыми считались и кровная месть, и принцип талиона, и сословное неравенство. Сейчас справедливость конкретизируется, как прави ло, указанием на идеи гуманизма, равенства граждан перед законом и т. п.
Научность правотворчества. Здесь также можно выделить по меньшей мере два момента. Во-первых, должны учитываться научные рекомендации при разработке текста конкретного нормативно-правового акта, при созда нии, изложении норм права (как с технико-юридической, так и с содержа тельной стороны) с целью наиболее эффективного регулирования общест венных отношений. Поэтому правотворческие органы должны иметь в своем составе или привлекать к подготовке проектов нормативно-правовых актов профессионалов - как ведущих юристов-ученых, так и юристов-практиков. Во-вторых, необходима научная разработка основ стратегии правотворчест ва. Речь идет прежде всего о планировании правотворческих работ. Для уст
ранения дублирования, непродуманности, несогласованности необходимы: четкое распределение компетенции правотворческих органов, в том числе и с точки зрения теории разделения властей, механизма сдержек и противовесов; согласованность для координации сил на наиболее важных направлениях ра боты; принятие «пакетом» нормативно-правовых актов, регулирующих сход ные правоотношения, - например, закона (или нескольких законов) и разви вающих и дополняющих его подзаконные нормативные акты (см. также во прос «Понятие и основные требования юридической техники»).
Демократизм правотворчества. Этот принцип провозглашает необхо димость участия народа в принятии нормативных актов и относится прежде всего к законотворческому процессу. Демократизм воплощается в самом процессе деятельности высшего представительного органа государствапарламента, принимающего законы. К основным формам непосредственной демократии в правотворческом процессе относятся принятие нормативно правовых актов на референдуме, а также обсуждение проектов наиболее важных нормативно-правовых актов в средствах массовой информации. Впрочем, государственные органы, заинтересованные в принятии определен ных решений, могут свести на нет ценность такого обсуждения. Указывают на то, что практика подобных мероприятий себя не оправдывает, и прежде всего из-за отсутствия реального влияния на правотворческий процесс. Так, из 400 тысяч писем, поступивших при обсуждении проекта Конституции
СССР 1977 года, почти треть содержала предложения об увеличении про должительности очередных отпусков рабочим и служащим, но этот вопрос не только не был решен: о нем ни слова не было сказано в докладе о проекте Конституции (см.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1995. С. 162).
Гласность правотворчества. Результат правотворческой деятельности - нормативные акты, в которых содержатся права и обязанности граждандолжны быть доведены до сведения последних. Граждане должны знать тре бования, предъявляемые к ним правовыми нормами или, по крайней мере, иметь возможность получить такие знания. Известна презумпция: никто не может отговариваться незнанием законов (подобное указание содержалось даже в законодательстве дореволюционной России); в частности, незнание закона не освобождает от ответственности. И в этом плане государство для того, чтобы иметь моральное право привлечения к юридической ответствен ности, должно обеспечить гражданам возможность знакомства с содержани ем нормативно-правовых актов. Поэтому необходимо опубликование наибо лее важных нормативных документов.
По некоторым подсчетам в период существования СССР, около 70 % норма тивных актов, касающихся прав и свобод граждан, носили закрытый характер, т. е. имели гриф «секретно», «для служебного пользования» и т. п. Подобная
практикакогда государство предоставляло гражданам определенные права, налагало определенные обязанности, устанавливало меры юридической ответ ственности за их невыполнение, однако не предоставляло возможности ознако миться с данными правовыми нормами - противоречит концепции правового государства, общепризнанным принципам современного международного об щения.
В Итоговом документе Венской встречи представителей государств-участ- ников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. говорится о том, что государства-участники СБСЕ обязуются «эффек тивно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности... и поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все зако ны, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам.» (Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 81).
Комитет конституционного надзора СССР 29 ноября 1990 г. принял заклю чение о том, что опубликование законов и других нормативных актов, касаю щихся прав, свобод и обязанностей граждан, т. е. доведение их до всеобщего сведения, является обязательным условием применения этих актов. Законода тельство союзных республик в той части, в которой оно прямо или косвенно до пускает вступление в силу неопубликованных республиканских нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, объявлялось не соответствующим Конституции СССР и международным актам о правах чело века и в этой части утрачивающим силу с момента принятия указанного заклю чения. Ранее принятые, но не опубликованные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежали опубликованию соответст вующими государственными органами в трехмесячный срок со дня принятия названного заключения. Предполагалось, что такие нормативно-правовые акты, не опубликованные до 1 марта 1991 г., утратят свою юридическую силу. Анало гичный документ четырьмя годами позже (этот разрыв объясняется примерно таким же временным промежутком в образовании органа конституционного контроля) принял и Конституционный Суд РБ (см.: Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 9 ноября 1994 г. «О применении в Республике Бе ларусь неопубликованных либо не доведенных до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом нормативных актов государственных орга нов» // Народная газета. 1994. 18 нояб.).
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязан ности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». В соответствии с частью 4 статьи 7 Кон ституции РБ «нормативные акты государственных органов публикуются или до водятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом».
Принцип гласности правотворчества не должен наносить ущерб интересам государства и граждан. Поэтому вполне допустима возможность не публиковать отдельные решения высших органов государственной власти, содержащие госу-
дарственную и служебную тайну, а также сведения, разглашение которых может нанести ущерб интересам граждан, организаций и государству. Такие акты до водятся только до сведения организаций и граждан, на которых распространяет ся их действие (см., например: Василевич Г.А. Верховный Совет Республики Беларусь: Правовые вопросы деятельности. Минск, 1993. С. 164-165.)
Кроме того, принцип гласности правотворчества указывает на то, что важнейшие нормативно-правовые акты недопустимо готовить кулуарно, уз ким кругом специалистов. Проекты конституций, кодексов, иных значитель ных документов желательно доводить до сведения научной общественности, публиковать в средствах массовой информации для всеобщего ознакомления
иобсуждения.
Всвете расширения возможностей для ознакомления с содержанием нормативно-правовых актов заслуживает внимания и всестронней поддержки деятельность негосударственных организаций по неофициальному изданию и распространению наиболее важных нормативных документов.
§ 4. Стадии правотворческого процесса
Правотворчество как процесс состоит из отдельных действий. В самом общем плане в правотворческом процессе можно выделить следующие ста дии:
1.Подготовка проекта нормативно-правового акта.
2.Принятие (прохождение) нормативно-правового акта.
3.Введение в действие нормативно-правового акта.
Внаучной литературе высказаны различные взгляды относительно выделе ния стадий правотворчества, их содержания. Обзор некоторых точек зрения см.: Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 52-61.
Содержание каждой стадии правотворческого процесса зависит прежде
всего от вида принимаемого нормативно-правового акта. В законодательном процессе, например, важное место отводится законодательной инициативе, право на нее получает конституционное закрепление. Оно предполагает обя занность законодательного органа рассмотреть вопрос об издании соответст вующего закона, если инициатива исходит от субъекта названного права. В других случаях субъекты правотворческой инициативы, как правило, не ука зываются.
1. Стадия подготовки проекта нормативно-правового акта. На этой ста дии прежде всего принимается решение компетентного государственного ор гана о необходимости издания документа, о выработке проекта, о включении его в план правотворческих работ, о создании комиссии (или о поручении подготовить проект уже существующим органам или структурным подразде
лениям того или иного органа государства) и т. д. Затем начинается разра ботка (текста) проекта нормативно-правового акта. В содержательном отно шении это один из важнейших этапов правотворческого процесса. Именно здесь должны быть найдены и сформулированы положения, которые в даль нейшем станут нормами права. На данном этапе ведется работа специальных органов, постоянных или временных, необходимо участие специалистов. Обязательной процедурой может быть согласование проекта нормативно правового акта с государственными органами, не участвующими в его разра ботке, но имеющими к разработанному проекту самое непосредственное от ношение (например, министерства финансов, юстиции и т. п.). В случае под готовки достаточно важного документа предусматривается его предвари тельное обсуждение, ознакомление с содержанием проекта нормативно правового акта для максимального учета общественного мнения, мнений всех заинтересованных сторон. Эта процедура может предусматривать, например, проведение заседаний подготовительных комиссий с привлечением специа листов или представителей заинтересованных сторон; рецензирование проек та учебными и научно-исследовательскими учреждениями, иными государст венными и негосударственными организациями; обсуждение проекта наибо лее важных нормативных актов в средствах массовой информации - в печа ти, на радио и телевидении и тому подобные мероприятия. Первая стадия за вершается доработкой проекта нормативно-правового акта. Текст проекта нормативно-правового акта редактируется окончательно перед внесением на рассмотрение правотворческого органа. Для этого в особых случаях (напри мер, при окончательной доработке проектов конституций) может создаваться специальный орган - редакционная комиссия.
2. Содержание второй стадии правотворческой деятельности - принятие (прохождение) нормативно-правового акта - зависит в первую очередь от то го, каким органом государства (единоначальным или коллегиальным) при нимается официальный документ. В первом случае проект подписывается руководителем, хотя и здесь не исключены более сложные варианты, напри мер, при возвращении проекта нормативно-правового акта на доработку. Принятие нормативно-правовых актов коллегиальным органом, например, парламентом, представляет собой уже более длительный и более структури рованный процесс, в котором можно выделить следующие этапы: внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого орга на - эта стадия заканчивается включением проекта нормативно-правового ак та в повестку дня; обсуждение проекта нормативно-правового акта; доработ ка проекта нормативно-правового акта; принятие нормативно-правового акта.
При принятии закона парламентом его обсуждение проходит как в ко митетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат, где законопроект
при положительных результатах голосования становится законом. Обсужде ние на пленарных заседаниях называется чтением законопроекта, и во мно гих государствах при принятии закона предусмотрены три обязательных чте ния. При первом чтении депутаты решают, необходим ли вообще предлагае мый документ. Второе чтение предполагает тщательное, детальное обсужде ние законопроекта: идет работа над его содержанием, принимаются либо от клоняются поправки, возможно голосование и по отдельным статьям, разде лам документа. В третьем чтении законопроект обсуждается и принимается в целом.
Свои особенности имеет и принятие решений на референдуме.
3. Последняя стадия правотворчества -.введение в действие норматив- но-правового акта. Существует и иная точка зрения, в соответствии с которой выделяются только две перечисленные выше стадии. Однако большинство авторов склоняются к тому, что правотворческий процесс не может считаться полностью завершенным без включения в него различных процедур, совер шаемых с уже принятыми нормативно-правовыми актами до вступления их в юридическую силу: подписания, регистрации, официального опубликования или иных способов официального доведения содержания принятого норма тивно-правового акта до его адресатов и т. п. Многие нормативно-правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию - помещению в официальное издание, на которое можно ссылаться (см. один из принципов правотворчества - гласность).
Содержание заключительной стадии правотворчества также в большой степени зависит от вида принимаемых нормативно-правовых актов.
Представляет интерес анализ заключительной стадии законотворческого процесса. Официальный текст принятого закона подписывается главой государ ства. Во многих странах этот акт является составной частью механизма сдержек и противовесов, хотя, например, в Испании, ФРГ это просто формальная проце дура, поскольку отказаться от подписания закона глава государства не может. Отказ от подписания закона - вето - может быть абсолютным и отлагательным. Абсолютное вето, когда к рассмотрению закона парламент более не возвраща ется, ушло в прошлое. При отлагательном вето парламент вновь рассматрива ет закон с возражениями главы государства или без таковых. Отлагательное ве то преодолевается повторным принятием закона, при этом может быть необхо димо квалифицированное большинство голосов. Если в одних странах преодо леть вето главы государства достаточно трудно (например, в США это довольно действенный инструмент в руках президента, было преодолено лишь около трех процентов вето), то в других - относительно несложно. После подписания закон подлежит официальному опубликованию - помещению его полного подлинного текста в официальном издании. В зарубежном конституционном праве активно используется термин «промульгация закона», под которым понимается или санкционирование законопроекта главой государства и опубликование закона в
официальном вестнике (т. е. рассмотренные выше процедуры), или же издание главой государства специального акта, содержащего, в частности, распоряжение об официальном опубликовании закона. Данный акт в официальных изданиях публикуется перед текстом промульгируемого закона.
§ 5. Систематизация нормативно-правовых актов
Для лучшего нахождения правовых норм и ориентации в нормативном материале нормативно-правовые акты определенным образом группируются или даже перерабатываются.
Систематизация нормативно-правовых актовэто деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых нормативно правовых актов или их сборников.
Значение научно обоснованной систематизации нормативных актов ве лико как для правотворческой деятельности (можно выявить несогласован ности, пробелы в нормативном материале и быстро их устранить), так и для правоприменителей (можно быстро найти нужную норму права, уяснить ее смысл). Традиционно различают три формы систематизации нормативно правовых актов: инкорпорацию, кодификацию и консолидацию.
Инкорпорация - такая форма систематизации, при которой проис ходит объединение различных нормативно-правовых актов в сборники, расположение их в определенном порядке.
Инкорпорация может проводиться как уполномоченными на то государ ственными органами, так и частными лицами (в основном научными работ никами или правоприменительными органами в учебных целях или для удов летворения потребностей практики). В первом случае она называется офици альной, во втором - неофициальной. К официальным инкорпорированным сборникам (например, Собранию законодательства Российской Федерации, Ведомостям Национального Собрания Республики Беларусь) следует обра щаться при уточнении текста нормативного акта.
Нормативно-правовые акты могут объединяться в сборники по различ ным признакам (критериям). Если нормативно-правовые акты группируются в той последовательности, в которой они принимались, т. е. по времени при нятия, то такую инкорпорацию называют хронологической (например, Со брание законодательства Российской Федерации, Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь). Если же в сборники сведены вместе нормативные акты, в которых содержатся нормы права, регулирующие определенную однородную сферу общественных от ношений, то это систематическая инкорпорация (см., например: Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов: Сборник
нормативных правовых актов. М., 1996. 102 с.; см. также: Действующие за коны Республики Беларусь о труде / Сост. А. Соснов. Минск, 1995. 128 с., включает КЗоТ РБ и еще три закона, в которых содержатся нормы трудового права: «О коллективных договорах и соглашениях», «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)», «О занятости населения Рес публики Беларусь»).
Систематическая, или предметная инкорпорация более удобна, поскольку позволяет легче находить необходимый нормативный материал. Высшей фор мой предметной инкорпорации является свод законов - систематический сбор ник расположенных в определенном порядке законов и важнейших подзакон ных нормативных актов. Продолжительное время в XIX-XX веках действовал Свод законов Российской империи, состоявший из 15-ти, а в последующем - и 16-ти томов. Свод законов как результат тщательной предметной инкорпора ции - документ для практики чрезвычайно важный и полезный, однако работу над его созданием следует начинать лишь при стабильных общественных отно шениях и, соответственно, при стабильном законодательстве. По мнению В.К. Ба баева, уже сейчас очевидно, что работа по созданию Свода законов СССР и ана логичного Свода законов, изданного в России, оказалась преждевременной, а с распадом Союза - и бесполезной (см.: Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 337).
Противоположная позиция аргументирована в специальном исследовании, изданном в 1997 году. В нем рассмотрены также проблемы, возникающие в процессе подготовки свода законов Российской Федерации (см.: Поленина С.В., Колдаева Н.П. О своде законов Российской Федерации. М., 1997. 56 с.).
Кодификация - такая форма систематизации, при которой проис ходит коренная переработка нормативного материала, объединение его в новые, единые, внутренне систематизированные нормативно-право- вые акты.
При кодификации изменяется содержание нормативных актов: отменя ются устаревшие нормы права, вводятся новые; многие нормы переформули руются; устраняются повторы, противоречия, ликвидируются пробелы и т. д. Именно этим данная форма систематизации отличается от инкорпорации. В содержание кодификации входит, таким образом, в качестве необходимого элемента и правотворческий процесс. Кодификация связана с совершенство ванием законодательства. В результате кодификации появляются крупные, внутренне систематизированные и согласованные нормативные акты, чем достигается наилучшее качество правового регулирования общественных от ношений. Кодифицированный (или кодификационный) нормативно-правовой акт может именоваться по-разному: и законом, и положением, и уставом, и как-то иначе, хотя для обозначения именно такого документа выработан спе циальный термин «кодекс». Большинство кодифицированных актов направ лены на детальное и всестороннее правовое регулирование соответствующих