17. Предмет надзора за исполнением законов («общий надзор»).

В надзоре за исполнением законов, т.к. он обеспечивает выявление нарушений на ранних стадиях, реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ».

В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:

1) Сфера (за соблюдением чего следит прокурор):

• за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ;

• за соответствием закону правовых актов, издаваемых органами и ДЛ.

Фактически речь идёт о различных проявлениях единой, по своей сути, направленности. Соблюдение требований о соответствии законам правовых актов, издаваемых ОГВ, ОМСУ, ДЛ и др. является одной из форм исполнения законов.

Специальное указание в статье на соответствие правовых актов закону нужно рассматривать как стремление законодателя вычленить те существенные характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание понятия исполнение Закона здесь включает:

• собственно, исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, «выполнение субъектом права возложенных на него обязанностей»

  • выражается в виде действий или

  • правовых актов

• соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми

2) Субъекты соблюдения законодательства (за чьим соблюдением следит прокурор):

1. федеральные министерствами, государственные комитеты, службы и иные ФОИВ;

2. представительные (законодательные) и исполнительные ОГВ субъектов РФ;

3. ОМСУ;

4. органы военного управления;

5. органы контроля, их ДЛ;

6. субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

7. органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций (по сути, за КОМ и НЕКОМ ЮЛ, но не имеет права вмешиваться в хозяйственную деятельность);

Исчерпывающий перечень, может быть дополнен только путем принятия соответствующих законов.

ФЗ от 10 февраля 1999 г. добавил органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Законы (два уровня – федерация, субъекты):

1. Конституция РФ – нормы прямого действия. В Законе СССР (1992 г.) не было указаний на надзор за К., хотя это была презумпция. ФЗ «О внесении изменений и дополнений…» от 10 февраля 1999 г. включил.

2. ФЗ - приоритетное место, т.к. их содержание исходит из положений К РФ. Принимаются по предметам ведения РФ и совместного ведения.

3. Конституции и уставы субъектов РФ – в них закрепляется правовой статус субъектов, есть положения о политических и экономических основах организации ГВ и МСУ.

В отношении региональных главных законов должен соблюдаться принцип их непротиворечивости Конституции, т.к. иначе прокурор не вправе осуществлять надзор за их соблюдением — вместо этого он обязан принять меры, направленные на устранение противоречий положений уставов и конституций субъектов – КРФ.

ФЗ и Законы субъектов составляют основной массив, т.к. эти акты отличают:

• выполнение ими роли регуляторов существенных видов общественных отношений;

• признание за ними высшей юридической силы (???ОСТОРОЖНО ТУТ!!!);

• необходимость соблюдения особой процедуры принятия

• стабильность, длительность существования

4. Международные договоры и общепризнанные принципы, и нормы международного права (по ст.15 – часть правовой системы РФ).

Законодательство определенно и однозначно относит надзорную функцию только к сфере исполнения законов, но иногда высказываются суждения об отнесении к предмету надзора подзаконных актов.

Сейчас признание относимости ПЗА к предмету прокурорского надзора сводится к тому, чтобы они имели:

• нормативный характер;

• ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших актов ОГВ;

• и на издание такого рода ПЗА указанные органы имели бы специальные полномочия.

Но вообще надзор за исполнением ПЗА не должен входить в компетенцию Прокуратуры, т.к. исполнение ПЗА — это предмет деятельности других органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением ПЗА на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее несвойственных ей функций.

Прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

Показатели, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов применения права:

• Надзор за действиями - трудностей в практике не возникает, т.к. в законе обычно пределы допустимых действий определяются точно и конкретно через механизм распределения ПиО субъектов применения права;

• Надзор за соответствием законам ПА, издаваемых органами и ДЛ – есть признаки несоответствия, выработанные практикой:

  • издание ПА на основании законов, регламентирующих иные, нежели отраженные в правовом акте вопросы;

  • отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона;

  • издание ПА на основании или во исполнение признанного недействующим или утратившим силу закона;

  • издание ПА на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона;

  • нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).

Пределы общего надзора - рассматривается в нескольких плоскостях:

• относительно круга объектов надзора,

  • с исчерпывающей полнотой установлен Законом «О прокуратуре РФ»

• относительно актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры

  • включает в себя только законы – КРФ, ФЗ, законы субъектов;

  • исполнение ПЗА может входить в предмет ПН только когда они находятся в нормативном единстве с законами, т.е. фактически представляют собой составную часть закона

• характера ПН

  • определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями и др.;

  • Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов;

  • В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов ПН, которая НЕ должна касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

• характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др.

  • границы должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре;

  • отсутствие у прокурора административных полномочий – не может принимать меры по прямому устранению нарушений закона, его миссия - поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер