§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры

держание законодательных предложений. Защита и поддержка ныне действующих принципов организации и деятельности прокуратуры имеет важное общегосударственное значение. В этой области не мо­ жет быть места решениям, основанным на субъективных представ­ лениях их авторов, решениям, способным привести к ослаблению прокуратуры. Борьба за сохранение и неуклонное следование прин­ ципам организации и деятельности прокуратуры Российской Феде­ рации имеет для нее воистину судьбоносное значение.

§2. Конституционные принципы организации

идеятельности прокуратуры

Принцип законности. Данный принцип прямо не назван в Конститу­ ции Российской Федерации, однако его сущность и основные при­ знаки в Основном Законе страны раскрываются предметно и пре­ дельно точно. Принцип законности присутствует во всех положени­ ях Конституции Российской Федерации. Его конкретное содержание раскрывает ст. 15 Главного Закона страны. В данной статье за Кон­ ституцией Российской Федерации признается высшая юридическая сила. Ее верховенство в правовой системе страны является безого­ ворочным. Законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Фе­ дерации имеет прямое действие. Она применяется на всей террито­ рии Российского государства. Соблюдение Конституции Российской Федерации и действующих на территории страны законов обязатель­ но для всех государственных органов, органов местного самоуправ­ ления, должностных лиц, граждан, их объединений.

Важным конституционным требованием обеспечения принципа законности является недопустимость противоречивости федераль­ ных законов не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным конституционным законам, а законов и иных норма­ тивных актов субъектов Российской Федерации также федеральным законам.

Принцип законности — это всеобщий принцип, но для прокура­ туры он имеет особое значение. Законность составляет предмет про­ курорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов про­ куратуры. Прокуратура Российской Федерации является единствен­ ной системой органов страны, для которых надзор за исполнени­

ем законов федеральными органами исполнительной власти, пред­ ставительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, всеми правоохранительными и контролирующими органами, органами военного управления, долж­ ностными лицами, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих ор­ ганизаций, выступает в качестве основной, главной, определяющей сущность ее деятельности функции. Законность действий и актов органов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов кото­ рыми осуществляет прокуратура, является единственным критери­ ем, применяемым прокуратурой для оценки их деятельности. Прин­ цип законности определяет систему функций прокуратуры, выделяя

вкачестве ведущей функцию надзора. С утверждением принципа за­ конности связан подход законодателя к установлению полномочий прокурора. Исходя в первую очередь из задач обеспечения единства законности формируется структура органов прокуратуры. В лице прокуратуры государство имеет тот специализированный правоохра­ нительный орган, все усилия которого направлены на исполнение конституционного требования о соблюдении Конституции Россий­ ской Федерации и законов органами государственной власти, орга­ нами местного самоуправления, должностными лицами, граждана­ ми и их объединениями.

Надзор прокуратуры за исполнением законов служит исключи­ тельно интересам укрепления законности в стране. Его усиление

всовременных условиях представляется в высшей степени актуаль­ ным. Можно лишь сожалеть о непрофессионализме и несостоятель­ ности выдвигающихся предложений об отлучении прокуратуры от функции надзора за исполнением законов, ограничении ее функций только, скажем, уголовным преследованием.

Прокуратура, несмотря на допускаемые в работе просчеты и ошибки, изменения в кадровом составе, наблюдающееся среди опре­ деленной части прокурорских работников ослабление ответственно­ сти к выполнению профессионального долга, сумела сохранить до­ статочно мощный правозащитный потенциал. Ее деятельность по укреплению законности, обеспечению верховенства Конституции Российской Федерации и российских законов в современных усло­ виях вносит заметный вклад в дело защиты интересов личности, об­ щества, государства. Она органично вписывается в комплекс пред­ принимаемых государством, институтами гражданского общества

мер по стабилизации положения в социальной и экономической сферах, обеспечению поступательного развития страны.

Прокурорский надзор оказывает позитивное воздействие на за­ конность деятельности правоохранительных органов, что особен­ но важно в современных далеко не простых условиях, характеризу­ ющихся сложной криминогенной обстановкой, негативными тен­ денциями, свойственными состоянию и динамике преступности. Полномочия прокуроров, в том числе и определяемые надзорным потенциалом прокуратуры, реализуемые в процессе участия в рас­ смотрении судами уголовных и гражданских дел, в арбитражном процессе, позволяют им помогать судам в соблюдении требований законности в судопроизводстве. От прокуроров во многом зависит состояние законности в исправительных учреждениях. Прежде чем выходить на официальный уровень с предложениями о реформи­ ровании прокуратуры, в особенности связанных с упразднением ее надзорной функции, нужно тщательно взвесить все возможные не только позитивные, но и негативные последствия. Негативные, оче­ видно, в первую очередь. В этом плане самый элементарный прогноз не внушает ни малейшей доли оптимизма, хотя бы только потому, что нет органов, которые могли бы взять на себя бремя задач, решае­ мых в настоящее время прокуратурой. Есть все основания полагать, что результатами подобной реформаторской деятельности интересам законности будет нанесен ощутимый урон, на устранение которого потребуются и длительное время, и немалые материальные затраты. Предложения о лишении прокуратуры надзорной функции выглядят неприемлемыми и с точки зрения общеобязательных требований, необходимых для оптимального функционирования системы госу­ дарственной власти, которой принадлежит решающая роль в обеспе­ чении законности в стране. Вертикаль власти с выводом прокурату­ ры из участия в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов окажется без одного из влиятель­ ных рычагов ее обеспечения. Воля центра, выраженная в законах, столь важная в условиях федеративного государства, в данном случае для своего проведения в жизнь потребует создания компенсирующе­ го механизма, что также не может считаться легко выполнимой, ве­ дущей к нахождению оптимального варианта действий задачей.

Конечно, к качеству работы прокуратуры можно (и, по всей ви­ димости, нужно, когда для этого имеются основания) предъявлять определенные претензии, связанные с общим неблагополучным со­ стоянием законности в стране. Тем более, что многие события по­

следних лет не лучшим образом влияли на показатели практики про­ курорского надзора. Однако лишать прокуратуру значительной ча­ сти возможностей по решению задач укрепления законности нельзя. Функция надзора не только не исчерпала себя, но и как в настоящее время, так и в обозримом будущем будет сохранять за собой роль эф­ фективного средства пресечения и предупреждения правонаруше­ ний.

Принцип законности в организации и деятельности прокурату­ ры выражается не только в предпринимаемых ею мерах по выявле­ нию и устранению правонарушений, привлечению правонарушите­ лей к установленной законом ответственности, но и в обязательно­ сти соблюдения Конституции Российской Федерации и требований российских законов самими работниками прокуратуры. Прокурор — образец законника, для которого закон свят. Требуя исполнения за­ кона от других, он не может сам не уважать закон и пренебрегать им. Несоблюдение закона, нарушения закона, допускаемые проку­ рором, многократно опаснее нарушений закона другими лицами. За ними, как правило, стоят искалеченные судьбы людей, безнаказан­ ность правонарушителей, невосполнимые потери, понесенные госу­ дарственными и иными организациями, падение авторитета проку­ ратуры, и в известной мере в целом государственной власти, в глазах граждан, которым с ней пришлось иметь дело. В органах прокурату­ ры придается серьезное значение строгому соблюдению законности в профессиональной деятельности ее работников. Там действует от­ лаженная система контроля за соблюдением требований, предъявля­ емых к лицам, принимаемым на службу, контроля за исполнением выполняемых прокурорскими работниками поручений по службе, проверки деловых и нравственных качеств. В отношении наруши­ телей служебной дисциплины применяются меры дисциплинарной ответственности. За проступки, порочащие честь прокурорского ра­ ботника, следует увольнение допустивших их лиц. В случае соверше­ ния административного проступка или преступления применяются меры административного или уголовно-правового воздействия. На­ ряду с принципиальным реагированием на порочащие звание проку­ рорского работника проступки действует система поощрения работ­ ников, добросовестно выполняющих свой профессиональный долг.

Принципы единства и централизации системы органов прокурату­ ры имеют каждый самостоятельное содержание. Вместе с тем связь между ними настолько тесная, что есть все основания рассматривать их совместно как единый комплекс.

Данное правило, к примеру, активно реализуется при пересмотре дел в кассационном порядке арбитражными судами.

Как государственные органы, действующие в качестве централи­ зованной, то есть ориентированной на федеральный центр, подчи­ ненной определенному центру системы, органы прокуратуры могут допускать выполнение полномочий нижестоящих органов вышесто­ ящими. Нижестоящие органы прокуратуры могут выполнять рабо­ ту, отнесенную к компетенции вышестоящих органов, по их поруче­ нию, однако связанные с этим ситуации крайне нежелательны. Они могут относиться только к исключительным случаям и ни в коей мере не превращаться в правило. Впрочем и вся прокурорская си­ стема должна строить работу с таким расчетом, чтобы каждое ее зве­ но выполняло свою роль в полном объеме, не нуждаясь в делегиро­ вании (выполнении) части своих полномочий органам прокуратуры сопредельных звеньев. Централизация прокурорской системы соз­ дает оптимальные возможности для последовательного утверждения в практике прокурорского надзора принципа единства. В свою оче­ редь, принцип единства является опорой централизованного устрой­ ства прокурорской системы. Единство целей, задач, принципов ор­ ганизации и деятельности и, пожалуй, в организационном плане самое главное, единство полномочий прокуроров при различии их компетенции образуют действенную основу реализации установок центрального аппарата Генеральной прокуратуры в работе нижесто­ ящих прокуратур. При этом следует иметь в виду, что Генеральная прокуратура как центр прокурорской системы всегда обязана стро­ ить свою деятельность, руководствуясь государственными интереса­ ми, интересами соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения законов, в которых находят выражение воля общества и государства, интересы его граждан, обеспечения объединительно­ го действия федеральных законов как непременного условия едино­ го понимания законности в Российской Федерации и ее последова­ тельного укрепления, гибкого сочетания главенствующего положе­ ния федерального Центра с самостоятельностью регионов.

Централизованный характер прокурорской системы подчеркива­ ет определение входящих в прокуратуру Российской Федерации ор­ ганов как органов федеральных. Это снимает какие-либо сомнения в централизованной природе российской прокуратуры и исключает попытки создания органов прокуратуры, не относящихся к катего­ рии федеральных органов. Принадлежность прокуратуры Россий­ ской Федерации к категории федеральных органов играет основопо­

лагающую роль в обеспечении единства условий, консолидирован­ ной правовой базы, используемых правовых средств осуществления прокурорского надзора, выполнении прокуратурой других возло­ женных на нее функций.

Определяемое централизованным характером системы органов прокуратуры подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, исключение «двойного» подчинения является основой достижения высокой сте­ пени согласованности функционирования всех звеньев прокурор­ ской системы. Одновременно это позволяет оперативно устранять факторы, способные оказать негативное воздействие на утверждение единых, централизованных начал в деятельности прокуратуры.

Принципы единства и централизации системы органов проку­ ратуры находят прямое выражение в установленном Конституци­ ей Российской Федерации и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» порядке назначения прокуроров. Введение процедуры согласования кандидатур прокуроров субъектов Россий­ ской Федерации, хотя и не согласуется в полной мере с принципом централизации, в условиях утверждения новых федеративных отно­ шений, укрепления суверенитета субъектов Российской Федерации имеет под собой определенную базу. Суть данного вопроса следует понимать как обеспечение участия высших органов субъектов Феде­ рации в оценке соблюдения Генеральным прокурором Российской Федерации требований, которым должен соответствовать прокурор республики, края, области, автономной области, автономного окру­ га. Никакие соображения, кроме вопросов соблюдения права, учета этических аспектов, при этом во внимание не должны принимать­ ся. Со временем, как представляется, процедура согласования кан­ дидатур прокуроров субъектов Российской Федерации будет призна­ на изжившей себя.

Вместе с тем и сейчас не следует расценивать процедуру согласо­ вания кандидатуры прокурора субъекта Российской Федерации с ее высшими органами как явление, полностью несовместимое с прин­ ципом централизации. В сложившейся ситуации необходимо прежде всего иметь в виду, что прокуратура представляет собой систему фе­ деральных органов. Обеспечение нормального режима функциони­ рования системы является главной задачей возглавляющего систему должностного лица (т.е. Генерального прокурора Российской Феде­ рации). Ответственность за результаты работы органов прокурату­ ры также в первую очередь несет Генеральный прокурор Российской

Федерации и уж вовсе не законодательные и исполнительные орга­ ны субъектов Федерации при всем к ним уважении и признании их заслуг в руководстве регионами. В связи с этим в решении кадро­ вых вопросов мнение субъектов Российской Федерации учитывает­ ся в обязательном порядке, но последнее слово всегда должно быть за Генеральным прокурором Российской Федерации. При этом сле­ дует отдавать отчет в том, что согласование не идентично понятию получения согласия, имея в виду прежде всего характер определяе­ мых российским законодательством отношений между Генеральным прокурором Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, нельзя не понимать того непре­ ложного факта, что в силу своего статуса главы прокурорской систе­ мы Генеральный прокурор Российской Федерации несет всю полно­ ты ответственности за ее кадровое обеспечение, вследствие чего за ним сохраняется приоритет в решении кадровых вопросов. Напо­ минать о том, что прокуратура не является органом власти субъекта Российской Федерации, по-видимому, излишне.

Принцип гласности. Принцип гласности деятельности прокурату­ ры Российской Федерации основывается на положениях ст. 24 Кон­ ституции России, согласно которой органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обяза­ ны обеспечить каждому возможность ознакомления с документа­ ми и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, и ст. 29 Конститу­ ции Российской Федерации, предусматривающей право каждого свободно искать и получать информацию любым законным спосо­ бом. Конкретизируя конституционные положения, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федера­ ции об охране прав и свобод граждан, а также требованиям законо­ дательства о государственной и иной специально охраняемой зако­ ном тайне.

Принцип гласности определяет открытость прокуратуры для широкой общественности, доступность получения информации о предпринимаемых прокуратурой действиях для всех заинтересован­ ных лиц. Прочные связи с общественностью составляют одну из ха­ рактерных черт деятельности прокуратуры в настоящее время. Без какого-либо преувеличения можно уверенно утверждать, что тесное взаимодействие органов прокуратуры со СМИ, общественными ор­

ганизациями, объединениями граждан стало неотъемлемой частью современной правовой действительности.

Возможности информирования населения о результатах работы органов прокуратуры в современных условиях являются достаточно масштабными. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано и активно действует Управление взаимодействия со сред­ ствами массовой информации. В задачи Управления входит инфор­ мирование через средства массовой информации граждан, россий­ ской общественности о состоянии законности в стране, отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с пре­ ступностью, поддержание общественных связей в интересах укре­ пления законности и правопорядка. Управление осуществляет также методическое руководство и оказывает помощь подразделениям Ге­ неральной прокуратуры, ее нижестоящим органам в освещении дея­ тельности прокуратуры.

Представители средств массовой информации регулярно пригла­ шаются для освещения работы коллегий органов прокуратуры, сове­ щаний и конференций, проводимых Генеральной прокуратурой Рос­ сийской Федерации и прокуратурами субъектов Федерации. Проку­ роры систематически информируют общественность о состоянии законности и правопорядка, выступают с публикациями в печатных изданиях, регулярно сообщают гражданам через радиовещание и те­ левидение о результатах работы правоохранительных органов по так называемым резонансным уголовным делам. Зачастую именно от прокуроров население получает квалифицированные консультации по широкому кругу правовых проблем, актуальных для конкретных регионов. Их нередко можно видеть на экранах телевизоров. Под­ час увлечение гласностью становится даже чрезмерным. Безусловно, прокурорским работникам нужно взвешенно подходить к преданию огласке материалов о своей деятельности, но вместе с тем и не забы­ вать, что информирование органов власти и местного самоуправле­ ния, трудовых коллективов, населения о состоянии законности со­ ставляет не только право, но предписываемую законом обязанность руководителей прокуратур всех уровней.

Установленные законом ограничения, связанные с получением сведений, содержащих государственную и иную специально охраня­ емую законом тайну, продиктованы необходимостью защиты инте­ ресов личности, общества, государства. Правила получения и обра­ щения с такого рода информацией определены федеральными зако­ нами и должны неукоснительно соблюдаться.