15 Правительство Российской Федерации

201

двух других. Председатель Правительства, его заместители, члены Правительства не могут быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы. Исключение составляли депутаты Государственной Думы первого созыва, которые в соответствии с п. 9 раздела 2 Конституции Российской Федерации могли одновременно являться членами Правительства Российской Федерации.

В то же время Правительство Российской Федерации взаимодействует с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.

По-иному и сложнее строятся взаимоотношения Правительства Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, который формально не входит ни в одну из трех ветвей, но по существу, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполнительной власти, в эту власть входит. Президент с согласия Государственной Думы назначает и единолично смещает Председателя Правительства Российской Федерации, назначает и смещает всех членов Правительства Российской Федерации (п. «а»–«в», «д» ст. 83 Конституции Российской Федерации) и руководителей других федеральных органов исполнительной власти, напрямую руководит рядом министерств. Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации (п. «б» ст. 83 Конституции Российской Федерации), а его указы по своей юридической силе выше нормативных актов Правительства Российской Федерации (ст. 113, 115 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, совершенно очевидно, что Правительство Российской Федерации несет ответственность перед Президентом, только ему подотчетно и ему подконтрольно. Конституция Российской Федерации не предусматривает ответственности Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации (ст. 117 Конституции Российской Федерации).

Анализ полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации позволяет считать главой исполнительной власти именно Президента Российской Федерации, а не Председателя Правительства Российской Федерации или Правительство Российской Федерации в целом.

202

Правительство Российской Федерации может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле1, что является единственным коллегиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной власти. Это вытекает из положений ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Система федеральных органов государственной власти Конституцией Российской Федерации не установлена. Гл. 6 Конституции называется «Правительство Российской Федерации» и посвящена именно этому органу. Ч. 1 ст. 110 Конституции устанавливает, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Однако нельзя сводить федеральную исполнительную власть только к Правительству. В эту систему включаются и иные федеральные органы исполнительной власти.

Более четко система федеральных органов исполнительной власти регулируется актами Президента Российской Федерации.

Вопрос о системе органов исполнительной власти стал предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении дела о толковании п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации2.

По смыслу п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации определение видов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (ст. 80, 83, 84, 86, 87, 89 Конституции Российской Федерации), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 110, 112-

1Необходимо иметь в виду, что ст. 110 Конституции Российской Федерации не называет Правительство Российской Федерации высшим органом исполнительной власти. Ч. 1 ст. 110 Конституции устанавливает, что Правительство осуществляет исполнительную власть.

2Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 6. Ст. 866.

203

114 Конституции Российской Федерации). Данная правовая позиция была сформулирована при рассмотрении дела о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации1.

Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что исходя из ст. 90, 115, п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера. Следовательно, по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти состоит из Правительства Российской Федерации, министерств и других федеральных органов исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 31 декабря 1997 г., иных законов и указов Президента Российской Федерации2.

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» закрепляет три вида федеральных органов исполнительной власти: министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-право- вому регулированию в определенной сфере деятельности); федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, общественной безопасности, борьбы с преступностью, общественной безопасности) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). При этом

1Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 2.

2Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 12 апреля 2019 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945; Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 г. № 215 (в ред. 26 февраля 2019 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 21. Ст. 2981.