20. Способы обеспечения исполнения налогового обязательства;

4. Способы обеспечения исполнения налогового обязательства

СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ НАЛОГОВОГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВА

— это меры административного принуждения в области налогов и сборов с элементами гражданско-правовых конструкций.

Различаются по целям, способам обеспечения правопорядка и основаниям применения и делятся на следующие виды мер административного принуждения:

1. Административно-предупредительные меры

2. Меры административного пресечения

3. Меры обеспечения исполнения налогового обязательства, взыскания пени штрафа

4. Меры юридической ответственности

5. Административно-восстановительные меры

1

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫЕ

ЦЕЛЬ	– предотвращение противоправных деяний, негативно влияющих на налоговую систему
СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА	– профилактика
ОСНОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ	– угроза совершения противоправных деяний, негативно влияющих на налоговую систему

Говоря о комплексе административно-предупредительных мер – говорим о налоговом комплаенсе, как системе организации исполнения налоговых обязательств, в том числе налогового учета и налоговой отчетности, во взаимодействии с субъектами налогового администрирования, которая либо полностью исключает, либо сводит к минимуму возможность нарушения налогового законодательства и злоупотребления субъективным налоговым правом (80% споров связано со злоупотреблением субъективным налоговым правом).

Принудительные меры организационного и информационного воздействия:

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ

ИНФОРМАЦИОННЫЕ

Организация системы налогового комплаенса, который позволяет заблаговременно отследить потенциальные налоговые риски и не допускать их реализации Организация системы налогового мониторинга, которая позволяет налоговым органам войти в учетную систему налогоплательщика и обсудить с ним все риски. Заключение соглашения о ценообразовании для целей налогообложения и иные формы предварительного согласования сделок с налоговыми органами

Разъяснения компетентными субъектами публичной власти налогового и иного отраслевого законодательства, реализация норм которого влияет на налогообложение – как в устной, так и в письменной форме, выдача документов правоустанавливающего и справочного характера компетентными ОГВ, ОМСУ и их ДЛ для целей налогообложения. Причем в соответствии с правовой позицией КС по делу «Флота Новороссийского морского торгового порта» именно Минфин, столкнувшись с отраслевыми проблемами, должен обратиться в рамках межведомственного взаимодействия с соответствующим запросом в компетентный ОГВ, чтобы дать разъяснение налогового законодательства налогоплательщику, которое он мог бы правильно понять и надлежащим образом применить в своей деятельности – и уклоняться от этого Минфин не может.

Де-факто основная задача налогового мониторинга – не довести до мотивированного мнения, обо всем договориться. Межрегиональная инспекция по крупнейшим налогоплательщикам, в которой такие налогоплательщики стоят на учете, в этом не участвует – идут переговоры на уровне заместителей руководителя ФНС с топ-менеджерами компаний. С 1 января 2019 на налоговом мониторинге 44 компании - то есть это не так много людей, и конечно же государство заинтересовано обо всем с ними договариваться.

С разъяснениями компетентных субъектов есть достаточно серьезная проблема. При налоговом мониторинге налоговые органы, входя в учетную систему, могут непосредственно оценить конкретные обстоятельства финансово-хозяйственной деятельности и обсудить с налогоплательщиком взаимовыгодное решение. НО налоговые органы и Минфин, отвечая на запросы налогоплательщиков и давая им письменные разъяснения, такой возможности исследовать конкретные обстоятельства финансово-хозяйственной деятельности не имеют.

Получается, что в первом случае налогоплательщики защищены, потому что предметом обсуждения являются конкретные обстоятельства финансово-хозяйственной деятельности, оцененные налоговым органом. Во втором случае – нет, потому что налогоплательщики сами представляют информацию, органы ее оценивают исходя из того, как она изложена в запросе, Минфин либо налоговый орган дают письменные разъяснения по изложенной в запросе ситуации, а потом налоговый орган приходит на проверку или проводит аналитические мероприятия – и делает совершенно иные выводы. И ссылки на гарантии, предоставляемые при применении разъяснений, от применения восстановительных мер (пеней) и карательных мер (штрафа) не срабатывают.

То есть получается, что наилучшим образом гарантирован правовой статус только тех налогоплательщиков, которые находятся на налоговом мониторинге.

Меры государственного принуждения (и административно-предупредительные меры в частности), нельзя смешивать с обязанностями. Меры государственного принуждения – это меры, которые обеспечивают надлежащее исполнение обязанности, но не сами обязанности. Все обязанности, связанные с налоговым контролем, в учебнике Пепеляева перечислены в главе предупредительные меры государственного принуждения. ЕВ писала главу в Пепеляеве. Ей не удалось убедить редактора в различности понятий «обязанность» и «мера принуждения». Редактор в систему предупредительных мер включил различного рода уведомления, которые налогоплательщики направляют в налоговые органы, хотя это не меры государственного принуждения.

В теории государственного принуждения некоторые вообще про предупредительные меры забывали.

Причиной этому является, в том числе, отсутствие стимулирования, принято сразу наказывать и применять все тот спектр мер государственного принуждения, которые сопутствуют юридической ответственности. Хотя, казалось бы, основной целью ответственности является превенция общая и частная.

Проблема России – никто не знает, кроме тех, кто имеет доступ к системе АИС-Налог 3 о критериях правомерного/противоправного поведения, которые генерируются самой этой системой. У нас даже открытого, исчерпывающего перечня нет, он в самой системе заложен, АИС Налог-3 сама генерирует и выявляет.

У американцев есть такой подход, для того чтобы налогоплательщики не злоупотребляли знанием, но все равно там существует достаточно гибкая система стимулирующих мер.

У британцев вообще все открыто, с точки зрения перечня рисков и критериев их оценки для налогоплательщиков. Более того, есть ещё категории налогоплательщиков по степени риска. В РФ такого нет.

Налогоплательщики в США и в Великобритании, используя систему стимулирования, могут управлять собственными рисками, от их собственных действий зависит перевод из высокорисковых в среднерисковые, и потом в низкорисковые. В РФ управлять этим нельзя.

2

МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ

Овчарова рассматривает меры административного пресечения одновременно с мерами обеспечения исполнения налогового обязательства, потому что они по-своему содержания очень сходны. И там, и там есть приостановление расходных операций организаций по счетам налогоплательщиков. НО!

При административном пресечении	При мерах обеспечения
арест имущества организации, также наряду с приостановлением расходных операций по счетам	запрет на отчуждения имущества (в принципе, альтернативная мера аресту имущества организаций, только применяемая в упрощённом порядке), потом приостановление расходных операций по счетам

Единственное, что их различает – 1) цели применения этих мер, 2) способы обеспечения правопорядка и 3) основания применения этих мер:

Меры административного пресечения	vs	Меры обеспечения
пресечение противоправных деяний, посягающих на налоговую систему	ЦЕЛЬ	исполнение решения о привлечении к ответственности/отказе в привлечении к ответственности путем погашения налогового долга, взыскания пеней и штрафа
путем прекращения противоправных деяний, нарушающих нормальное функционирование налоговой системы	ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВОПОРЯДКА	путем производства по делу о нарушении налогового законодательства
совершение противоправного деяния, посягающего на налоговую систему	ОСНОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ	вынесение решения о привлечении/отказе в привлечении к ответственности за нарушение налогового законодательства, надлежащее исполнение которого нужно обеспечить путем принятия обеспечительных мер

Подход Овчаровой: она связывает эту систему с возможным нарушением налогового законодательства, но в то же время — это меры, направленные на соблюдение налогового законодательства, а именно:

Предупредительные меры: направлены на профилактику нарушений налогового законодательства;

Пресекательные меры: направлены на прекращение/пресечение тех нарушений налогового законодательства, которые совершаются;

Обеспечительные меры: направлены на обеспечение как производства по делам о нарушениях налогового законодательства (задачи изложены в гл. 27 КоАП: институциональный подход), так и на реализацию целей этого производства (восстановление законности, защита прав и законных интересов всех сторон налогового обязательства);

Восстановительные меры: взыскание суммы недоимки и пени;

Карательные меры: применение юридической ответственности: санкции – предупреждения, штрафы, дисквалификация + система мер уголовных наказаний – лишение права занимать определенные должности, принудительные работы, штрафы, арест, ЛС.

С учетом целей пресекательных мер, направленных на прекращение противоправных деяний,

и целей обеспечительных мер, направленных на обеспечение производства в целях восстановления законности,

– это меры пересекающиеся.

Например, как применяется пресекательная мера:

1. Приостановление операций по счетам организаций, ИП при непредставлении налоговой отчетности в течение 10 дней после установленного срока ее представления.

2. Арест имущества организации для обеспечения исполнения решения о взыскании налога, штрафа, пени при неисполнении налоговой обязанности.

Такая мера может быть применена только после попытки взыскания налоговой задолженности (недоимки) за счет денежных средств на счетах налогоплательщика  далее выносится решение о взыскании налога за счет имущества организаций и постановление о наложении ареста – и вот только это является основанием для применения ареста.

Процедура ареста тщательно регламентирована, с соблюдением всех правил и гарантий:

• только с санкцией прокурора,

• с понятыми,

• с описью имущества (не описано, значит, не арестовано)

• + обеспечиваются все процессуальные права законного уполномоченного представителя организации, имущество которой подвергается аресту.

С запретом на отчуждение имущества дела обстоят по-иному.

3

ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ

Запрет на отчуждение имущества и

приостановление операции по счетам

Как применяются эти меры

По решению руководителя налогового органа или его заместителя сразу после вынесения решения о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности по результатам рассмотрения материалов налогового контроля (как правило – акт ВНП либо КНП) и иных материалов, которые сформированы в ходе контрольного мероприятия при подготовке акта и при предоставлении возражений и рассмотрении материалов налогового контроля.

По очередности применяются:

1. Сначала запрет на отчуждение имущества. В зависимости от того, насколько это имущество задействовано в предпринимательской деятельности налогоплательщика, определяется очередность имущества, подлежащего аресту. Если стоимость имущества непредпринимательского назначения достаточна для исполнения требований налоговых органов, то имущество предпринимательского назначения не затрагивается.

2. Операции по счетам приостанавливаются только в том случае, если невозможно применить запрет на отчуждение имущества либо если этого имущества недостаточно для того, чтобы обратить на него взыскание с целью обеспечения исполнения требований налогового органа. Т.е. четкая последовательность (предусмотрено в той же статье НК, которая посвящена решению по результатам налоговой проверки, поскольку именно для обеспечения этого решения применяются данные меры).

Выгодно применять запрет на отчуждение имущества, так как в данном случае, в отличие от ареста имущества, здесь вообще отсутствуют организационные и процессуальные гарантии.

Как только субъект предоставляет банковскую гарантию высоко рейтингового банка, меры должны быть сразу отменены.

Если же субъект решает воспользоваться поручительством либо залогом, то здесь возможность замены полностью зависит от административного усмотрения руководителя/заместителя налогового органа, который принимает решение по данному вопросу.

Альтернативные гражданско-правовые конструкции

Существует система альтернативных мер, применяемых при изменении сроков уплаты налога, а также при необходимости замены мер обеспечения исполнения налогового обязательства (т.е. запрета на отчуждение имущества, приостановления операций по счетам) - банковская гарантия, залог и поручительство.

Эти меры применяются только в пределах налоговой задолженности, последовательно, с учетом степени значимости имущества для предпринимательской деятельности налогоплательщика – прежде всего они применяются к менее значимому для финансово-хозяйственной деятельности имуществу, а затем к более значимому.

Для этих целей имущество разделено на 4 группы (по степени значимости для финансово-хозяйственной деятельности организации с точки зрения её устойчивости):

• Недвижимое имущества, в т.ч. не участвующего в производстве продукции, работ и услуг.

• Транспортные средства, ценные бумаги, предметы дизайна служебных помещений.

• Иное имущество, за исключением готового сырья и материалов.

• Готовая продукция, сырье и материалы.

Причем эта мера применяется в отношении имущества следующей группы только при недостаточности имущества предыдущей группы  а при недостаточности имущества в целом на сумму задолженности, подлежащей взысканию после вступления в силу решения налогового органа, – применяется приостановление операций по счетам.

4

КАРАТЕЛЬНЫЕ САНКЦИИ = МЕРЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЦЕЛЬ	— частная и общая превенция: предупреждение совершения налоговых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами
СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА	— наказание
ОСНОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ	— только состав административного правонарушения или преступления (в отличие от всех остальных мер государственного принуждения): объект-объективная сторона; субъект – субъективная сторона

Если нарушение совершается в деятельности организации – то имеем дело с одним нарушением, но с несколькими составами по числу субъектов этого правонарушения:

• Сама организация

• Ее должностное лицо

• Работник, непосредственно совершивший

Несколько составов – потому что объект и объективная сторона определяются одинакова, а субъект и субъективная сторона – по-разному.

Если все кодифицировать, санкции нормы об административной ответственности буду выглядеть следующим образом:

Непредставление/ненадлежащее представление, неполная/несвоевременная подача документов, необходимых для налогового контроля – влечет применение предупреждения/административного штрафа; и дальше идет перечень:

Для ЮЛ	от 50 до 100 тыс. руб.
Для ДЛ	от 5 до 10 тыс. руб.;
Для ФЛ	от 500 до 1000 руб.

Мы должны составить 3 протокола и вынести 3 постановление по одному и тому же факту нарушения.

Для непосредственных участников налоговых правоотношений (налогоплательщиков, налоговых агентов, кредитных организаций)	– ответственность по НК
Для ДЛ	– ответственность по КоАП
Для работников-ФЛ	– привлекаются только в исключительных случаях если они не работники – то они непосредственные участники налоговых правоотношений, соответственно, ответственность для них предусмотрена по НК (см. выше)

Необходимо разграничить не только между НК и КоАП, но и по субъекту.

По НК:

вместо протокола  акт;

вместо постановления  решение о привлечении/об отказе в привлечении к ответственности

УК – для ФЛ, которые являются

• как непосредственными участниками налоговых правоотношений (налогоплательщиками, налоговыми агентами, кредитными организациями),

• так и ДЛ налогоплательщиков, налоговых агентов, кредитных организаций, с учетом того, что в УК есть институт соучастия.

Критерии разграничения:

если мы берем исключительно налоговые составы	– крупный/особо крупный размер
если берем смежные составы (налоговое мошенничество, легализация доходов, полученных преступным путем)	– «от нуля». А налоговое мошенничество – состав универсальный

Кстати, вновь продленная амнистия на эти смежные составы не распространяется, она исключительно на налоговые и валютные составы.

Когда мы говорим о видах ответственности, мы имеем в виду наказание.

Наказание по НК	– налоговые санкции
Наказание по КоАП	– административное наказание
Наказание по УК	– уголовное наказание

Уголовная ответственность за нарушения налогового законодательства – коллекторская.

Суть проблемы:

Лицо освобождается от уголовной ответственности при условии, что оно заплатило недоимку, пеню и штраф (то есть погасило полностью задолженность перед бюджетом) при привлечении к ответственности впервые



то есть в этом случае оно так и не привлекается к ответственности



В итоге при каждом новом случае считается привлекаемым к уголовной ответственности впервые и при погашении задолженностей так и продолжает освобождаться от уголовной ответственности

Причем раньше это надо было делать до того, как дело оказалось в суде, а сейчас пошли послабления, можно на судебной стадии.

Привлечение к уголовной/административной ответственности ДЛ не освобождает от административной ответственности ЮЛ и наоборот. Совершенно разные субъекты и по-разному определяется субъективная сторона:

Для ЮЛ	По КоАПу: непринятие всех необходимых мер при наличии возможности для их принятия По НК: не удовлетворимая формула определения вины организации виной ДЛ
Для ФЛ	классическая формула психического отношения к содеянному – умысел/неосторожность

В области налогов и сборов обстоятельством, исключающим вину, является выполнение письменных разъяснений, но здесь есть проблемы:

С одной стороны, правовая позиция КС + смелая правовая позиция по делу «Флота Новороссийского морского торгового порта» + позиция ВС о недопустимости злоупотреблений при налоговом администрировании



С другой стороны, финансовые и налоговые органы заявляют, что когда они дают письменные разъяснения, то не имеют возможности анализировать конкретные обстоятельства финансово-хозяйственной деятельности организации + общий настрой судебной системы и системы правоохранительных органов

5

ВОССТАНОВИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ = АДМИНИСТРАТИВНО-ВОССТАНОВИТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ

ЦЕЛЬ	— защита и восстановление нарушенных прав, восстановление правового положения, существовавшего до нарушения.
СПОСОБ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА	— компенсация потерь государственной казны, устранение причиненного вреда (полное возмещение вреда, прямого реального ущерба, восстановление нарушенных прав, упущенная выгода, неосновательное обогащение), принудительное исполнение добровольно не исполненной обязанности.

Имеем в виду (в бюджетных интересах) принудительное взыскание налогового долга + взыскание пени и компенсация потерь государственной казны в связи с неуплатой налогоплательщиком и не получением казной налога в установленный срок.

Не имеем в виду возврат излишне уплаченных косвенных налогов (из-за их конструкции налогоплательщика и носителя налога) – идет речь о возмещении.

Начисляются проценты, если:

• нарушается срок возврата излишне уплаченного налога,

• возвращается излишне взысканный налог,

• нарушается срок, установленный для возмещения возмещаемого налога

Если пеня за неуплату/несвоевременную уплату налогов – то говорим и о процентах за несвоевременный возврат переплаты, возмещение НДС за излишнее взыскание.

Сумма, взыскиваемых пеней и процентов должна определяться по одинаковым правилам – это должна быть ставка рефинансирования ЦБ, действующая в период начисления пеней и процентов, а не какая не 1/300 ставки рефинансирования за каждый день просрочки, не должно быть никаких ограничений, которые приводят к дисбалансу. Сейчас определяется как 1/300 ставки рефинансирования за каждый день просрочки. По сути же, чтобы применять ставку рефинансирования, нужно бы делить на 365 дней в году, но это тоже неправильно, потому что нужно учитывать реальный баланс публичных и частных интересов.

Имплементация в правоприменение ст. 53 Конституции о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями/бездействиями и решениями ОГВ, МСУ и ДЛ.

Этот институт не работает в налоговом праве так, как он должен работать.

Если налогоплательщик потратился на получение банковской гарантии для получения обеспечительных мер, направленных на приостановление исполнения решения, в исключительных случаях могут, с использованием института гражданско-правовой ответственности и в соответствии с принципами эквивалентности полного возмещения вреда, возместить расходы на получение банковской гарантии после признания решения недействительным – один единственный судебный акт 2012 и всё. Дальше идет исключительно взыскание судебных расходов в разумных пределах – а именно, расходов на восстановление нарушенных прав, то есть на оплату услуг представителя в судебном процессе и на досудебной стадии (с учетом того, что она обязательна).

Использование гражданско-правовых институтов и перевод публично-правовых отношений в частноправовую плоскость

Для взыскания налогов, пеней и штрафов используются все возможности института гражданско-правовой ответственности субсидиарно (речь идет о банкротстве и о субсидиарной ответственности контролирующего должника лица вне банкротства).

Также характерен перевод публично-правовых отношений в частноправовую плоскость – граждан ориентируют на то, что они не должны спорить с государством, государство всегда право, они должны сами разбираться в своих контрагентах, а для этого нужно заранее предусмотреть заверения об обстоятельствах. Если контрагент заверил нас, что он добросовестный, а он таким не оказался, мы должны взыскать сумму налога, пеней и штрафа с контрагента, но не иметь претензий к государству – заплатить самостоятельно налог, пени и штраф по решению, даже не обжалуя его в вышестоящий налоговый орган, а затем в рамках гражданского судопроизводства суд удовлетворит наши требования к контрагенту. Это произошло в деле Торговый Дом РИФ № А53-22858/2016 АС Северо-Кавказского федерального округа.

По поводу института гражданского иска в уголовном деле состоялась правовая позиция КС по делу Ахмадеевой: если источников для взыскания налогов, пеней и штрафов c ЮЛ нет, то можно взыскать с гражданских лиц, причем начать с руководителя, а закончить главным бухгалтером и перейти к бухгалтеру. Надо постараться добраться до учредителей и всех лиц, контролирующих работу должника для целей привлечения к субсидиарной ответственности через конструкцию контролирующего должника лица + новая поправка в ст.45, позволяющая взыскивать с любых третьих лиц сумм задолженностей, пеней и штрафа, в том числе с организации, которая является вновь учрежденной теми же учредителями (при условии, что они занимаются тем же видом деятельности)

Скандал с привлечением к дисциплинарной ответственности судьи Чепухиной и лишением её статуса: развернула дело в АС Московского округа в кассации, а её скорректировала 2-я кассация).

Понятие имущественной обособленности в налоговых правоотношениях стирается, когда речь идет о применении восстановительно-карательных мер государственного принуждения за нарушения налогового законодательства.