Учебный год 2023 / МЛОГОС КНИГА 5 (1–16.1 ГК) 2020 Основные положения ГП

отношений внутри общин малочисленных народов, проживающих

вданном конкретном регионе, требующую учета сугубо национального культурного своеобразия), в этом можно увидеть определенный смысл. Но получается, что все будет зависеть от доброй воли федерального законодателя. Если он вдруг надумает делегировать регионам полномочия на принятие своих собственных законов о правовом режиме обществ с ограниченной ответственностью, созданных в данном регионе, или системе регистрации прав на недвижимость, неужели это может быть конституционным?

Возможно, здесь стоит придерживаться строгого запрета на такую делегацию или признавать ее конституционной только в самых редких и исключительных случаях, когда это обусловлено необходимостью учесть местную культурную или иную специфику и только тогда, когда это не ставит под угрозу единство экономического пространства.

При этом, если и признавать такую делегацию конституционной, при прямой коллизии норм федерального законодательства и норм регионального законодательства, принятых во исполнение и в пределах делегированной в законе субъекту РФ правотворческой компетенции, приоритет должны иметь первые. Касается ли это и тех случаев, когда закон осуществляет инверсию иерархии и устанавливает, что его положения применяются, если иное не установлено в «иных правовых актах» (об инверсии иерархии см. п. «з» комментария к настоящей статье; о категории «иной правовой акт» см. п. «п» комментария к настоящей статье)? Указанная в законе оговорка об иных правовых актах распространяется по общему правилу на иные правовые акты федерального уровня и не может затрагивать региональные акты, так как те в принципе в области гражданского законодательства приниматься не могут. Но что, если субъекту РФ законом специально делегирована правотворческая компетенция по конкретному вопросу гражданского права (при условии, конечно, что такая делегация

впринципе признается конституционной, что спорно)? Попадет ли такой региональный законодательный акт в этом случае в категорию иного правового акта, и получит ли норма такого закона приоритет над нормой закона федерального? Данный вопрос может вызывать

дискуссии.

Также может возникнуть следующая проблема: когда закон делегировал правотворческую компетенцию по тому или иному вопросу субъекту РФ, может возникать коллизия между принятыми региональным законодателем нормами, с одной стороны, и нормами, принятыми указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или актом министерства – с другой. Видимо, в таком случае федеральные акты,

339

пусть и не законодательного уровня, должны иметь приоритет над региональным законодательством.

Наконец, если закон делегировал ту или иную правотворческую компетенцию в области гражданского права субъекту РФ (и это в принципе признается конституционным), встает вопрос о том, может ли субъект РФ осуществить последующее делегирование этой правотворческой компетенции на уровень местного самоуправления. В абзаце двадцать втором п. 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указано, что «[п]олномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут передаваться законами субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации». Иначе говоря, если считать, что положения ст. 26.3 указанного Закона действительно допускают делегирование субъекту РФ полномочий Российской Федерации в сфере исключительного ведения Российской Федерации и правотворческих полномочий, то следует признать, что этот же Закон допускает и последующее делегирование правотворческих полномочий на уровень местного самоуправления, но последнее возможно только тогда, когда такая опция предусмотрена в федеральном законе.

В целом ряде актов ВС РФ признавал невозможным последующее делегирование субъектом РФ на уровень органов местного самоуправления не правотворческих, а исполнительных государственных полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, поскольку федеральный закон, делегировав вопросы организации опеки и попечительства на уровень субъекта РФ, не указал прямо на возможность последующего делегирования таких полномочий (определения СКГД ВС РФ от 22 октября 2008 г. № 67-

Г08-12, от 13 мая 2009 г. № 80-Г09-5, от 24 июня 2009 г. № 64-Г09-7,

№ 86-Г09-12). Этот же подход тем более применим и к правотворческим полномочиям. Но повторим, что широкая практика дальнейшего делегирования компетенции в области гражданского права на уровень местного самоуправления может представлять угрозу единству гражданского законодательства и еще более расходиться с конституционным определением гражданского законодательства как предмета федерального ведения.

340

(в) Пограничные с гражданским правом области

Когда Конституция РФ в ст. 71 и 72 разграничивает предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, она использует два разных критерия разграничения. Конституция РФ в ст. 71 относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации. При этом ГК РФ выделяет сферу действия гражданского законодательства, используя критерий, в основании которого – выделение особого типа общественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли

иимущественной самостоятельности участников. Согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ «[к] имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

Вто же время нормы гражданского законодательства могут располагаться в законах, которые также регулируют и сугубо публич- но-правовые отношения. Существует множество законов, которые регулируют как гражданско-правовые отношения, так и те, которые к гражданскому праву отношения не имеют. Обычно такие законы посвящены какому-то конкретному предмету, виду деятельности.

Одновременно в тех же статьях Конституции РФ при определении предметов ведения нередко используется сугубо предметный критерий. Так, согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Федерации

исубъектов РФ находятся режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды и др. Законодательство, регулирующее эти виды общественных отношений, может содержать и на практике нередко содержит нормы, которые по своему предмету и методу относятся к нормам гражданского права. Означает ли это, что в области

регулирования, например, жилищных и земельных отношений допустимо правотворчество субъектов РФ?

Видеальной системе совместное ведение в этих отраслях должно реализовываться таким образом: субфедеральные акты не должны устанавливать нормы гражданского права, ограничиваясь вопросами публично-правового характера, а все нормы гражданского права в сфере совместного ведения должны устанавливаться только на феде-

341

ральном уровне. Однако комплексность правоотношений в указанных областях права, когда публично-правовые вопросы тесно переплетены с гражданско-правовыми, чрезвычайно затрудняют эту задачу. Поэтому субфедеральные акты в указанных областях совместного ведения на практике могут значительным образом влиять на правовой режим частных прав.

Но при этом, если какой-то из подобных вопросов урегулирован на уровне федерального законодательства, местное региональное законодательство не может вступать с ним в противоречие. В случае возникновения такого противоречия по вопросам регулирования областей права, отнесенных к совместному ведению, приоритет имеет федеральное законодательство (ч. 2 и 4 ст. 76 Конституции РФ).

Также следует иметь в виду, что гражданские права и свободы могут ограничиваться не только и на практике ограничиваются не столько гражданским законодательством, сколько публично-правовым регулированием (например, законодательство о лицензировании, санитарные ограничения, пожарная безопасность, порядок розничной торговли и т.п.). При этом административное право отнесено к предметам совместного ведения. Так что физические и юридические лица при ведении экономической деятельности и в ходе повседневной жизни вынуждены на практике соблюдать тысячи норм не только федерального, но и регионального законодательства и несут публич- но-правовую ответственность за их нарушение. При этом на практике определить гражданско-правовую или публично-правовую природу конкретных норм нередко крайне сложно, особенно когда речь идет о запрете. Например, почему множество императивных запретов, которые установлены в потребительском законодательстве, или в п. 1 ст. 932 ГК РФ, запрещающем страхование договорной ответственности, или в ст. 575 ГК РФ, запрещающей дарение в отношениях между коммерческими организациями или крупные подарки чиновникам, принято относить к нормам гражданского, а не административного права, а запрет на продажу алкоголя в ночное время или на ведение банковской деятельности без необходимой лицензии считается элементом публично-правового регулирования? Ответ, который напра-

шивается, таков: гражданско-правовые ограничения вводятся для защиты справедливости в отношениях между формально равными, а публично-правовые запреты вводятся во имя защиты общественных интересов. Но этот критерий провести абсолютно последовательно в жизнь непросто, так как цели многих норм могут быть смешанными или дискуссионными. Огромное число императивных норм ГК РФ, которые общепризнанно считаются гражданско-правовыми, установ-

342

лены во имя обеспечения баланса общественных и индивидуальных интересов.

(г) Гражданское законодательство и подзаконные правовые акты

Комментируемая статья определяет юридическую природу

ииерархию федеральных нормативных правовых актов, регулирующих гражданско-правовые отношения (Решение ВС РФ от 28 марта 2012 г. № АКПИ12-117). Позитивное гражданское право состоит из нескольких уровней иерархической системы нормативных правовых актов федерального уровня. Высший уровень занимает Конституция РФ, затем идет сам ГК РФ, иные федеральные и федеральные конституционные законы, потом указы Президента РФ, ниже – постановления Правительства РФ и на самом нижнем уровне – акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты).

Согласно п. 2 комментируемой статьи гражданское законодательство состоит лишь из федеральных законов. Федеральные законы согласно Конституции РФ принимаются Госдумой, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом РФ. Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и ведомственные акты не считаются актами гражданского законодательства.

ВРоссийской Федерации принимаются федеральные и федеральные конституционные законы, причем последние имеют приоритет над первыми (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). В ряде федеральных конституционных законов встречаются нормы гражданского права (например, ст. 66 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области

иАгинского Бурятского автономного округа», ст. 11.1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Помимо ГК РФ, который также является федеральным законом, действуют десятки законов, регулирующих вопросы гражданского

права (например, Закон об ипотеке, Закон о государственной регистрации недвижимости, Закон о защите прав потребителей, Закон об АО, Закон об ООО, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и мн. др.), некоторые из которых также обозначаются как кодексы (например, Кодекс торгового мореплавания РФ). О соотношении этих законов и ГК РФ см. п. «м» комментария к настоящей статье.

343

Другими источниками позитивного гражданского права являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты Центрального банка РФ. Все эти нормативные правовые акты, которые располагаются в иерархии ниже федеральных законов, принято называть подзаконными нормативными правовыми актами.

В настоящее время Президент РФ редко принимает указы, регулирующие вопросы гражданского права. Но некоторые такие примеры имеются (например, Указ Президента РФ от 9 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками»).

Правительство РФ на практике принимает достаточно много постановлений, регулирующих те или иные вопросы гражданского права. Так, например, им были приняты Постановление от 8 июня 2019 г.

№748 «Об утверждении требований к использованию документов в электронной форме туроператором, турагентом и туристом и (или) иным заказчиком при реализации туристского продукта и Правил обмена информацией в электронной форме между туроператором, турагентом и туристом и (или) иным заказчиком при реализации туристского продукта», Постановление от 24 декабря 2015 г. № 1416 «О государственной регистрации распоряжения исключительным правом на изобретение, полезную модель, промышленный образец, товарный знак, знак обслуживания, зарегистрированные топологию интегральной микросхемы, программу для ЭВМ, базу данных по договору и перехода исключительного права на указанные результаты интеллектуальной деятельности без договора», Постановление от 29 июля 2013 г. № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», Постановление от 4 октября 2012 г.

№1006 «Об утверждении Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг», Постановление от 4 мая

2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» и мн. др.

Нормативные правовые акты министерств и ведомств, входящих в систему органов исполнительной власти РФ, в области гражданского права встречаются нередко (например, приказ Минэкономразвития России от 10 декабря 2015 г. № 931 «Об установлении Порядка приня-

344

тия на учет бесхозяйных недвижимых вещей»). Такие акты подлежат предварительной правовой экспертизе на предмет соответствия законодательству и государственной регистрации в Минюсте России, если они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций или имеют межведомственный характер (Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, подп. 14 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13 ок-

тября 2004 г. № 1313).

Но здесь нужно учесть, что в ГК РФ не упомянут один важный субъект федерального правотворчества в сфере гражданского права. Таковым является Центральный банк РФ, не входящий формально

всистему органов исполнительной власти, но обладающей правотворческой компетенцией в силу прямого указания в законе. Согласно ст. 7 Закона о Центральном банке РФ Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции названным Законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Судебная практика рассматривает акты Центрального банка РФ как содержащие законно установленные нормы гражданского права (Определение СКГД ВС РФ от 31 октября 2017 г. № 49-КГ17-24). Вместе с тем в судебной практике ранее имелись примеры, когда нормативная компетенция в соответствующей сфере гражданских отношений этого государственного органа была поставлена под сомнение (Постановление Президиума ВС РФ от 30 мая 2001 г. № 261пв-2000), однако этот подход не подтверждается последующей устоявшейся судебной практикой.

Вцелом ряде норм ГК РФ нормативные акты ЦБ РФ кодируются за счет эвфемизма «банковские правила» (например, п. 1 ст. 358.12, п. 2 ст. 835 ГК РФ и др.). Но, как представляется, если в той или иной норме закона указано, что иное может быть установлено в «иных правовых актах», и на банковские правила прямого указания нет, следует

исходить из того, что нормативные правовые акты ЦБ РФ, принятые

врамках широко делегированных ЦБ РФ в ст. 7 Закона о Центральном банке РФ правотворческих полномочий, также имеются в виду. По своему месту в иерархии источников позитивного гражданского права такие нормативные правовые акты ЦБ РФ должны приравниваться к нормативным правовым актам министерств и ведомств.

345

(д) Указание на закон или законодательство в тексте федерального

закона

Если ГК РФ или иной федеральный закон устанавливает то или иное юридическое последствие в зависимости от наличия того или иного правила в законе, такое правило, предусмотренное иным, подзаконным актом, даже если оно принято органом, который вообще имеет компетенцию на принятие норм гражданского права, по общему правилу не может повлечь соответствующие юридические последствия. Например, согласно п. 1 ст. 173.1 ГК РФ к оспоримым сделкам, заключенным без необходимого согласия, могут быть отнесены только такие сделки, необходимость согласия для заключения которых предусмотрена законом. Следовательно, если необходимость согласия на сделку предусмотрена иным актом (указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ, ведомственным актом), нарушение требования о получения согласия не может повлечь недействительности сделки, даже если соответствующий государственный орган имеет компетенцию устанавливать нормы гражданского права (п. 90 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25).

Другой пример: из п. 1 ст. 445 ГК РФ следует, что объявить договор обязательным к заключению может только ГК РФ или иной федеральный закон (п. 38 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 49). Отсюда следует, что указом Президента РФ, постановлением Правительства РФ или ведомственным актом не может быть установлена норма, предусматривающая обязанность заключить договор.

Впрочем, на практике здесь не исключено в ряде случаев расширительное толкование соответствующей отсылки к законам в конкретной норме ГК РФ. Нередко норма говорит только о возможности установить то или иное правило в законе, но судебная практика допускает возможность принятия соответствующей нормы на уровне как минимум постановлений Правительства РФ, если такие акты принимаются в развитие законодательных положений и на основе делегированной правотворческой компетенции (о делегировании правотворческой компетенции см. п. «и» комментария к настоящей статье).

Например, ст. 332 ГК РФ предусматривает, что неустойка может

быть установлена законом. Но судебная практика в основном признает неустойки, установленные на уровне постановлений Правительства РФ, если такой акт Правительства РФ принимается в рамках делегированной ему законом правотворческой компетенции. Так, согласно ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» размер штра-

346

фов за нарушение контракта, заключенного по правилам этого Закона, определяется Правительством РФ. И Правительство РФ такой акт утвердило. Сейчас эти вопросы урегулированы в Постановлении Правительства РФ от 30 августа 2017 г. № 1042, и суды взыскивают такие штрафы повсеместно. Другой пример: п. 2 ст. 44 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» уполномочил Правительство РФ принимать правила оказания услуг связи, и Правительство РФ в рамках одних из таких правил (п. 75 Постановления Правительства РФ от 23 января 2006 г. № 32) устанавливает размер неустойки в случае неоплаты, неполной или несвоевременной оплаты услуг связи по передаче данных абонентом. Это упоминание в законе о полномочиях Правительства РФ на принятие правил в области связи ВС РФ посчитал достаточным правовым основанием для признания компетенции Правительства РФ установить подзаконную неустойку (Определение ВС РФ от 28 января 2010 г. № КАС09-661).

Как представляется, в конечном итоге здесь следует осуществлять телеологическое толкование соответствующей ссылки на «закон» или «законодательство» в тексте соответствующей нормы, но базовой опровержимой презумпцией должно быть буквальное прочтение: если закон связывает те или иные правовые последствия с нормой закона, не упоминая иные правовые акты, следует презюмировать, что законодатель не упомянул иные правовые акты не случайно. Обратное объяснение (простая забывчивость законодателя) и вытекающее из этого расширительное толкование спорной ссылки на закон также возможны, но при наличии веских аргументов и очевидности того, что никакой логики в столь буквальном прочтении нет.

(е) Иерархия источников позитивного гражданского права

Суть иерархии источников позитивного гражданского права состоит в том, что соответствующий акт каждого последующего уровня не должен противоречить ни одному акту каждого предшествующего уровня.

Полномочия федерального законодателя ограничены лишь тем,

что его акты не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ), а также международным договорам (абзац второй

п. 2 ст. 7 ГК РФ). Кроме того, нормы федеральных законов (включая ГК РФ) не могут противоречить положениям федеральных конституционных законов (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

Президент РФ в силу п. 3 комментируемой статьи вправе принимать указы, содержащие нормы гражданского права, по своему усмотрению (не требуется какое-то специальное указание в законе, предоставляющее Президенту РФ такую компетенцию в той или иной области).

347

Но указы Президента РФ по своему содержанию не должны противоречить не только Конституции РФ и международным договорам, но и ГК РФ, а также иным федеральным законам (включая федеральные конституционные законы). Из п. 3 ст. 3 ГК РФ следует, что акты Президента РФ не ограничиваются какими-либо рамками по сфере норм гражданского права. Однако, поскольку такие акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральному закону, законодательство может устанавливать соответствующие ограничения для актов Президента РФ.

Правотворческие полномочия Правительства РФ ограничены таким образом, что, во-первых, устанавливаемые им нормы не могут противоречить Конституции РФ, международным договорам, ГК РФ, иным федеральным законам и указам Президента РФ, а во-вторых, в силу п. 4 комментируемой статьи Правительство РФ (в отличие от Президента РФ) может принимать соответствующие акты только на основании и во исполнение ГК РФ, иных законов, указов Президента РФ. Это означает, что вышестоящим актом должна быть предусмотрена компетенция Правительства РФ на принятие соответствующего акта. Если Правительство РФ принимает какой-либо нормативный правовой акт в области гражданского права, но ни в одном законе или указе Президента эта возможность не предусмотрена, такой акт является незаконным и не подлежит применению судом (подробнее о делегированном правотворчестве см. п. «и» комментария к настоящей статье).

Правотворческие полномочия министерств и иных федеральных ор-

ганов исполнительной власти ограничены, во-первых, тем, что принимаемые ими нормы не могут противоречить источникам позитивного права более высокого уровня, и, во-вторых, тем, что в силу п. 7 комментируемой статьи принятие министерством или ведомством нормативных правовых актов в области гражданского права возможно только в случаях и в пределах, которые предусмотрены актами вышестоящих уровней (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ). Из этого следует, что соответствующий вышестоящий акт должен предусмотреть, для какой области отношений федеральный орган исполнительной власти имеет компетенцию принять нормативный правовой акт, и определить границы

(пределы) этой компетенции. Иначе говоря, мы здесь имеем еще один пример делегированного правотворчества.

Если соответствующий орган наделен полномочиями принимать нормативный правовой акт в соответствующей области, он тем более наделен полномочиями и менять, и отменять ранее принятый акт. Так, например, в п. 4 ст. 3 ГК РФ сказано, что Правительство РФ вправе принимать нормативные акты, содержащие нормы гражданского права.

348