Правовые основы территориальной организации мсу

Ключевой вопрос для нашей проблематики, потому что вопросы -На каких территориях? В границах каких территорий возможно мсу? –оказывается ключевым для дальнейшего существования мсу. Без правильно выработанных начал территориальной организации мсу нельзя говорить мсу.

Конституционные начала территориальной организации мсу

Конституция закрепляет развитую систему мсу. Но КРФ закрепляет базовые принципы, а жизнь меняется, «живая конституция» -в законодательных актах положения конституции получают различное выражение и содержание. Соотношение между базовыми ориентирами и соответствие потребностям времени. Прежде всего КРФ исходит из того, что мсу осуществляется:

-на всей населенной территории РФ – напрямую это начало в КРФ не закреплено, этот принцип мы выводим из ст.3КРФ, которая закрепляет муниципальную власть как форму народовластия. КС РФ исходит из существования муниципальной и гос власти. Муниципальная власть – публичная по своей природе, обязательна на территории всего государства. Позиция КС РФ не случайна, в 2000-х годах выработана позиция, курское дело, Курская область, губернатор Руцкой решил избавиться от мсу, тогда регионы имели много дискреции. Он решил провести областной референдум по вопросу о необходимости сохранения мсу –гражданам напрямую задавался вопрос –хотите вы мсу или нет. В КС РФ поступила жалоба, КС РФ не разрешил: субъекты, так нельзя,ст.3 КРФ- муниципальная власть также обязательна, как и государственная, поэтому она осуществляется на всей территории населенной

СЕМИНАР

Правильно ли то, что от права на мсу нельзя отказаться? Правильно ли КС РФ выбрал путь? Само положение верное, но где ошибка/неточность?

Например, есть право избирать и быть избранным -оно у нас есть, но мы можем его не реализовывать 

Вообще можем ли мы отказаться от основных прав и свобод?

Позиция кс рф: нельзя не использовать это право, вы обязаны использовать это право, поскольку меу-это форма публичной власти. 

Отсюда следующие доктринальные проблемы:

С объективной точки зрения мсу -это институт публичной власти

Надо было защитить как институт публичной власти, эффективность института зависит от того, используют ли граждане это право или нет. 

Вопрос субъекта права на мсу (коллективная природа)

Субъект - население. Это тоже определено в постановлении КС РФ.  

Недостатки связаны с реализацией этого права. Как его реализовывать? Выборами. Но все участвовать не могут. Если приоритет представительной демократии

Граждане имеют право обратиться в кс рф: субъектом является коллектив, тогда муниципальное образование может обратиться. Население не может обратиться в кс рф, потому что оно реализует это через муниципальное образование 

Я собрала подписи 500 человек, выражают ли это интересы всего населения? 

Нужны ли нам региональные конституционные суды? 

Региональный суд - атрибут федеративного государства. Обязательный ли это элемент федеративного устройства? 

Уставный суд в Калининградской области 

положения регионального законодательства обжалуются в кс рф

Статья 6 - разграничение полномочий 

Закон 184 фз

26.3-перечень полномочий субъектов федераций по предметам совместного ведения

Исключительное ведение субъектов федерации - административно-территориальное устройство. Все. Пока что 

Сегодня строгий принцип 

Подведомственность и споры с судами общей юрисдикции

Создание кс - это право. Тогда мы должны обеспечить возможность рассматривания этих споров, даже если право не использовано. Если нет кс , то куда пойдете: в суд общей юрисдикции, где своя процедура, или в конституционный суд субъекта, где 2 судьи за все время только 2 дела рассмотрели?

Челябинская область - между уставным судом и властями субъекта произошел конфликт в 2013 вроде.  Суд разогнали. Есть реальная политическая проблема. У субъекта есть создавать и упразднять по своему усмотрению конституционный суд. 

Географическое - административное -территориальное устрйостов -муниципальное 

-поселенческо –территориальный принцип - Поселенческо – стоит на первом месте, а территориальный – на втором месте. Утверждение поселенческого начала имеет огромный смысл, потому что мсу самостоятельно тогда, когда граждане могут ощущать себя частью коллектива, например, вопросы жизнеобеспечения с помощью референдумов, публичных слушаний и тп. В КРФ, статье 131: мсу осуществляется в сельских и городских поселениях, а также на других территориях – территориальный принцип. Сельские и городские поселения на 1 месте, КРФ исходит из поселенческого начала мсу. Это имеет огромное значение, потому что мсу состоятельно только тогда, когда могут ощущать частью единого целостного территориального коллектива – дела - вопросы жизнеобеспечения. Почему нельзя просто разбить всю территорию на сельские и городские поселения? Проблема всегда существовала – и в земский, и в советский период. Есть проблема обеспечения услугами, ибо нет смысла строить развитую инфраструктуру в маленьких поселениях, хорошая инфраструктура только в районных центрах. Поэтому у нас создаются особые единицы, которые не являются территориями проживания граждан. Просто часть территории обособляют и организуют там управление. Все это позволяет сделать конституционная формула. Также в городах федерального значения, в силу особого статуса они отказались признать себя муниципальными образованиями, а муниципальное управление на части территории, эти куски и называются муниципальными образованиями. По общему замыслу мсу должно осуществляться на территориях сельских и городских поселений естественного проживания граждан. Мсу должно осуществляться на территориях естественного проживания граждан, КС РФ говорил, что это базовые единицы поселенческого типа, помимо базовых единиц существует муниципальные образования территориального типа, возникают в рамках части территории. Реализация этого принципа – основная проблема. В период 1995 года произошел перевертыш, вместо поселенческо-территориального стал действовать территориально-поселенческий принцип. Отказ от поселенческого начала - основная черта закона 1995 года. Сейчас постепенно мы снова отказываемся от поселенческого начала. Подменять поселенческое начало нельзя, оно базовое и ключевое.

-изменение границ с учетом мнения населения - Территория является базовой для функционирования мсу, менять границы территории без мнения населения нельзя, демократический принцип территориальной организации мсу, менять только демократическим способом можно.

-учет исторических и иных местных традиций – они не должны быть первоначальными, просто должны учитываться различные традиции в качестве субсидиарного критерия. Принцип преемственности является для этого принципа ключевым, без него нет связи времен. Эту ошибку мы уже совершали в 1990-е годы, когда субъекты федерации резали все по своему усмотрению. Больше всего эта проблема учета традиций проявляется при соотношении муниципального и административно-территориального устройства.

Особенности установления видов муниципальных образований

1 принцип - отсутствие связи с географическими территориальными единицами – проблема субъективная, начались процессы урбанизации, виды муниципальных образований сегодня установлены вне зависимости от географических территориальных единиц.

2 принцип - отсутствие связи с административно – территориальными единицами – сегодня присутствуют муниципально-территориальное устройство, административно-территориальное устройство определяет территориальное устройство субъектов федерации? Результат деятельности КС РФ, который в Удмуртском деле вдруг сказал, что административно-территориальное устройство может существовать отдельно, чтобы на него не давить. Адм.-тер.устройство субъектов является предметом их исключительной компетенции, федеральный законодатель не может влиять через/// кс попытался обепечить самостоятельность муниципально-территориального устройства, кс рф пытался обеспечить самостоятельность мсу. Территория одна у нас, федеральный законодатель несколько раз пытался принять закон, но этому препятствовали, ведь это исключительные полномочия субъекта федерации. То есть муниципальное устройство одно, а административно-территориальное другое

- КС РФ постарался обеспечить самостоятельность муниципального устройства, кс пытался обеспечить самостоятельность мсу в вопросах территориальной организации. В 2003 году-кс рф уже теперь пытался обеспечить самостоятельность субъектов рф –самостоятельность касательно вопросов их исключительного ведения, детальное описание границ не может навязать эти границы субъектам рф, они сами будуь решать, в каких границах они будут осуществлять свои полномочия. Путем постепенной эволюции принципа самостоятельности мсу, у нас произошло постепенное разграничение муниципального и административного устройства, чтобы обеспечить и самостоятельность мсу, и самостоятельность субъектов рф по предметам их исключительного ведения. Но вопрос в том, что территория у нас одна и существует принцип исторической преемственности при установлении границ. У нас все равно единицы устанавливаются в пределах одних и тех же границах, проблема-в искусственной позиции кс рф. Определить, как тогда субъекты должны установить границы, если они не связаны с муниципальным устройства, - это никому неизвестно. Законодатель пытался принять закон об общих принципах территориального устройства, не получилось –потому что это предмет исключительного ведения субъектов рф и федерация не может навязывать. Поэтому фз сегодня нет и мы живем в условиях отсутствия связи с административно-территориальными единицами. Нет общего подхода и субъекты рф решают эту проблему самостоятельно. Кто-то идет по пути их отождествления, кто-то по пути частично восприятия муниципально-территориального устройства в качестве основы, а кто-то идет по пути их параллельного существования (таких субъектов все меньше)

3 принцип-отсутствие единых критериев классификации, законодатель не придерживается необходимости в строгом разграничении МО, это напрямую противоречит формально-юридической логике. Мы классифицируем объекты и делим их по какому-то общему критерию классификации. Законодатель не соблюдает формально-юридическую логику, потому что ее соблюсти нельзя, МО установлены путем приблизительного описания этих видов муниципалитетов с учетом, что

а)сельские территории опустошаются – обезлюдивание – как установить четко сельские поселения?

Б)активно проходит процесс урбанизации, надо описать городское поселение и городской округ, чтобы не возникло проблем с правоприменением

В)государство – социально-экономическое развитие, искусственно усиливает урбанизацию, прежнее село становится городом

-отсутствие единых критериев классификации – в силу объективных причин, законодатель не придерживается в разграничении муниципальных образований, это противоречит формально-юридической логики, ведь группы делим по каким-то общим критериям. Соблюсти эту логику просто невозможно, современные виды муниципальных образований установлены путем приблизительных описаний этих видов муниципалитетов, села опустошаются, обезлюдевание сельских территорий, как установить четко сельские поселения никто не знает, также происходит процесс урбанизации, надо его описать, чтобы не возникло проблем с правоприменением. государство ставит цели, искусственно усиливая процессы урбанизации

Виды муниципальных образований и проблема их классификации

-городские и сельские поселения - поселенческий

-муниципальный район –территориальное

-городской округ – поселенческий статус под вопросом

-городской округ с внутригородским делением - – поселенческий статус под вопросом

-внутригородской район – территориальный

-внутригородская территория города федерального значения –территориальный

в этом году территориальные единицы были добавлены муниципальным округом –территориальный

в первоначальной редакции около 26 000, все сельские поселения были охвачены. Изначальная задача законодателя была решена. Но поселенческое начало было не эффективным, в 2017 – изменения, в мае 2019 году введено понятие муниципального округа и нового вида муниципалитета – это говорит о том, что поселенческий принцип дал сбой? Законодатель в 131 законе постарался воплотить поселенческо-территоральный приницип в пратику, ему частично удалось, но на сегодняшний день все виды муниципальных образований направлены на то, чтобы постепенно отходить от поселенческо-территориального принципа.

сельское поселение –поселенческий тип. Ее так описали, что дать СП почувствовать себя единым коллективом, чтобы воплотить конституционное начало, где основной субъект-местное сообщество

-это сельская территория (сельские населенные пункты)

-численность населения; установлена для того, чтобы не допустить признания сельскими поселениями любой населенной территории, с другой стороны, чтобы допустить возможность объединения (в одной деревни=только 2 бабушки и 2 коровы). Законодатель пошел по пути недопущения, чтобы территории сп слишком расширились, они должны быть оптимальными, чтобы населением чувствовало себя единым коллективом с общими проблемами

территории свыше 1000 человек могут претендовать на статус отдельно сельского поселения, территории ниже 1000 человек как правило выходят в состав сельского поселения с другими населенными пунктами, деревни А,Б,В (численность 700, 800 и 900 соответственно) могут объединиться и создать сельское поселение Г. В то же время сельское поселение В с численностью населения 900 человек очень даже ничего, если устойчивая экономика, определенные исторические принципы этому способствовали, вполне может претендовать на статус отдельного сп. Чаще всего то, что меньше 1000, как правило объединяется в единое сельское поселение. Для территорий с высокой плотностью этот критерий увеличивается до 3000 человек

-пешеходная доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня – критерий, чтобы не допустить излишнего расширения сп. любой человек должен сбегать в административный центр за 1 рабочий день, пешая доступность, критерий о том, что вы ощущаете связь с селом/деревней, где административный центр. сейчас этот критерий размыт и по сути замысел законодателя перевернут, начиная с 2010 года – процессы укрупнения сельских поселений и суды признают законной практику укрупнения, даже если не соблюдается этот критерий пешеходной доступности (в Пензенской области – расстояние 80 км до административного центра, критерий пешеходной доступности не соблюдается, суды признают это законным). Чем это объясняют субъекты рф? Они подменяют замысел законодателя: зачем нужна идентичность, главное, чтобы граждане получали необходимые условия жизнеобеспечения, то есть поселенческий критерий был подменен функциональным. Если гражданам во время поступает тепло, вода, газ, то все прекрасно и без пешеходной доступности, в понимании субъектов пешеходная доступность это не критерий формирования образа поселения, как территориальное критерия, а критерий доступности услуг граждан

городское поселение – в законе представлено очень приблизительно, критерий доступности не применим к городским поселениям

-один округ или один поселок

-признается городской населенный пункт

-в состав ГП могут входить близлежащие территории (например, рабочие поселки, поселки городского типа) –при условии, что они предназначены для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Если город расширяется, то он может захватывать близлежащие территории и включать их в состав единого муниципального образования. Не обязательно должен меняться географический статус, все деревни сохраняют географический статус деревень, хоть их и скушали, но в точки зрения муниципальной они включены в состав ГП. Поэтому законодатель установил барьер, если территория предназначена для инфраструктуры города, то ее обязательно надо включить в свой генеральный план. Если есть генеральный план развития, предполагающий поглощение этих территорий, тогда их можно включить в состав городских поселений. По факту городские поселения все и поглотили, хотя законодатель пытался этому воспрепятствовать.

Городское поселение – это город (то есть географическая единица), или любой рабочий поселок или городского типа, и близлежащие территории для инфраструктуры. Городское поселение –это МО поселенческого типа.

городской округ– это третья единица поселенческого типа, но поселенческий принцип поставлен под вопрос. Изначально понимание законодателя в первоначальной редакции 131 закона, ГО нужен был, чтобы обособить крупные и реже средние города от малых городов и поселков городского типа, рабочих поселков: по сути городской округ –поселенческий тип муниципального образований, предназначенный для крупных городов, а также для тех территорий, который имеют особый статус (наукограды, ЗАТО (закрытые административно-территориальные образования), которые имеют более тесную связь с федерацией и особое значение. в первоначальной редакции 131 закона городской округ назывался городским поселением, указание на то, что ГО является ГП, и давало возможность говорить о том, что это поселенческий тип. Было 2 критерии, обусловленные сложностью устройства территории с учетом различного уровня развития. Что у нас было вплоть до 1990 года. Были районы, которые делились на сельские и городские – это одна система и рядом с ним были города областного и краевого значения – у них был отдельный статус, были часто особо промышленные центры с особым значением, эта система была направлена на совместное развитие города и села, вся инфраструктура в городе ведь, не было смысла включать в сельские и городские, чтобы последние развивались. в 1990-е годы вся система была разрушена, что делать с этими городами, которые раньше ходили в эту районную структуру? Непонятно, поэтому законодатель разрешил не только этим городам приобретать статус городского округа, но и тем городам, которые раньше были в районную структуру. Исторически –произошло так, тут вся инфраструктура, что надо чтобы развивались эти города и часть, которая может остаться без инфраструктуры. поэтому законодатель включил 2 критерия

1 критерий - городское поселение может выйти из состава района и приобрести статус ГО, если у него есть инфраструктура для собственного развития и обеспечения граждан

2 условие – городское поселение может выйти из состава района только в том случае, если на оставшейся территории сохраняется их инфраструктура для их обеспечения и развития. таким образом законодатель подразумевал, что городскими округами станут

а)бывшие города областного и краевого значения

б)городские поселения, которые вышли из состава района, сохранили району часть инфраструктуры, чтобы обеспечить сельских жителей и в то же время сами обладают определенной инфраструктуры

в первоначальной редакции ГО- это городское поселение, которое обладает само инфраструктуры, если выходит из состава района, район сам остается инфраструкторой.

Еще один критерий- единство городского хозяйства

Городской округ (до 1 мая 2019 года)

-территория?

-наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения опросов компетенции

-наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения прилегающим муниципальным районом

-обеспечение единства городского хозяйства

так было до 2010 года, но процесс был запущен в 2012 году. в 2010 году в первый раз в нижегородской области – все поселения района были объединены в один городской округ, постепенно все поселения района были объединены в городской округ. Процесс стал популярным. В 2017 году пойдя на поводу у региональной власти, законодатель, поддержав сложившуюся практику внес изменения в 131 закон: в понятии городского округа исчезло указание на то, что городским округом является городское поселение, с 2017 года обычная территория нескольких населенных пунктов. Законодатель допустил отказ от а) поселенческого статуса и б) допустил возможность объединения неограниченного количества территории (неважно, сельская/не сельская), главное, чтобы это была большая территория.

в апреле 2017 года – 2 этап, понятие городского округа было постановлено под вопрос с точки зрения поселенческого статуса. постановление №30-П от 1 декабря 2015 года – отказу от поселенческого статуса способствовала позиция КС РФ: городской округ и муниципальный район относятся к верхнему территориальному уровню по функциональному объему (по компетенции), позиция поддержана мнением Бондаря (особое мнение, СП и ГП – первый поселенческий уровень, а городской округ –это иная территория), откатились от поселенческого статуса городского округа. Но вопрос в законодательстве все равно напрямую не решен. К 2019 году этот процесс охватил огромные масштабы, к 2019 году имеем больше 110 районов, которые утратили свое существование, а это как минимум 1300 городских и сельских поселений. В 2019 году чтобы привести в соответствие городской округ с тем, что он должен из себя представлять, законодатель внес изменений и на сегодня мы имеем 3 критерия формирования городского округа – ГО включает СП и ГП, численность населения ГП и СП теперь важна, чтобы признать единицу городским округом, не меньше 2/3 должно быть городское население. В состав ГО могут входить территории для их развития, но они не могут превышать площадь ГО. Если ГО входит один город и 9 сельских населенных пунктов, площадь СП не может превышать половины ГО.

3 критерий – плотность населения – должна превышать среднюю плотность населения РФ в 5 и более раз. Эти 3 критерии направлены на то, чтобы отказаться от размытого понятия гордского округа. В магаданской области существуют только городские округа, а численность населения – от 3000 до 5000, а территория огромная, там и тундра, и все разработки, там нет никакой урбанизации, там мало людей, но они названы городскими территориями. То же самое и с Сахалинской областью, чтобы эту ситуацию изменить после 1 мая 2019 года законодатель попытался установить критерии (3), чтобы изменить эту ситуацию, критерии, которые возвращают городскому округу поселенческий тип. Но возвратить окончательно этот статус городскому округу не удалось, потому что законодатель не закрепил за городским округом связи с городским поселением либо отдельного статуса муниципалитета поселенческого типа, сегодня особенно с учетом правовой позиции кс №30-п, мы не знаем, является ли городской округ поселенческого или территориального типа

городской округ (после 1 мая 2019 года)

-вхождение в состав территории го одного или нескольких городов и (или) иных городских населенных пунктов, в которых проживает не менее двух третей населения го

-возможность вхождения в состав территории го сельских населенных пунктов и территорий, предназначенные для развития инфраструктуры го, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городских населенных пунктов в составе го

-плотность населения го должна в 5 раз и более раз превышать среднюю плотность населения в РФ

-территория ? являлся поселенческим типом МО, предназначенном для городов

-наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения опросов компетенции

муниципальный район -территория, которая объединяет территории сельских и городских поселений. Введение МР должно было позволить эффективность осуществления власти, прежде всего на сельских территориях. Поэтому законодатель воспроизвел советскую схему – это единица территориального типа. По конституционной формуле – это иная территория.

цель: решение вопросов межпоселенческого характера

-транспортная доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав

С 2010 года объединение сп и гп в единую территорию, которую назвали городским округом, привела к тому, что сначала эти территории были обозначены городскими округами, а в 2019 году после того как городскому округу хотели вернуть статус городского – у нас возникла новая муниципальная единица – муниципальный округ.

муниципальный округ – возникла новая муниципальная единица? Что это означает? 1.Сегодня Могут существовать либо сельские/городские поселения и муниципальный район, либо муниципальный округ

2.все те городские округа, которые непонятно почему приобрели статус городских округов, они должны преобразоваться в муниципальный округ. Таким образом, обеспечивается соответствие муниципального округа определенным критериям, чистота

какие критерии у муниципального округа? Никаких не установил законодатель, любой бывший муниципальный район может стать муниципальным округом, если будет принято решение отказаться от муниципального района и на этом месте создать муниципальный округ.

Был МР, было 10 СП и 2 ГП, что дальше? Дальше решили отказаться от статуса МР и поселений, ничего нет больше с муниципальной точки зрения, а существует только муниципальный округ?

Поэтому сегодня вся территория РФ после мая 2019 года может быть поделена на городские округа и городские округа с внутригородским делением (таких всего 3) и муниципальные районы и входящие в их состав поселения и муниципальные округа. Из этого сегодня состоит вся населенная территория РФ.

Города федерального значения делятся на внутригородские территории городов федельного значения.

От безальтернативной к альтернативной двухуровневой организации:

Муниципальный округ или муниципальный район – поселение

Муниципальный район-поселение

-приближенность власти к населению

и/или

эффективность муниципального управления

Двухуровневость мсу

Есть 2 типа

1.Она характерна для сельских территорий

2. характерна для городских округов

В первоначальной редакции закона была двухуровневость типа муниципальный уровень –поселение, носящая безальтернативный характер. Нельзя было сказать, что никто не стоит над сельскими и городскими поселениями. После мая 2019 мы перешли от безальтернативной к альтернативной двухуровневости: преимущественно сельские территории с недостаточными развитыми урбанизационными процессами могут существовать либо как отдельные поселения с наличием муниципального района как образования второго уровня, либо как одноуровневая территория муниципального округа

Если 2-уровневая организация – сохранился поселенческий тип сельских поселений- у них есть свои органы, свой бюджет, свои вмз и есть муниципальный район, выполняющий функции межпоселенческого характера. Когда есть муниципальный округ, то есть когда мы отказываемся от двухуровневости, то округ просто включает совокупность населенных пунктов (малые и реже средние города), они не имеют свои бюджеты и тп, они составляют территории муниципального округа. Почему такая проблема возникла? Она вызвана общей проблемой мсу, которая пытаетя приблизить власть к населению, с другой стороны, обеспечить эффективность муниципального управления, эффективность решения вопросов жизнеобеспечения граждан, в границах этой проблемы мы бьемся. Когда вели 2-уровневую организацию муниципальный район –поселение предполагалось: поселение – единица, приближающая власть к населению, но не обеспечивает эффективное управление, муниципальный район – единица, которая более далека от населений, но обеспечивает эффективность управления делами на местах и решение проблемы жизеобеспечения. Все привело к тому, что Поселения в районы стали объединяться и мы отказались от муниципального района. Субъекты рф объясняют, что 2уровневая органиазция типа район –поселение не обеспечивает эффективность муниципального управления. В рамках муниципального округа это будет, пока результатов не видим, а прошло 9 лет уже. Перешли к альтернативной организации (муниципальный район –поселение или муниципальный округ), чтобы обеспечить эффективность муниципального управления. Губернатор пермского края (странное заявление): сокращение управленческого аппарата достичь за счет сокращения депутатского корпуса. Еще один аргумент – большая экономическая составляющая, объединение бюджетов

Судьи говорили по вопросу о двухуровневости:

Удмуртсткое дело 1997 –

Репспублика Коми 1998

Челябинская область 2013 ?

Двухуровневость нужна для:

-приближение власти к населению?

-повышение эффективности управления?

Через принцип двухуровневости сохраняем поселенческий тип?

Двухуровневая организация на сельской территории –новелла. Этому предшествовала закрепление двухуровневой организации в городском округе, что было введено в 2014 году. До мая 2014 года существовала безальтернативная одноуровневая организация городского округа - городской округ существовал как единица без деления на МО. В 2014 году – реформа, субъектам было предложено перейти на 2уровневую организацию мсу в городском округе, только 3 субъекта воспользовались (Самара, Челябинск и Махачкала). Что двухуровневой организации в городском округе представляет? Деление городского округа на внутригородские районы. Значит, возникает новая муниципальная единица – внутригородской район, внутригородской район имеет все атрибуты мо – свой бюджет, органы, устав, свои вмз. Городской округ с внутригородскими районами тоже муниципальная единица, тоже все вышеперечисленное имеет. Введение его объяснялось необходимостью приближения власти к населению. Введение этой нормы очень тесно связано с посланием президента в конце 2013 года – где он поставил задачу, публично огласил планы - необходимо приблизить городскую власть к населению для того, чтобы каждый гражданин мог дотянуться до нее рукой. Как это произошло? С помощью внутригородского района. По сути микрорайоны? В микрорайоне есть свои депутаты, можно прийти к ним на встречу, записаться, поговорить есть свои администрации. Насколько это так? Вопрос спорный. Депутаты под рукой- это хорошо. Приближение власти к населению путем внутригородских районов отдалило от горожанина власть в целом – с одной стороны, приблизили власть, с другой, отдалили –внутригородские округа с внутригородским делением имеет общегородской ПО, который не является избранным- в него входят по определенному количеству депутатов от внутригородского района – гражданин не может повлиять теми же средствами, которыми раньше влиял до реформы. С одной стороны, приблизили власть, с другой стороны, отдалили

повышение эффективности управления – аргумент законодателя, тоже спорный критерий. С одной стороны – хорошо настроенный управленческий механизм, потому что на каждой территории есть свои органы, а насколько мы сохраняем единство городского хозяйства? А вдруг внутригородской район захочет порвать связь с другими внутригородскими районами, омск в начале 1990 – х годов – не был закреплен принцип территориальной организации, один район: вся собственность мол этого Ленинского района, управления предприятиями, которое имеет внутригородское значение, будет осуществлять именно этот район. Пока не разогнали всех, эту проблему решить не удалось. Внутригородские районы остались без полномочий и внутриэкономических рычагов. Чтобы решить эту проблему и не допустить а-разрыв внутригородского хозяйства, на практике внутригородские районы практически не имеют полномочий, вопросы решаются на уровне внутригородской власти. Не получили полномочия, чтобы чувствовать себя муниципалитетами. б – собственность на уровне внутригородской власти, нет полномочий – нет и экономических ресурсов. Внутригородской район не может устанавливать местные налоги. Оба критерия под вопросом, поэтому модель не получила распространение. сейчас махачкала может утратить этот статус.

Итак, сначала двухуровневость носила исключительный(только относительно поселений) и обязательный характер(нельзя отказаться).

Сейчас нет обязательного характера, сельские территории в том числе могут от нее отказаться.

СЕМИНАР.

Москва 

Поселение - 19 - не соответствуют федеральному понятию, потому что если есть поселение, то будет муниципальный район, а в Москве нет муниципальных районов

Городские округа - 2 - также не соответствует 

МО  -125, муниципальные округа с 1 мая не соответствуют федеральному понятию 

Почему так? 

История вопроса 

Изменения от 2012 года 

Ранее москва была с муниципальными округами, 

Сейчас нет двухуровневости 

Гатчина, Пушкин - города в СПБ, но как муниципальные образования они. 

Как это соотносится с административно-территориальным делением? Москва делится на административные округа и административные районы ( в границах районах муниципальные округа)

Что было в Москве до 2003 года? 

Территория была поделена на округа, районы и суд признал это не соответствующим конституции и федеральному законодательству. Потом в границах районах создали муниципалитеты. 

ОВМ=МСУ

АО (АТО)

МО(МСУ)

ОВМ+ ОМСУ 

Московская область 

Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований

Большое достижение 131фз, Гарантии должны были быть :

-чтобы изменения не были частыми – чтобы была стабильность

-чтобы они были предсказуемыми

2 типа изменений с точки зрения последствий:

1. Меняется статус муниципального образования (было городское поселение стало сельским, например) – все это преобразование муниципального образования

2. Если изменений в статусе не происходит, то это изменение границ – это без изменения статуса.

-преобразование – всегда изменение статуса

-изменение границ – без изменения статуса

Способы преобразования – посмотреть в законе. Принцип закрытости перечня способа преобразования (часть 1 статья 13 закона 131-ФЗ). Их много, но перечень все равно закрытый.

Виды преобразований:

-объединение муниципалитетов (можно объединять поселения разных статусов)

-разделение муниципалитетов (было одно, стало два, например)

-изменение статуса муниципалитетов (территория та же, но она урбанизировалась, сельское поселение меняется на городское, на базе поселков городского типа так бывает)

-присоединение поселений к городскому округу с внутригородским делением, и наоборот (выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением)

Процедура преобразования (изменения границ) –простая

1. Выдвижение инициативы (любой субъект публичной власти, население) – население имеет шанс высказать мнение

2. Поддержка инициативы другими муниципальными образованиями, в том числе в результате выяснения мнения населения

3. Принятие закона субъекта РФ

Процедура преобразования при отсутствии четких критериев имеет первоочередное значение, может обеспечить такое преобразование МО, которое позволило бы учитывать мнение население, и обеспечить решение региональных задач. Преобразование – консенсус между муниципалитетами и регионами. Закон принимает субъект федерации – но все равно нужен баланс. В рамках процедуры население имеет шанс высказать мнение по вопросу преобразованию и по вопросу изменения границ

Мнение населения может выражаться различными способами:

1.непосредственное

2.мнение представительного органа

определение КС РФ от 6 марта 2008 года №214-О-П «по жалобе гражданина Севашева А.В. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 ФЗ «Об общих принципах организации мсу в РФ» – выражение мнения ПО не означает отказа от конституционного начала, поскольку представительный орган находится в устойчивой связи с населением, мнение ПО= выражение мнения населения

если используем голосование, то оно имеет приоритетное значение, публичные слушания если-окончательное решение принимает ПО, в остальных случаях преобразования окончательное время выражает представительный орган.

В случае преобразования мнение граждан, непосредственно выраженное, является обязательным. Но в большинстве случаев мнение граждан, выраженное непосредственно, носит рекомендательный характер (исключение – разделение поселений). В остальных случаях преобразования окончательное мнение выражает ПО. Эта схема – доказательство полного отказа законодателя от своего первоначального замысла – любое преобразование предполагало обязательное голосование –по процедуре местного референдума. Ранее предполагалось обязательное голосование (как на референдуме). Постепенно начиная с 2010 года путем внесения изменений в статью 13 – законодатель вместо голосования ввел публичные слушания с рекомендательным характером, законодатель: это направлено на создание возможностей оперативного управления и повышения эффективности социально-экономического. Чтобы долго не тянуть с процедурой (а вдруг граждане не придут, а вдруг проголосуют против), проще провести слушания. Сегодня почти все преобразования происходят только при согласии представительного органа, выраженного с учетом мнения граждан на публичных слушаниях. Попытки граждан отстоять право на инициативный референдум – они безуспешны.

Процедура учета мнения граждан имеет первоочередное значение

Особенности учета мнения граждан при преобразовании муниципальных образований

1. Обязательный учет мнения граждан непосредственно либо голосование (сход) либо публичные слушания

2. Преимущественный отказ от применения голосования по вопросам преобразования муниципальных образований

Правовые основы организационного устройства местного самоуправления (система мсу)

Используются оба термина, но термин система мсу перекочевал из законодательства в доктрину, поэтому приходится между 2 терминами форсировать. Речь о том, как с организационной точки зрения устроено мсу.

План

1. Конституционные начала организационного устройства мсу

2. Эволюция системы мсу. Основные черты

3. Формы непосредственного осуществления мсу населением

4. Система органов мсу