Кризис муниципальной реформы
Вопрос о судьбе муниципальной реформы встал с внесением в Государственную Думу в начале июня 2005 г. т.н. «поправки Гришанкова», к которой затем присоединилась группа из 23 депутатов от фракции Единая Россия. Данная поправка предусматривала откладывание реформы до 1 января 2009 г. Основная аргументация ее сторонников сводилась к тому, что в процессе подготовки к реализации муниципальной реформы выявились трудности, которые невозможно преодолеть в короткие сроки. При этом приводились следующие основные аргументы.
Недостаточность правового обеспечения реформы. Основные претензии здесь были связаны с тем, что в предусмотренные переходными положениями Федерального Закона 131-ФЗ сроки Правительство РФ не утвердило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами.
Неправильное распределение доходных источников между различными уровнями власти, не позволяющее финансово обеспечить решение муниципальными образованиями вопросов местного значения. Сторонники откладывания реформ апеллировали к незначительной доле собственных – налоговых и неналоговых – доходов большинства муниципальных образований в результате проведения реформы.
Дефицит квалифицированных кадров, материального и финансового обеспечения для решения вопросов местного значения во вновь созданных сельских поселениях.
Риски, связанные с параллельным проведением муниципальной реформы и других реформ. Так, с 2006 г. осуществлялось изменение подхода к оценке налоговой базы по земельному налогу, финансовые последствия которого для местных бюджетов с трудом поддавались точному прогнозированию. Перераспределение полномочий в сфере жилищного и коммунального хозяйства совпало с периодом активного проведения реформ в данной сфере.
Неготовность ряда институциональных механизмов, предполагаемых Законом 131-ФЗ. В частности, обращалось внимание на отсутствие регистрации муниципальной собственности, незавершенность земельной реформы, неготовность налоговой службы работать с муниципалитетами поселенческого уровня и т.п.
Действительно, в определенной мере названные выше трудности, в первую очередь связанные с незавершенностью либо одновременностью осуществления реформ в различных сферах, могли быть полностью либо частично преодолены с течением времени.
В то же время откладывание муниципальной реформы неизбежно сопровождалось серьезными отрицательными последствиями с точки зрения перспектив развития местного самоуправления в России. Создание многочисленных приближенных к населению органов местного самоуправления, которые предлагалось на достаточно длительный срок лишить каких либо серьезных инструментов решения проблем местных жителей, могло привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления; подорвать доверие к федеральным преобразованиям в данной сфере; сделать непопулярной работу в местных органах власти; не позволить мобилизовать резервы повышения качества жизни, связанные с самоорганизацией населения и ориентацией местной власти на его приоритеты; ослабить потенциал развития, особенно в сельской местности.
В период принятия Федерального Закона №131-ФЗ в условиях существенного политического давления федерального центра региональные элиты не высказывались открыто против нового муниципального законодательства. Однако это законодательство во многом не соответствовало их интересам, поскольку вело к усилению децентрализации бюджетных средств и собственности, а также появлению новых субъектов политического процесса, наличие которых необходимо учитывать при проведении региональной политики. Особенно остро данные проблемы стояли в регионах, где в пользу поселений должны были отойти достаточно ценные ресурсы – в частности, дорогая земля. Тем самым за стремлением к торможению реформы просматривались не только технические трудности, но и политические интересы.