5. Муниципальное правотворчество

Ст. 2 ФЗ-131

муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных гос. полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер;

• Муниципальный НПА м.б. как нормативным, так и индивидуальным. По ст.4 является правовой основой МСУ наряду с федеральными и региональными правовыми актами.

Подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Не должны противоречить К., законам, иным НПА РФ.

ИЗ КВТС: (НО ВООБЩЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО БУДЕТ ДАЛЬШЕ РАССМАТРИВАТЬСЯ – ЕСТЬ ОТДЕЛЬНЫЙ ВОПРОС)

Виды:

• - устав и решения, принятые на местном референдуме

• - НПА представительного органа

• - НПА иных органов и должностных лиц МСУ

6. Решения кс рф – см. Вопрос 3

7. Международные правовые документы

Ч.4 ст. 15 К. – источниками МП могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии и т.д.

Важнейший документ – Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 окт. 1985г. – ПОДРОБНЕЕ ВОПР. 13

Основополагающие принципы Хартии отражены в Конституции и ФЗ-154.

Мы подписали Хартию 28 фев. 1996, ратификация – 11 апреля 1998.

+ РЕШЕНИЯ Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятия Межпарламентской ассамблеей гос-в – стран участников СНГ

ЛЕКЦИЯ

Основной источник – Конституция РФ. Она имеет особое значение:

1. Она содержит понятие МСУ в 1-й главе (об основах конституционного строя – ст. 12, 13). Это означает, что до тех пор пока существует К 1993 г., существует институт МСУ, обособленный от государственной власти. Внесение в эти главы изменений означает принятие новой Конституции. Именно такое расположение норм об МСУ – гарантия от огосударствления МСУ.

МСУ – составная часть основ К строя.

2. Нормам об МСУ уделяется особое значение, не только ст. 12, 13, но и гл. 8 Конституции РФ.

Благодаря такому вниманию к институту МСУ, мы можем говорить, что на конституционном уровне закреплена целая Конституционная модель МСУ, каждый элемент которой несет особую смысловую нагрузку. Все они в совокупности гарантируют реализацию идей МСУ.

На конституционном уровне очень высокие идеи МСУ.

Конституционная модель имеет ключевое значение, так как сейчас 2 закона и 3 законодательные модели.

Конституционная модель включает 6 элементов:

1. К раскрывает сущность МСУ

2. Основы территориальная организация МСУ;

3. Организационное устройство МСУ;

4. Основы компетенции МСУ;

5. Основы экономические МСУ;

6. К гарантирует судебную защиту МСУ.

Конституционные гарантии:

Сущность МСУ по конституции РФ

• МСУ является институтом народовластия, но при этом в системе публичной власти оно отделено от гос. власти;

• Основной субъект – народ;

• Широкое понимание демократии.

Основы территориальной организации МСУ

• МСУ осуществляется на всей территории РФ;

• Поселенческо-территориальный принцип – МСУ осуществляется в городских и сельских местностях, а также на других территориях;

• Конституция требует учет мнения населения при изменении границ;

• Учет местных и иных исторических традиций.

Организационное устройство МСУ

• Конституция исходит из широкого понимания демократии – закрепляет множество орг. Форм, в которых осуществляется МСУ. К не перечисляет всех форм;

• Конституция закрепляет приоритет непосредственной демократии перед представительной. Вытекает из расположения отдельных форм;

• Конституция закрепляет обязательное наличие форм императивной демократии (% высшая форма – свободные выборы и референдум);

• Конституция гарантирует установление структуры органов МСУ как право населения;

• Конституция гарантирует обязательное наличие выборных органов МСУ. МСУ – это первичный источник представительной демократии.

Основы компетенции МСУ

• Конституция гарантирует наличие у МСУ собственной компетенции (обозначается как вопросы местного значения);

• МСУ в пределах своей компетенции самостоятельно;

• Наличие делегированных полномочий (делегированная компетенция) – это попытка установить отношения. Эта компетенция не может осуществляться самостоятельно, она подконтрольна государству.

Основы экономические МСУ

• Конституция гарантирует наличие муниципальной собственности как отдельной формы собственности (имеет значение, так как гос-во гарантирует МСУ «свой сарайчик»);

• Конституция гарантирует каждому МСУ свой местный бюджет («кошелек»);

• Конституция гарантирует право органов МСУ устанавливать местные налоги и сборы;

• Конституция гарантирует, что в том случае, что если будут делегированы полномочия, они будут профинансированы.

Конституция гарантирует судебную защиту МСУ

• Ст. 133 Конституции + ст. 46 – гарантия судебной защиты МСУ. Права на МСУ вправе осуществлять непосредственно граждане.

Конституция РФ закрепляет/закладывает основы конституционного права на МСУ. Впервые об этом сказал Воеводин в 1996 г.

Это право является коллективным по своей природе – принадлежит населению в своей совокупности.

Содержание конституционно права на МСУ связано с сущностью МС. В доктрине 2 варианта:

1. Право на осуществление МСУ – содержание сводится к правомочиям граждан осуществлять дела на своей территории;

2. Право на МСУ – речь идет о принадлежности муниципальной власти населению. Каков источник (лектор придерживается этого взгляда).

Проблема – ст. 3 Конституции РФ.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ (ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ МСУ)

Она содержит практически все элементы конституционной модели.

Россия ратифицировала эту хартию в 1998 г.

Под МСУ понимается право и реальная способность органов МСУ решать часть публичных дел.

Особенности Хартии:

• С т.з. хартии – это орган публичной власти, а у нас основной субъект – население.

• Хартия понимает под МСУ понимает реальную способность, а не просто право. Этим указанием разработчики пытались препятствовать огосударствлению МСУ, дать ему какие-то гарантии. Этим термином пытались подчеркнуть, что недостаточно закрепить просто право. Гос-во должно обеспечить реальную способность. Но по сути это просто написано на бумаге.

• Хартия исходит из приоритета представительной демократии.

АКТЫ ТЕКУЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1. МСУ является сферой совместной компетенции РФ и субъектов РФ  акты текущего законодательства двух уровней:

• Федерального уровня;

• Регионального уровня.

2. Каковы пределы государственного регулирования? Они закреплены в ст. 72 К. НО допускаются разные варианты толкования этой нормы:

• регламентация органов МСУ;

• установление системы МСУ(регулирование в целом устройство МСУ);

• установление общих принципов организации МСУ (предполагается, что гос-во берет задачу установить на Конституционном уровне всю конституционную модель) (у нас так – установлены общие принципы);

• гос-во устанавливает просто МСУ.

Законы в сфере МСУ

А) ФЗ 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ»;

Б) ФЗ 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ».

Это два закона, которые устанавливают разные конституционные модели.

№ 154-ФЗ 1995 г. принимался на волне демократической эйфории. Он носил рамочный характер – слегка расширенная конст. модель. В конечном счете сошлись на том, что будут только общие принципы. Встали вопросы о том, кто будет регулировать детально. Муниципалитеты или субъекты? Рассчитывали, что муниципалитеты.

НО практика сложилась по-другому. В условиях пассивности муниципального уровня власти – было не понятно, как – что такое МСУ?

Основную роль приняли на себя субъекты РФ. Субъекты за несколько лет свели идею МСУ к минимуму - поселенческий принцип исчез, муниципалитеты оставались нищими и т.д.

Выявились проблемы – субъекты в своем стремлении к централизации начали давить МСУ.

Огромную роль тогда сыграл КС РФ – «спас МСУ».

Закон №131-ФЗ был основан на другом подходе. На законодательном уровне МСУ описано довольно детально. Возникает вопрос – не вышел ли законодатель за пределы своих полномочий при детальном регулировании? Нет ответа на сегодня.

Ситуация такова, что детальность правового регулирования в 2003 г. рассматривалась как объективная потребность. Но пределы федерального вмешательства сразу никто не определил и дальше гос-во начало действовать таким образом – мера государственного регулирования оказывалась все больше и больше.

Итог: закон из гарантии МСУ стал законом, который ограничивает МСУ в некоторых аспектах.

Согласно логике государственно регулирования, первая законодательная модель содержала огромные гарантии, а последующая (к 2015 г.) – кардинально отличается от модели 2003 г. Сейчас – в МСУ есть элементы, которые связывают нас с советской моделью.

Сейчас мы живем с ФЗ №131 – ФЗ, при котором МСУ находится в стадии огосударствления.

ИТОГ: 3 законодательные модели.

Действительно плохо: бесконечные изменения в ФЗ №131-ФЗ.

Законодательство субъектов РФ

В каком объеме они должны регулировать? В ФЗ №154-ФЗ была дана большая свобода, так как всего лишь рамочный закон.

Учитывая, что №131-ФЗ пошел по другому пути, в соотв. со ст. 6 №131-ФЗ субъекты осуществляют регулирование в случаях, прямо установленных №131-ФЗ.

 на первый взгляд проблема оказалась решена.

Субъекты оказались наделены небольшими полномочиями в первой редакции ФЗ.

НО оказалось, что это не окончательное решение – с 2010 г. гос-во поставило задачу усиления государственного вмешательства в МСУ путем внесения изменений в закон.

Субъектам стало предоставляться все больше и больше полномочий.

Действующая модель основана на широком вмешательстве субъектов в деятельность МСУ.

НО это не говорит о вседозволенности субъектов. Есть широкое усмотрение федерации, которая в зависимости от состояния федерализма, может изменять объем полномочий субъектов.

Муниципальные нормативные правовые акты

Это вечная проблема для гос-ва и для самого МСУ.

Правотворческая функция менее характерна для МСУ, она ему не так нужна.

• Писать эти акты просто некому (характерно для сельских местностей);

• Это и не нужно – есть модельные;

• Где проявляется свобода – это по большей части проявление административного регулирования.

Но такие акты есть, в значительном кол-ве. Их система выстроена иерархически:

1. Уставы (Бондарь: «Местные конституции»(условно));

2. Акты местного референдума (им отводится первичное место). Это решение законодателя. Устав принимается представительные органом  по юридической силе он не такой сильный, как АМР. Не понятно, почему законодатель так сделал.

3. Акты представительного органа муниципального образования (это классический представительный орган);

4. Акты иных органов (% акты главы местной администрации).

Решения Конституционного Суда РФ

Вопрос о правовой природе не решен до конца. Решения являются общеобязательными – есть императивная сила.

Постановления КС РФ подлежат исполнению, особенно когда устанавливается несоответствие конституции – нормотворческая функция КС РФ.

В постановлениях содержатся правовые позиции, которые есть каркас законодательства  создание направлений для законодателя.

Решения КС в сфере МСУ носили различный характер.

В период №154 – ФЗ – это была опора МСУ.

В период №131 – ФЗ – роль КС видоизменилась – на сегодняшний день ни одного постановления6 где полностью отстаиваются позиции МСУ. Задача – встроить МСУ в систему публичной власти, для того, чтобы ее элементы гармонично сосуществовали с гос-вом  КС идет по пути огосударствления.

2-е направление деятельности: реализация идеи социального гос-ва путем четкого ограничения полномочий МСУ.