Вопрос 48. Понятие и виды муниципальных правовых актов, основные требования, предъявляемые к ним.

Нормативное регулирование занимает определенную часть МСУ, то есть оно исполняет эту функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности с учетом собственного понимания дествительности. Однако сам факт правотворчества - абсолютно неправильный подход.

У нас сохранилось крайне мало традиций в МСУ, чтобы дать им право нормативно регулировать свою деятельность. В рамках распорядительной деятельности МСУ, конечно, учитывает, но к нормативной регламентации это имеет не то значение, которое ему придается. Закон не должен закрывать данную возможность, он должен приоткрыть шлюзы и если есть такая возможность, то надо дать возможность урегулировать.

Конституционная модель дает масштаб для регулирования МСУ в рамках общих принципах МСУ - верное толкование по мнению Баженова.

154 ФЗ ориентировался на вариант того, что государство максимально отходит от МСУ и пусть МСУ регулирует, что хочет. Но дальше эта концепция сильно изменилась, потому что «кто в лес, кто по дрова», зачем представлять такие широкие полномочия - осталось непонятно.

Каким должно быть соотношение между субъектом федерации и МСУ. Должна ли быть широкие полномочия у субъектов?Нам необходимо распределить полномочия между федерацией и субъектов федерации. ФЗ 154 давал широкие полномочия субъектам федерации для регулирования отношения, так, например, они имели право принимать любой НПА по регулировании МСУ, если вопрос не урегулирован федеральным законом. Почему? Потому что МСУ - нижний уровень власти субъектов. Позиция законодателя по 131 ФЗ координально противоположна - федеральный законодатель должен все регулировать, нет никаких особенностей и традиций, все под одну метлу. В итоге ст. 6 ФЗ 131 говорит, что субъекты имеют право нормотворчества только в рамках того, что им дозволил ФЗ.

ФЗ 154 и ФЗ 131 - координально противоположные друг другу законы, принятые на основании одной и той же конституционной модели. Возникает вопрос: у нас такая гибкая модель или законодатель просто вышел за определенную грань?

Правовой акт - это специальный юридический письменный документ или действие, исходящие либо непосредственно от населения, либо от компетентных органов, должностных лиц государства, местного самоуправления и предназначенные для установления правил поведения участников общественных отношений.

Правовые акты подразделяют на нормативные и ненормативные.

Цель нормативного правового акта - установить нормы права, т.е. первично урегулировать общественное отношение, определить права и обязанности его участников.

Цель ненормативного правового акта (его также называют актом правоприменения, или индивидуальным актом) - обеспечить реализацию предписаний нормативного акта, его применение.

Право на принятие муниципальных правовых актов вытекает прежде всего из положений Конституции РФ, обращенных к местному самоуправлению. Ведь если местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют и утверждают местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132) и пр., реализовать все это без принятия муниципальных правовых актов невозможно.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 ФЗ № 131 «По вопросам местного значения населением МО непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, - на основании и во исполнение положений, установленных такими законами.»

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 7).

Муниципальные правовые акты не могут противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону 2003 г., другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации (т.е. актам Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов), а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Специально муниципальным правовым актам Федеральный закон 2003 г. посвящает гл. 7 с идентичным названием. Согласно ст. 43 в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

• Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

Представительный орган МО по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения.

Решения могут быть двух видов:

1. Устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;

2. По вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом 2003 г.

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

1. Глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа, в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

2. Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, а также глава местной администрации, работающий по контракту, издают постановления и распоряжения. Постановления издаются по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а распоряжения - по вопросам организации работы местной администрации.

3. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

4. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

ИЕРАРХИЯ:

1. На первом месте стоит устав муниципального образования как главный нормативный юридический документ по вопросам жизни муниципального образования, деятельности муниципальных органов и развития непосредственной демократии на муниципальном уровне; к тому же по закону устав - это еще и акт высшей юридической силы в системе муниципального правотворчества.

2. Второе место - решения, принятые на местном референдуме: они также обладают высшей юридической силой, но не менее существенно и то, что, как правило, на местные референдумы выносятся важные вопросы развития муниципальной территории.

3. Третье место - решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила поведения (например, принятие муниципального бюджета, планов и программ развития муниципального образования, определение порядка управления муниципальным имуществом и т.д.).

4. Четвертое место - акты главы муниципального образования с функциями главы местной администрации и акты главы местной администрации по контракту - постановления и распоряжения по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

Требования:

1)законность

2)соблюдение правил юридической техники

МПА должен соответствовать законам РФ, законодательству субъектов, Уставу МО.

При подготовке МПА необходимо учитывать состояние правового регулирования в данной сфере, необходимость издания данного акта и достаточность правовых предписаний.

МПА состоит из содержательной части и реквизитов.

Содержательная часть - закрепление положений, разъясняющих цели и мотивы его принятия, нормы права или индивидуальные предписания, выраженные в письменном виде.

МПА излагаются на государственном языке РФ.

Не допускается многозначность терминов, использование разных терминов, для обозначения одного явления. Специальные термины могут поясняться в муниципальном акте.

Обязательно наличие наименования МПА, оно должно отражать предмет регулирования.

В преамбулу не допускается внесение положение нормативного характера.

Для упорядочивания учета МПА органами МСУ ведутся журналы регистрации МПА.

По МПА:

-журнал регистрации решений представительного органа муниципального образования

-журнал регистрации постановлений главы муниципального образования

-журнал регистрации постановлений местной администрации

По МНПА:

-журнал регистрации распоряжений председателя представительного органа

-журнал регистрации решений представительного органа МО, не имеющих нормативного характера

-журнал регистрации распоряжений главы МО

-журнал регистрации распоряжений местной администрации

------ ---------

ПОЭТАПНО:

1. ВЫДВИЖЕНИЕ ИНИЦИАТИВ: В соответствии с ч. 1 ст. 46 ФЗ № 131 2003 г. проекты муниципальных правовых актов могут вноситься

1. депутатами представительного органа муниципального образования,

2. главой муниципального образования,

3. иными выборными органами местного самоуправления,

4. главой местной администрации,

5. органами территориального общественного самоуправления,

6. инициативными группами граждан,

7. иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. = ВЫВОД: ВСЕ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ.

Обычно это выглядит так:

1. С учетом того, чей это будет акт, субъект правотворческой инициативы вносит соответственно главе представительного органа, главе местной администрации предложение о принятии нормативного правового акта.

   1. Предложение должно содержать концепцию акта, сопровождаться его проектом, пояснительной запиской, финансовым обоснованием необходимых затрат, которые повлечет принятие акта, предложениями по внесению изменений в другие местные акты, регулирующие отношения в данной сфере.

2. Все эти документы передаются главой представительного органа в профильную постоянную комиссию, а главой местной администрации - в соответствующее подразделение администрации, которые готовят свое заключение по правотворческой инициативе в целом, а также по сопроводительным документам, в том числе оценивая и качество проекта муниципального правового акта.

3. Вопрос о принятии или отклонении правотворческой инициативы, если она адресована представительному органу муниципального образования, решается этим органом по представлению соответствующей постоянной комиссии в течение определенного срока с момента поступления такой инициативы.

4. Подготовка проекта муниципального правового акта возлагается на постоянные комиссии представительного органа, специалистов профильных подразделений различных органов местного самоуправления, в том числе и местной администрации. Если это акт местной администрации, подобными вопросами занимаются подразделения ее аппарата, однако может быть получено мотивированное заключение профильных постоянных комиссий представительного органа муниципального образования.

2. РАССМОТРЕНИЕ ПРОЕКТА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОВОГО АКТА в представительном органе проходит по определенной процедуре.

   1. Как правило, оно начинается с доклада разработчика и содоклада председателя постоянной комиссии, отвечающей за подготовку проекта.

   2. С целью выявления мнения в связи с обсуждаемым проектом проводятся прения, в которых участвуют - в соответствии с регламентом представительного органа - и депутаты, и другие заинтересованные в судьбе проекта лица.

   3. Высказанные в ходе обсуждения замечания и предложения ставятся на голосование и в случае одобрения депутатами вносятся в текст проекта в виде поправок.

   4. Если в представительном органе муниципального образования обсуждается проект муниципального нормативного правового акта, процедура может состоять из одного, двух или трех чтений. Первое чтение включает в себя представление проекта, его обсуждение и завершается голосованием по решению об одобрении концепции проекта и о принятии его за основу. Если проект принимается в первом чтении, представительный орган определяет сроки подачи замечаний и предложений по проекту и вынесения его на второе чтение. Второе чтение заключается в рассмотрении замечаний и предложений к проекту. Третье чтение предназначено для рассмотрения замечаний и предложений по проекту и принятия его в целом. Продолжительность перерывов между чтениями не может превышать двух месяцев.

3. Представительный орган вправе принять решение об опубликовании проекта в печати в целях его обсуждения жителями и учета их замечаний и предложений.

4. ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ И ОПУБЛИКОВАНИЕ:

   1. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

   2. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

   3. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

5. ОТМЕНА И ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ: В соответствии со ст. 48 Закона 2003 г. муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено принявшим органом, должностным лицом местного самоуправления или судом. Отмена может иметь место как по инициативе самого органа или должностного лица, так и в результате принесения протеста или представления прокурора.

• Оспаривание муниципальных правовых актов в судебном порядке происходит в соответствии с положениями гл. 24 ГПК РФ. С заявлением в суд о признании недействительным нормативного акта местного самоуправления полностью или в части могут обращаться гражданин, организация, по мнению которых акт нарушает их права и свободы, а также прокурор, если считает, что акт противоречит актам большей юридической силы. С аналогичным заявлением могут обратиться в суд также органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления, считающие данный акт незаконным, в том числе и вторгающимся в их компетенцию.

• Что касается возможности приостановления действия муниципального правового акта принявшим его органом, должностным лицом местного самоуправления, а также судом, то применительно к суду нет четких процессуальных механизмов реализации закрепленных в ст. 48 Федерального закона 2003 г. полномочий по приостановлению актов местного самоуправления. Действующий Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ст. 4) предоставляет право суду, принявшему к рассмотрению жалобу, по своей инициативе или по просьбе гражданина приостановить исполнение обжалуемого решения.