Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

(внутригородской район), так и на втором уровне муниципальной организации (муниципальный район). Соответственно, критерий дифференциации муниципальных образований на естественно исторически сложившиеся и искусственно созданные некорректно использовать для оправдания приближенности населения только к низовому (базовому) уровню муниципальных образований и обоснования вторичности и производности связи населения с органами муниципальных образований второго уровня. В связи с этим нельзя игнорировать принципиальные различия муниципального района как объединения поселений и городского округа как разновидности городского поселения, отличающегося достаточными признаками единства городского хозяйства и началами самоорганизации. Логика, используемая Конституционным Судом для оправдания введения безальтернативного варианта регулирования порядка формирования органов местного самоуправления верхнего уровня муниципальной власти, строится на определении общих черт в статусе муниципальных районов и городских округов при игнорировании различий между ними и на выявлении различий лишь в статусе городского округа и городского поселения. Между тем нельзя не согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что полноценное местное самоуправление в крупных городах не менее, а, возможно, даже более востребовано, чем в небольших городских и сельских поселениях <49>.

--------------------------------

<49> См.: Костюков А.Н., Благов Ю.В. Указ. соч. С. 64.

Не вызывают каких-либо сомнений приводимые в Постановлении суждения о различиях в статусе муниципальных образований разных типов и уровней, о большей интегрированности в механизм решения государственных задач и функций муниципальных образований второго уровня, о функциональной взаимосвязи государственных и муниципальных задач. Вместе с тем остался недоказанным тезис о наличии какой-либо причинно-следственной связи между избранным в региональном законе способом формирования муниципального органа, а также замещения должности главы муниципального образования, с одной стороны, и целью обеспечения эффективности взаимодействия региональных и муниципальных властей при решении задачи комплексного социально-экономического развития территории субъекта Федерации - с другой. Вопрос об этом представляется тем более важным, что речь идет о допустимых пределах ограничения права населения на осуществление местного самоуправления, в том числе в части самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления.

При этом остается неясным, из каких социологических, статистических и иных эмпирических данных, из каких правовых аргументов следует то, что, во-первых, названная цель достигается именно этими средствами; во-вторых, что тот или иной способ формирования органа местного самоуправления, замещения должности главы будет в большей степени способствовать эффективности и качеству его деятельности - и поэтому лучше другого; в-третьих, что региональная власть осуществит выбор способа формирования органов местного самоуправления и их структуры лучше, чем само муниципальное образование.

Более того, представляется, что перенесение идеи функционального единства публичной власти, которая не вызывает сомнений, в плоскость организационного единства вступает в противоречие с конституционной концепцией организационной обособленности местного самоуправления, как и с положениями Европейской хартии местного самоуправления. Так, Хартия особо подчеркивает самостоятельность муниципалитетов в выборе организационных форм реализации переданных государственных задач, указывая на свободу адаптации делегированных государственных полномочий к местным условиям (п. 5 ст. 4). Соответственно, функциональная интегрированность муниципальных

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

образований в решение публичных задач, имеющих государственное значение, вовсе не означает их организационной интегрированности в систему органов государственной власти.

Таким образом, само по себе указание на цель, ради которой можно допустить императивное и безальтернативное законодательное регулирование способа формирования представительного органа, способа замещения главы муниципального образования и их места в структуре органов местного самоуправления, еще не доказывает наличие связи между преследуемой целью и выбранным средством ее достижения. Выбор указанного средства, связанного с ограничением права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, не был протестирован Конституционным Судом по критериям необходимости и пригодности. Это же касается и использования критерия соразмерности: никакого взвешивания допускаемого ограничения права населения и благ, получаемых в результате предлагаемого регулирования, Суд также не производил.

Отсутствие причинно-следственной связи можно наблюдать и между особым статусом муниципальных образований - административных центров регионов и ограничением их права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на выбор способа замещения главы муниципального образования. Совершенно неясно, как именно и почему выполнение столичных функций городом является причиной возможного изъятия региональным законодателем у городского населения права в своем уставе самостоятельно определить порядок избрания главы и его место в структуре органов местного самоуправления. Каким образом способ замещения должности мэра и его место в структуре органов местного самоуправления могут повлиять на качество выполнения данным муниципальным образованием его задач и функций, в том числе столичных?

Весьма спорно выглядит аргумент в пользу конституционности безальтернативного регулирования в региональном законе порядка замещения должности главы внутригородского района, тем более что государственные гарантии их выборности уже установлены Федеральным законом о местном самоуправлении. Цель сохранения единства городского хозяйства и обеспечения согласованного функционирования всех городских и внутригородских районных органов диктует противоположное решение - расширение дискреции городской власти в вопросах организации системы городского управления.

Значительной степенью правовой неопределенности страдает вывод Конституционного Суда о допустимости безальтернативного установления в региональном законе порядка формирования и места в структуре органов неких иных городских поселений, приближенных по своим объективным характеристикам к городским округам, но таковыми не являющихся. Попытка приравнять в правовом отношении такие городские поселения к городским округам представляется весьма сомнительной, поскольку они в силу их статуса, как правило, не являются субъектами наделения государственными полномочиями. Соответственно, нарушаются предлагаемые самим Конституционным Судом критерии дифференциации муниципальных образований и принцип равного подхода к муниципальным образованиям одного типа.

Таким образом, создается впечатление, что лежащие в основе итогового вывода Конституционного Суда по данному делу аргументы не дают ответа на поставленные вопросы и на их основе вряд ли можно говорить о конституционности оспариваемых положений, хотя Конституционный Суд и делает это. Конституционное право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, вытекающее из статьи 131 (ч. 1) в сочетании со статьей 32 российской Конституции и затронутое оспариваемыми законоположениями, его сущностное содержание и пределы не были исследованы Конституционным Судом в полном объеме, а введенные Федеральным и региональным законами ограничения этого права не были

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

протестированы с позиций предлагаемых статьей 55 (ч. 3) Конституции критериев допустимых ограничений прав и свобод.

5. Заключение

Практика Конституционного Суда второй половины 2015 года по муниципальным делам представляет интерес как с точки зрения процессуальных аспектов доступа граждан к конституционному правосудию в связи с защитой их прав в сфере местного самоуправления, так и с позиции материального права - толкования правовых форм обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, учета на муниципальном уровне общегосударственных интересов.

При обращении граждан и муниципальных образований в защиту прав местного самоуправления необходимо учитывать предлагаемую ныне Конституционным Судом трактовку применения закона в конкретном деле заявителя в связи с нарушением его права в сфере местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что отдельный гражданин не рассматривается в качестве субъекта права на осуществление местного самоуправления, которое принадлежит коллективному субъекту - населению, территориально организованному в рамках муниципального образования. Гражданин же в конституционном судебном процессе должен обосновать индивидуальную затронутость его права на участие в осуществлении местного самоуправления примененным в его конкретном деле законом. Практика конца 2015 года выявляет пробелы конституционного процессуального законодательства - отсутствие у Конституционного Суда и его Секретариата полномочий по уточнению процессуальной истории заявителя, лежащей в основе его жалобы.

Постановление Конституционного Суда по "Иркутскому делу" можно считать знаковым по ряду причин. Во-первых, Суд рассматривал данное дело не с позиций проверки нарушения конституционного права населения (местного сообщества, муниципального образования) на осуществление местного самоуправления и на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. В фокусе решения Конституционного Суда оказался вопрос о конкуренции различных конституционных принципов организации публичной власти и их сочетании. Суд воспринял и разрешал данный спор как спор между разными уровнями публичной власти о распределении между ними полномочий в сфере регулирования вопросов организации местной власти. При этом в данном споре местное самоуправление выступало как элемент единой системы публичной власти, "неотъемлемая часть единого механизма управления федеративного государства". Примечательно, что, раскрывая особенности статуса муниципальных образований второго уровня с точки зрения решаемых на данном уровне вопросов и с позиций функционального единства государственного и муниципального уровней публичной власти, Конституционный Суд, по сути, пришел к выводу об их государственно-муниципальной природе, преобладающей над началами самоорганизации. Причем этот вывод был распространен и на городские округа, а также городские поселения, приближенные по характеру решаемых задач к городским округам. Все это позволило Суду обосновать конституционность применения в отношении таких муниципальных образований нетипичных для местного самоуправления методов правового регулирования, а именно допустимость законодательного вмешательства в организационную самостоятельность местного самоуправления и безальтернативного императивного установления порядка замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре местной власти, а также порядка формирования представительного органа в муниципальных образованиях второго уровня. Данный подход демонстрирует новый взгляд Конституционного Суда на интерпретацию статей 12 и 131 (ч. 1) российской Конституции.

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

Однако вывод о государственно-муниципальной природе отдельных муниципальных образований скорее вытекает из реальной практики организации местного самоуправления, чем из Конституции страны. Неубедительно выглядит и отказ городским округам и приближенным к ним крупным городским поселениям в реализации начал самоорганизации при выборе собственной организационной модели местного самоуправления. Исполнение государственных полномочий, как и участие в решении государственных задач, само по себе не меняет природы муниципальной власти, не предопределяет ограничений организационной самостоятельности муниципалитетов, а лишь диктует необходимость поиска эффективных форм взаимодействия между государственным и муниципальным уровнями власти на основе координации, сотрудничества и контроля, потенциал которых далеко не исчерпан.

Вместе с тем анализируемое Постановление было весьма позитивно воспринято муниципальной общественностью в той его части, в которой Суд пришел к выводу о недопустимости безальтернативного регулирования и исключения прямых выборов как способа замещения должности главы сельского и городского поселений (за исключением городских поселений, которые по своим характеристикам приближены к городским округам). Так, например, Ассоциация сельских поселений Челябинской области сразу после вступления в силу Постановления по "Иркутскому делу" начала кампанию по возвращению муниципальных выборов глав сельских поселений <50>. Однако оптимизм, связанный с возможностью быстрого изменения ситуации, оказался преждевременным. В целях обеспечения стабильности системы местного самоуправления Конституционный Суд допустил дальнейшее функционирование сформированных вопреки выявленному в Постановлении конституционному смыслу Федерального закона органов и должностных лиц местного самоуправления до конца срока, на который они были избраны (сформированы). Соответственно, любые изменения, которые могут быть внесены в устав сельского и городского поселений, вступят в силу только после окончания срока полномочий действующих органов и глав муниципалитетов. Параллельно развернулась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом о местном самоуправлении с учетом выявленного Конституционным Судом его конституционно-правового смысла. Пока этот процесс не завершен. Таким образом, анализ последствий принятия Постановления по "Иркутскому делу" остается задачей на будущее.

--------------------------------

<50> См.: Методические рекомендации по вопросу возвращения прямых выборов глав поселений, утвержденные решением Ассоциации сельских муниципальных образований Челябинской области N 12-14/15-7 от 14 декабря 2015 года. URL: http://st.golosinfo.org/2015/12/Metodicheskie-rekomendatsii-povozvrashheniyu-pryamyh-vyborov-glav-posel enij-ok.pdf (дата обращения: 03.07.2016).

References

Babichev I.V. (2015) O nekotorykh aktual'nykh tendentsiyakh i zadachakh razvitiya mestnogo samoupravleniya [On certain actual developmental trends and goals of the local self-government]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 3, pp. 46 - 54 (in Russian).

Babun R. (2015) Mestnoe samoupravlenie snova vstraivayut v vertical' gosvlasti [Local self-government is again being incorporated into power vertical]. Ekonomika izhizn', no. 17 (9583), 8 May. Avaialble at: http://www.eg-online.ru/article/280395/ (accessed 05.07.2016) (in Russian).

Borisova A., Gavrilova O., Ivanov L., Khramova T. (2016) Obzor postanovleniy, vynesennykh