Экзамен зачет учебный год 2023 / Статья Гриценко

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

Все оспоренные группой депутатов Государственной Думы законоположения были приняты Конституционным Судом в качестве предмета рассмотрения по данному делу (п. 1 мотивировочной части Постановления по "Иркутскому делу"). Что же решил и чего не решил Конституционный Суд?

4. Итоговые выводы и их обоснование: преемственность и новизна правовых позиций Конституционного Суда

Итоговые выводы Конституционного Суда РФ по данному делу, как в процессе вынесения Постановления, так и сразу после него, были восприняты весьма неоднозначно. Они стали предметом широкого обсуждения и различных интерпретаций <43>. Об этом свидетельствуют в первую очередь два мнения судей Конституционного Суда РФ - особое мнение А.Н. Кокотова, который не согласился с выводом Суда о конституционности разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере правового регулирования порядка определения способа избрания и места в структуре органов местного самоуправления, глав муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов и некоторых городских поселений, а также мнение Н.С. Бондаря, который как судья-докладчик по "Иркутскому делу" счел необходимым дать дополнительное толкование сформулированным Конституционным Судом в Постановлении правовым позициям.

--------------------------------

<43> См., например: Обзор постановлений, вынесенных Конституционным Судом Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 1 (110). С. 157 - 160; Костюков А.Н., Благов Ю.В. Конституционность муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 6. С. 62 - 65.

Общий вывод о конституционности всех оспариваемых федеральных законоположений сопровождался выявлением их конституционно-правового смысла и ограничением дискреции законодателя субъекта Федерации в процессе регулирования способов и порядка формирования представительных органов и замещения должности главы муниципального образования, в том числе безальтернативных, их места в структуре органов местного самоуправления. Такое регулирование было поставлено в зависимость от типа и объективных особенностей статуса муниципального образования, влияющих на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории (п. 1 резолютивной части). Было признано допустимым установление в региональных законах, наряду с альтернативными, и безальтернативного варианта порядка формирования и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципалитетов для муниципальных районов, любых городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые (по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение) сопоставимы с городскими округами, и тех муниципальных образований, которые имеют статус административного центра (столицы) субъекта Федерации либо которым придан особый правовой статус федеральным законом. В отношении иных типов муниципальных образований (городских и сельских поселений) установление в региональных законах единственно возможного варианта порядка избрания глав и определения их места в структуре органов местного самоуправления было признано недопустимым и не соответствующим выявленному в Постановлении конституционно-правовому смыслу оспариваемых законоположений.

Конституционный Суд подтвердил свою позицию, сформулированную в Постановлении по делу Савостьянова, о недопустимости вхождения в состав представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительным органом из числа кандидатов, представленных

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

конкурсной комиссией, поскольку иное истолкование положений Федерального закона о местном самоуправлении не предполагается. А если региональный законодатель его допустил, то такое законодательство должно быть скорректировано.

Таким образом, обозначив пределы региональной законотворческой свободы, Конституционный Суд дал поручение законодателю субъекта Федерации привести правовое регулирование в сфере организации местной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в данном Постановлении, и установить критерии для определения тех муниципальных образований, в отношении которых возможно применение безальтернативного варианта формирования органов, замещения должности главы, а также определения их места в структуре органов местного самоуправления (п. 2 резолютивной части). Оспариваемые положения иркутского областного Закона - о безальтернативном способе избрания главы областного центра представительным органом из своего состава с наделением статусом главы городской администрации - Суд признал не противоречащими Конституции, поскольку эти нормы соответствуют Федеральному закону о местном самоуправлении в выявленном Судом конституционно-правовом смысле (п. 3 резолютивной части).

Рассмотрим подробнее аргументы Конституционного Суда в обоснование вывода о конституционности положений Федерального закона о местном самоуправлении и выявленного в них конституционно-правового смысла, обратившись к основным приведенным в деле правовым позициям Суда.

Позиция первая. Полномочия субъектов Федерации по законодательному регулированию порядка формирования и структуры органов местного самоуправления являются отражением принципа единства системы публичной власти в федеративном государстве и адекватной мерой сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов в организации местного самоуправления.

Выдвигая данный тезис, Конституционный Суд подтверждает ранее неоднократно высказанные позиции о двойственной природе местного самоуправления - как "формы публично-территориальной самоорганизации населения", обязательной на всей территории России, так и "неотъемлемой части единого механизма управления делами федеративного государства" (абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления). В то же время последующие рассуждения Суда строятся преимущественно на этом втором качестве местного самоуправления. В связи с этим вновь подтверждаются интегрированность местного самоуправления в пределах его полномочий в единую систему публичной власти, его вовлеченность в достижение конституционных целей государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России, а следовательно, необходимость сбалансированного сочетания в организации местного самоуправления общегосударственных, региональных и местных интересов.

При этом особый акцент делается Судом на взаимосвязи муниципальных образований и субъектов Федерации. В связи с этим Конституционный Суд вновь обращается к высказанной в Постановлении по делу о "муниципальных фильтрах" позиции, согласно которой предназначением местного самоуправления является социально-экономическое развитие территории муниципальных образований в качестве элемента комплексного социально-экономического развития территории субъекта <44>.

--------------------------------

<44> См.: Абзац 2 пункта 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

от 24 декабря 2012 года N 32-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. N 3 (далее - Постановление по делу о "муниципальных фильтрах"); абзац 3 пункта 2 мотивировочной части Постановления по "Иркутскому делу".

Представляется, однако, что данная характеристика "предназначения" местного самоуправления страдает односторонностью и некоторым смещением акцентов. Ведь местное самоуправление в лице его органов предназначено быть носителем и выразителем интересов местного сообщества, в том числе во взаимоотношениях с региональной властью. Следовательно, задачами местного самоуправления являются обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования в интересах его населения и представительство этих интересов на региональном уровне. Обеспечение же комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации - задача региональной власти, которую она может и должна решать во взаимодействии с муниципальными образованиями путем согласования регионального и местных интересов.

Действительно, функциональная взаимосвязь общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти сомнений не вызывает. При этом идентификация и различение специфических общегосударственных, региональных и местных интересов по кругу решаемых на этих уровнях задач и выполняемых функций сталкиваются с серьезными трудностями. Так, с одной стороны, местные интересы имеют свои основания в особых потребностях населения в пределах данной территории, которые, как представляется, должны находить отражение в соответствующем наборе задач, решаемых на муниципальном уровне публичной власти. Вместе с тем весьма проблематичной видится увязка набора возложенных на определенный тип муниципального образования вопросов местного значения с этими потребностями. Несмотря на попытки законодателя выделить некие критерии для определения круга муниципальных задач: непосредственное жизнеобеспечение населения, удовлетворение насущных потребностей населения либо решение вопросов межпоселенческого характера для муниципальных районов, - эти критерии выдерживаются далеко не всегда. Не существует раз и навсегда данного набора государственных, региональных или местных задач. Между муниципальными и государственными задачами нет непроходимой грани. Перечни соответствующих вопросов, как и полномочий по их решению, изменчивы и подвижны, зависят от многих факторов и оказываются предметом постоянной законодательной корректировки. Подобное положение дел усугубляется тем обстоятельством, что вопросы местного значения российских муниципальных образований не отличаются полнотой и исключительностью, а представляют собой лишь некоторую область задач управленческого и хозяйственного характера, решаемых муниципальными образованиями в сферах непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Круг этих задач не замыкается исключительно на муниципальных субъектах и весьма органично примыкает к различным государственным предметам ведения, а порой и просто "перетекает" в них <45>.

--------------------------------

<45> О природе государственных и муниципальных задач и их соотношении подробнее см.: Гриценко Е.В. Конституционно-правовые основы передачи государственных и муниципальных задач частным субъектам в российском праве // Публично-частное партнерство в муниципальной сфере: германский и российский опыт / Под ред. Е. Гриценко, Г. Манссена, А. Химмельрайх. М.: Инфотропик Медиа, 2014. С. 3 - 9.

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

В рамках реализации муниципальной реформы 2014 года появились дополнительные возможности для переформатирования вопросов местного значения и дальнейшего исключения из компетенции муниципальных образований значимых для местного сообщества полномочий, а следовательно, рассогласованность между местными потребностями и вопросами местного значения еще более усугубилась. Так, был введен институт перераспределения с помощью региональных законов полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (ч. 1.2 ст. 17); существенно сужены вопросы местного значения сельских поселений за счет возложения значительной части этих вопросов на муниципальные районы; установлена возможность дальнейшего их перераспределения между уровнями муниципальных образований через закрепление законами субъектов Федерации за сельскими поселениями дополнительных вопросов местного значения из числа тех, которые отнесены Федеральным законом к компетенции городских поселений (ч. 3 ст. 14). Таким образом, удовлетворение местных потребностей, как и обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования посредством решения весьма усеченного круга вопросов местного значения, оказывается весьма проблематичным. Удовлетворение значительной части местных потребностей находится в ведении государственных публично-правовых образований и объявляется государственными полномочиями, которые в том числе передаются на исполнение органам местного самоуправления в порядке наделения законом. Безусловно, подобная ситуация высвечивает целый ряд проблем, связанных с обеспечением конституционных гарантий функциональной состоятельности местного самоуправления, пределов достаточного круга собственных самоуправленческих задач, составляющих необходимый сущностный элемент конституционно-правового статуса муниципального образования. Однако эти вопросы не входили в предмет рассмотрения данного дела, они нуждаются в отдельном самостоятельном анализе и остаются за рамками данной статьи.

Вместе с тем очевидно, что сложившееся положение дел свидетельствует о высокой степени функциональной зависимости муниципального уровня публичной власти от государства, и прежде всего от регионального уровня власти. Суд справедливо указал на необходимость обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Однако средством для достижения данной цели Конституционный Суд посчитал участие субъектов Федерации в решении вопросов, касающихся не только функциональных, но и организационных аспектов осуществления местного самоуправления. При этом Суд полагает вполне допустимыми и адекватными меры, связанные с определением в региональном законе порядка формирования представительных органов в отдельных типах муниципалитетов, а также порядка замещения должности и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования.

При этом возникает вопрос: почему функциональная взаимосвязь уровней публичной власти должна непременно выражаться в таком воздействии субъектов Федерации на организационную основу местного самоуправления, в ограничении права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления? Почему не получает необходимого развития идея более эффективного использования различных форм сотрудничества, координации и контроля со стороны региональных органов государственной власти в отношении органов местного самоуправления?

Ответов на эти вопросы в Постановлении нет. В обоснование своего вывода Конституционный Суд лишь указывает на особое значение вопросов структуры органов местного самоуправления. Эти вопросы рассматриваются им как имеющие "государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия", в то время как в местном интересе остаются те вопросы организационного устройства муниципальной власти, которые направлены на обеспечение эффективного и ответственного решения вопросов местного значения (абз. 3 п. 2.1

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

мотивировочной части Постановления). Данное суждение Суда представляется спорным. Получается, что самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением касается только тех органов, которые занимаются решением вопросов местного значения. Однако как быть, если эти органы одновременно реализуют, помимо собственных самоуправленческих полномочий, отдельные переданные государственные полномочия? Российская Конституция не содержит подобного ограничения права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Более того, в сочетании с положениями Европейской хартии местного самоуправления она предполагает, что организация реализации переданных государственных полномочий остается за муниципалитетами. Кроме того, представляется ошибочным суждение о том, что реализация принципа народовластия на местном уровне находится сугубо в государственном интересе. Вряд ли можно отрицать тот факт, что участие населения в осуществлении публичной власти на местах составляет основное содержание местного самоуправления, поэтому в институтах муниципальной демократии следует в первую очередь искать интересы населения.

Позиция вторая - о широком понимании структуры органов местного самоуправления.

Толкуя понятие "структура органов местного самоуправления", Конституционный Суд поддержал вытекающую из статьи 131 (ч. 1) Конституции России широкую трактовку структуры, выходящую за рамки ее понимания лишь как внутренней административной структуры органов и охватывающую все обязательные и факультативные органы местного самоуправления в их взаимосвязи. Кроме того, Суд, не ставя знака равенства между структурой органов местного самоуправления и порядком их формирования, указал на принципиальную связь этих вопросов и на предопределенность места органа в структуре порядком его формирования (порядком замещения должности) (п. 2.2 мотивировочной части Постановления).

Примечательно, что Конституционный Суд не встал на позицию узкого толкования данной конституционной категории, хотя узкий подход к ее трактовке и предлагался в ходе рассмотрения данного дела представителями органа, издавшего оспариваемый акт. Речь идет о понимании структуры органов местного самоуправления а) как сугубо их внутренней административной структуры (данный подход предлагается в Европейской хартии местного самоуправления - п. 1 ст. 6), б) исключительно как перечня органов местного самоуправления муниципального образования. Подход Конституционного Суда к пониманию структуры органов местного самоуправления основан на толковании положений части 1 статьи 131 Конституции. Любое иное ее толкование лишало бы содержания провозглашенное в названной статье право населения.

Позиция третья касается достаточности федеральных гарантий от произвольного ограничения прав местного самоуправления субъектами Федерации.

Определение тех или иных способов формирования органов местного самоуправления составляет прерогативу федерального законодателя и относится к общим принципам организации местного самоуправления. При этом свободные выборы - не единственный такой способ. Конституционный Суд подтвердил высказанную в Постановлении от 21 декабря 2005 года N 13-П по делу о губернаторах <46> позицию и развил ее применительно к местному самоуправлению: об отсутствии у свободных выборов как наиболее демократического способа формирования органов всеобъемлющего характера; о наличии у законодателя достаточной свободы усмотрения при выборе того или иного способа формирования органов местного самоуправления, способа замещения муниципальной должности в зависимости от исторического контекста и объективной специфики конкретных территорий, допускающей установление особенностей в правовом регулировании организации местного самоуправления в целях обеспечения баланса общегосударственных и местных интересов. В то же

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

время эта свобода усмотрения законодателя ограничена действием конституционных принципов и общепризнанных принципов и норм международного права. Так, необязательность использования свободных прямых выборов как способа формирования представительного органа на территориях отдельных муниципальных образований никак не влияет на безусловное действие конституционного принципа об обязательном наличии выборного представительного органа в муниципальном образовании, играющего ключевую роль в формировании и выражении согласованной воли местного сообщества. Любой способ формирования органов местного самоуправления и замещения муниципальных должностей при этом должен быть связан либо с непосредственным волеизъявлением населения, либо с решением избранного им представительного органа и не зависеть от воли субъектов государственной власти.

--------------------------------

<46> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 1 (далее - Постановление по делу о губернаторах).

В силу особой связи муниципального и регионального уровней власти в федеративном государстве, а также действия принципа необходимости учета региональных особенностей в организации местного самоуправления вполне логичным представляется установление федеральным законодателем конкретных оснований участия субъектов Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления. При этом федеральный законодатель должен предусмотреть гарантии от произвольного ограничения самостоятельности населения субъектами Федерации при осуществлении законодательного регулирования (п. 2.3 мотивировочной части Постановления). Конституционный Суд указывает на одну из таких гарантий - установление в качестве общего правила (выделено мной. - Е.Г.) разнообразия моделей организации местного самоуправления, права населения на выбор собственной модели и закрепление структуры органов местного самоуправления в уставе муниципального образования (п. 3 мотивировочной части Постановления).

Тем не менее Конституционный Суд не усматривает каких-либо конституционных нарушений в установленном Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ исключении из общего правила о разнообразии моделей организации местного самоуправления. И вслед за федеральным законодателем допускает закрепление в законе субъекта Федерации единственно возможного варианта из числа предусмотренных в Федеральном законе о местном самоуправлении способов формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, а также избрания главы любого муниципального образования (п. 3.1 мотивировочной части Постановления). Более того, Суд не видит проблемы и в том, что федеральный законодатель прямо не установил конкретных критериев для выбора субъектами Федерации безальтернативного варианта регулирования порядка формирования органа и определения его места в структуре. По мнению Суда, федеральный законодатель был вправе исходить из того, что субъекты Федерации при осуществлении такого регулирования не будут принимать произвольных решений, а будут учитывать объективные факторы.

При этом Суд, беря на себя роль федерального законодателя, сам формулирует эти факторы. Это, во-первых, региональные особенности: географическое положение; численность населения и особенности системы расселения жителей, соотношение городского и сельского населения;

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

исторически сложившаяся структура народного хозяйства и др. Во-вторых, это наработанная практика использования в регионе прежних, дореформенных моделей организации местного самоуправления, обнаружившая затруднения при решении региональными властями задач комплексного развития территории субъекта Федерации, не способствующие политической стабильности. В-третьих, это уже имеющиеся правовые формы взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации, их организационно-правовые, функциональные и финансово-бюджетные взаимосвязи и взаимная ответственность за комплексное развитие территории. Наконец, целью такого регулирования является обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, единства функциональных основ организации публичной власти (п. п. 3.1 и 3.2 мотивировочной части Постановления).

Таким образом, получается, что попытки оправдания исключений, связанных с безальтернативным определением структуры и порядка формирования муниципальных органов в региональном законе, с одной стороны, по сути, означают допущение возможности отказа законодателя субъекта Российской Федерации от общего правила о разнообразии моделей организации местного самоуправления. Тем самым оказывается возможным отступление законодателя от сформулированных Конституционным Судом в пункте 3 мотивировочной части этого же Постановления гарантий запрета произвольного ограничения прав населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. С другой стороны, конкретные основания участия субъектов Федерации в законодательном регулировании как порядка формирования, так и устройства всей системы органов местного самоуправления, которые, по мнению Конституционного Суда, может предусмотреть федеральный законодатель, Федеральным законом не предусмотрены (предусмотрено лишь само участие). Эти основания Суд пытается вывести из своих правовых позиций, указывая, что федеральный законодатель был вправе из них исходить без их установления. Таким образом, остается неясным, каким из приведенных аргументов Конституционного Суда следует руководствоваться федеральному законодателю.

Наконец, объективные характеристики субъекта Федерации (учет региональных особенностей) объясняют необходимость включения субъектов Федерации в законодательное регулирование местного самоуправления, но никак не связаны с безальтернативностью регионального регулирования порядка формирования органов местного самоуправления и определения их места в его структуре. Они не отвечают на вопрос о том, почему муниципальное образование само не может выбрать вариант структуры органов местного самоуправления с учетом местных особенностей на основе установленных в федеральном и региональном законодательстве критериев. Нельзя считать правовым аргументом в пользу безальтернативного регулирования ссылку на некие обнаружившиеся трудности в согласованном функционировании региональных и муниципальных органов при решении субъектом Федерации задач комплексного развития территории. Тем более что задача комплексного социально-экономического развития территории относится ко всем уровням публичной власти и является зоной их взаимной ответственности, основой для взаимодействия. Соображения же политической целесообразности не должны отменять самостоятельность муниципальных образований в выборе собственной структуры органов местного самоуправления. Цель обеспечения политической стабильности, преодоления возможных затруднений при взаимодействии региональных властей с муниципальными властями может быть достигнута и иным способом, а согласованное функционирование обеспечивается умелым использованием методов координации, контроля и сотрудничества во взаимоотношениях региональных и муниципальных органов. Кроме того, единство функциональных основ публичной власти, как уже было отмечено выше, еще не оправдывает вторжения в организационную самостоятельность местного самоуправления: обособленность от системы органов государственной власти не препятствует муниципальным органам в исполнении как собственных, так и государственных полномочий.

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

Итак, приведенные Конституционным Судом аргументы доказывают наличие объективных оснований для участия субъектов Федерации в законодательном регулировании вопросов организации местного самоуправления на своей территории - вывод, который в данном процессе никто не подвергал сомнению. Однако эти аргументы никак не связаны с обоснованием допустимости безальтернативного регулирования в законе субъекта Федерации порядка формирования органов местного самоуправления и замещения должности главы муниципального образования, а также ограничения права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Наконец, приведенные Конституционным Судом позиции для обоснования исключений из общего правила о разнообразии организационных моделей местного самоуправления в виде набора факторов, которые должны быть учтены региональным законодателем, носят во многом неопределенный и оценочный характер, поэтому никак не подтверждают вывод о достаточности федеральных гарантий против принятия субъектами Федерации произвольных решений.

Позиция четвертая. Особенности статуса отдельных типов муниципальных образований являются основанием для дифференцированного подхода регионального законодателя к регулированию порядка формирования органов местного самоуправления и определения их места в структуре.

В обоснование допустимости безальтернативного регионального регулирования указанных выше вопросов Конституционный Суд обратился к тезису об объективной взаимосвязи организационных принципов местного самоуправления и особенностей его территориальной организации, функций и задач публичной власти, реализуемых на соответствующей территории (уровне муниципальной власти).

Конституционный Суд, опираясь на свои позиции, высказанные в Постановлении по удмуртскому делу <47>, углубился в анализ различной природы муниципальных образований разных уровней и типов. Предназначение базового уровня муниципальной власти состоит в решении вопросов местного значения, в то время как муниципальные образования более высокого территориального уровня реализуют наряду с вопросами местного значения значимые с точки зрения государства в целом или субъекта Федерации публичные задачи. При этом объем последних задач в таких муниципальных образованиях весьма значителен, в них сочетание местных и государственных начал представляется особенно важной задачей. Соответственно, муниципальные районы и городские округа сочетают в себе качества территориального объединения граждан, совместно реализующих право на местное самоуправление, и публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы которой не только решают вопросы местного значения, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них Федерацией или субъектами Федерации (абз. 6 п. 4.1 мотивировочной части Постановления). Причем степень концентрации возлагаемых на них публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, весьма высока.

--------------------------------

<47> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 5 (далее - Постановление по удмуртскому делу).

По мнению Конституционного Суда, разграничение муниципальных образований по видам должно учитываться и при решении организационных вопросов, связанных с функционированием

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

муниципальной власти. Особенности способов формирования органов местного самоуправления, как и замещения должности главы в таких муниципальных образованиях, которые по своим характеристикам и предназначению оказываются наиболее глубоко вовлеченными в систему государственно-властных отношений, могут быть связаны и с установлением в региональном законе безальтернативного порядка их формирования и определения места в структуре органов местного самоуправления. Допустимость безальтернативного варианта порядка формирования органов местного самоуправления Конституционный Суд ставит в зависимость от соблюдения ряда условий.

Первое условие - это учет правовой природы конкретного муниципального образования, характера отношений, складывающихся на соответствующем территориальном уровне.

Второе - обеспечение создания условий для эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти, а также органами государственной власти субъектов Федерации. Данная цель уже приводилась Конституционным Судом в оправдание установления Федеральным законом безальтернативного способа наделения полномочиями главы муниципального образования в отношении определенной категории муниципалитетов, имеющих дополнительный статус закрытых административно-территориальных образований <48>.

--------------------------------

<48> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 года N 375-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы главы муниципального образования "Мирный" Архангельской области на нарушение конституционных прав и свобод абзацами первым и третьим пункта 3 статьи 4 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. N 5.

Третье условие - это соблюдение принципа равенства статуса муниципальных образований одного типа: допустимость установления различного порядка формирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях различных категорий; проведение дифференциации на основе объективно обусловленных и формализованных в законе критериев, а также в целях, вытекающих из Конституции и федеральных законов. Установленный порядок должен быть, как правило, одинаковым для муниципальных образований, подпадающих под одинаковые критерии.

Четвертое условие - недопустимость выхолащивания права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и необходимость учета местных интересов при определении этой структуры. В связи с этим законодательное регулирование организации местного самоуправления в любом муниципальном образовании не может носить исчерпывающего характера. Для решения в уставе муниципального образования должны оставаться вопросы "о порядке формирования иных, помимо непосредственно указанных в федеральном законе, органов местного самоуправления, о сроках полномочий, подотчетности, подконтрольности, организации и деятельности органов местного самоуправления, входящих в организационный механизм осуществления публичной власти в муниципальном образовании".

Попытки ограничить безальтернативное регулирование на уровне субъектов на основе указанных выше критериев представляются весьма слабым утешением уже хотя бы потому, что сами предлагаемые критерии страдают противоречиями и оговорками. Гибкий подход к учету правовой природы конкретного муниципального образования сочетается с указанием на конкретные типы муниципальных образований, в отношении которых такое безальтернативное регулирование может быть применено. А если следовать принципу равенства статуса муниципальных образований одного

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

типа и правовой определенности, то гибкий дифференцированный подход к муниципальным образованиям одного типа вряд ли удастся применить. В связи с этим, говоря о равенстве в подходе к муниципальным образованиям, подпадающим под одинаковые критерии, Конституционный Суд допускает оговорку "как правило".

Соответственно, интегрированными в механизм реализации публичных функций и задач, характеризующих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов, в отношении которых, по мнению Конституционного Суда, допустимо применение безальтернативного императивного варианта регионального правового регулирования порядка формирования и места в структуре органов местного самоуправления, оказываются не только муниципальные образования верхнего уровня муниципальной власти, но и все административные центры (столицы) субъектов Федерации в связи с их особой административно-политической ролью в регионе, другие муниципалитеты, расположенные на территории с особым (специальным) правовым статусом, основанным на федеральном законе, а также некоторые городские поселения, приближенные к городским округам по роли в социально-экономическом развитии региона, хотя и не наделенные никаким особым статусом или статусом городского округа, к чему имеются объективные препятствия. Возможность установления в законе субъекта Федерации безальтернативного способа замещения должности главы внутригородского района Конституционный Суд объясняет целями создания государственных гарантий согласованного взаимодействия городских и районных в городе органов местного самоуправления для обеспечения стабильного функционирования единого городского хозяйства как важного элемента устойчивого и комплексного социально-экономического развития региона.

Что же касается базового уровня муниципальной организации - городских и сельских поселений, то они, с позиций Конституционного Суда, более ориентированы на самоорганизацию и личное участие жителей в делах местного сообщества. Таким образом, для этих муниципалитетов в законе субъекта Федерации должна быть предусмотрена альтернатива при определении конкретного способа замещения должности главы муниципального образования, которая по общему правилу не может исключать прямые выборы.

Представление о том, что муниципальные образования, которые активно включаются в процесс реализации государственных полномочий в порядке наделения, меняют свою муниципальную природу на государственно-муниципальную, представляется спорным. Осуществление муниципальными образованиями второго уровня значительного круга государственных полномочий, как и участие в решении государственных задач, отнюдь не меняет их муниципальной природы. Тем более что разграничение решаемых муниципалитетами вопросов на местные и государственные, как было показано выше, слишком условно: многое зависит от факта законодательного признания того или иного вопроса местным или государственным, а не от исконной природы самого вопроса. Перечни тех и других весьма подвижны. Разумеется, выбор варианта территориальной организации публичной власти второго уровня - на началах деконцентрации без придания административно-территориальным единицам собственного публично-правового статуса либо на началах децентрализации и ее высшей формы - местного самоуправления с приданием соответствующим территориям особого публично-правового муниципального статуса - остается за законодателем. И, коль скоро этот выбор в отношении второго территориального уровня (муниципальные районы, городские округа с внутригородским делением) сделан в пользу местного самоуправления, нужно быть до конца последовательным и не пытаться искать оправдания отступлениям от конституционных принципов организации местного самоуправления, а констатировать наличие таких отступлений.

Искусственно созданные муниципальные образования также могут быть как на первом