Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

установленной юрисдикционной процедуре разрешается затрагивающий права и свободы заявителя вопрос на основе норм соответствующего закона. Верховный Суд РФ вовсе отказал в принятии заявления Медведева о признании частично недействующим Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ к рассмотрению в связи с неподведомственностью данного дела суду общей юрисдикции (см.: Определение Конституционного Суда РФ от 23 октября 2014 года N 2459-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Медведева Михаила Викторовича на нарушение его конституционных прав рядом положений статей 2 и 4 Федерального закона "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (документ опубликован не был). URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision179576.pdf (дата обращения: 03.07.2016)). Отсутствие конкретного дела по аналогичным причинам было констатировано в конституционной жалобе граждан А.А. Козоченко, С.П. Кондакова и М.А. Федорченко на нарушение избирательных прав граждан Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ (Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2015 года N 1784-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Козоченко Алексея Александровича, Кондакова Сергея Павловича и Федорченко Михаила Александровича на нарушение конституционных прав пунктом 13 статьи 1 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и пунктом 5 статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (документ опубликован не был). URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision207097.pdf (дата обращения: 03.07.2016)).

Так, например, в уже упомянутом деле гражданин Вахрушев первоначально оспаривал действительность Законов Челябинской области из-за их несоответствия Федеральному закону о местном самоуправлении (ч. 7.1 ст. 13) в двух инстанциях - Челябинском областном суде и Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда. И первая, и апелляционная инстанции рассматривали спор по существу в рамках нормоконтроля и пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя. Поэтому гражданин Вахрушев в своей конституционной жалобе предлагал проверить конституционность положений части 7.1 статьи 13 Федерального закона о местном самоуправлении (в редакции от 27 мая 2014 года) как в их буквальном смысле, так и в истолковании, придаваемом правоприменительной практикой, и, соответственно, конституционность Законов Челябинской области, установивших новый статус Челябинска как городского округа с внутригородским делением <26>. Вахрушев обосновывал нарушение оспариваемыми положениями его конституционного права на участие в осуществлении местного самоуправления, гарантированного статьей 32 в сочетании со статьями 130 и 131 российской Конституции, в том числе на выражение в составе населения городского округа подлежащего учету мнения об изменении статуса городского округа и образовании в нем муниципальных образований - внутригородских районов.

--------------------------------

<26> См.: пункт 1 Определения Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 года N 2002-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Вахрушева Станислава Юрьевича на нарушение его конституционных прав положением части 7.1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Законами

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

Челябинской области "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" и "О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе" (документ опубликован не был). URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision209509.pdf (дата обращения: 03.07.2016) (далее - Определение по делу Вахрушева).

Конституционный Суд, оценивая соблюдение условий допустимости жалобы гражданина Вахрушева, продемонстрировал значительно более глубокий и дифференцированный подход по сравнению со своей прежней практикой конституционно-судебной защиты права на местное самоуправление. Как отметил Суд, конкретное дело, рассмотрение которого должно быть завершено в суде, в любом случае предполагает наличие вступившего в законную силу судебного решения, в котором получил разрешение вопрос о правах и обязанностях соответствующего лица как участника конкретных правоотношений на основании применения в отношении его норм закона, с которыми заявитель связывает предполагаемое нарушение своих прав и свобод (выделено мной. - Е.Г.). Соответственно, рассматриваемое в суде общей юрисдикции дело о нормоконтроле по заявлению гражданина само по себе под эти признаки не подпадает, поскольку не свидетельствует о применении закона к отношениям с участием заявителя, даже если оспариваемым законом затрагиваются его права, равно как и права других лиц, на которые распространяется действие абстрактных норм закона. В таком случае можно вести речь лишь об абстрактной заинтересованности заявителя "в поддержании конституционного правопорядка посредством устранения из правовой системы законов, нарушающих, по его мнению, конституционные права и свободы человека и гражданина" <27>. Подобная заинтересованность, как полагает Суд, еще не создает предпосылок для признания обоснованности возбуждения гражданином конституционного судопроизводства в целях восстановления его нарушенных прав. Тем не менее такой заинтересованности достаточно для принятия к рассмотрению заявления гражданина о нормоконтроле в рамках административного судопроизводства, в котором субъективная заинтересованность заявителя по-прежнему трактуется весьма широко.

--------------------------------

<27> Там же. Пункт 2.

Кроме того, Конституционный Суд предложил дифференцированно подойти к характеристике субъекта права на местное самоуправление, отметив специфический комплексный характер этого права, преобладание в нем коллективных начал. Не отдельный гражданин, а только местное сообщество рассматривается в качестве субъекта права на создание в пределах соответствующей территории муниципального образования, на определение в нем структуры органов местного самоуправления, на проведение муниципально-территориальных преобразований. Гражданин же реализует свое право на участие в осуществлении местного самоуправления путем участия в референдуме, выборах, других формах прямого волеизъявления, в том числе через высказывание мнения по вопросам преобразования муниципальных образований и изменения их границ.

И, хотя Конституционный Суд не распространил логику своих рассуждений на дифференциацию субъектов обращения в суд в защиту прав местного самоуправления в рамках конституционного судопроизводства, можно предположить, что коллективный или индивидуальный характер защищаемого права должен иметь значение при определении надлежащего заявителя. Соответственно, выступить в защиту коллективных прав на осуществление местного самоуправления уполномочено местное сообщество, муниципальное образование в целом в лице его представителей, в то время как отдельный гражданин возбуждает конституционное судопроизводство в целях защиты и восстановления своего нарушенного индивидуального конституционного права на участие в осуществлении местного самоуправления. При этом в обоих случаях речь идет о защите права на

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

местное самоуправление как субъективного публичного права, что подтверждается публично значимым характером конституционной жалобы и не только субъективно-правовым, но и объективно-правовым характером конституционного спора.

Кроме того, для соблюдения условия о конкретном деле в конституционном процессе недостаточно обосновать нарушение права простыми ссылками на обстоятельства, свидетельствующие о воздействии закона на правовой статус заявителя, если даже гражданин на них указывал при оспаривании закона в рамках административного судопроизводства. Так, ссылки С.Ю. Вахрушева в его деле о нормоконтроле в Челябинском областном суде на нарушение законом его субъективного права на выражение мнения в составе населения города по поводу изменения статуса городского округа в адекватной организационно-правовой форме, которое повлекло изменение способа формирования городского представительного органа, замену прямых выборов на косвенный порядок избрания депутатов и тем самым ограничение его избирательных прав, а также его указания на процедурные нарушения, допущенные при организации и проведении публичных слушаний, не позволившие сформировать, выразить и учесть его мнение, как и мнение населения города в целом, не были признаны Судом достаточными для соблюдения условия о применении оспариваемых законоположений в конкретном деле заявителя, как оно понимается в части 1 статьи 96 и пункте 2 статьи 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о Конституционном Суде). Для соблюдения этого условия необходимо доказать применение оспариваемого закона судом общей юрисдикции к правоотношениям с участием заявителя. Суд не нашел в представленных Вахрушевым материалах подобных доказательств, например решения суда общей юрисдикции по делу об оспаривании нарушающих права заявителя действий и решений уполномоченных органов в процессе организации и проведения публичных слушаний по вопросу о статусе Челябинска, в котором был бы применен оспариваемый Закон <28>. Однако доказательств такого применения Вахрушев, как представляется, и не мог предложить Суду. Ведь всякое оспаривание процедуры публичных слушаний связано с проверкой соблюдения правил, установленных соответствующими нормативными актами о порядке организации и проведения публичных слушаний, и не связано с применением оспариваемого областного Закона. Дело же о нормоконтроле в судах общей юрисдикции Конституционный Суд отказался считать применением закона в отношении заявителя, поскольку оно преследовало цель защиты "определенным образом понимаемого общественно-политического интереса городского сообщества", а не субъективных прав и интересов заявителя.

--------------------------------

<28> Конституционный Суд называет в качестве возможного доказательства применения закона в деле заявителя оспаривание им "процедурного порядка проведения и результатов состоявшихся по указанному вопросу публичных слушаний" (абз. 5 п. 2 мотивировочной части Определения по делу

Вахрушева).

Предложенное Конституционным Судом толкование "примененного в отношении заявителя конкретного дела", защищаемого субъективного права и интереса не лишено логики, хотя и сужает возможности индивидуальной конституционно-судебной защиты прав в сфере местного самоуправления. В то же время подобный подход Конституционного Суда можно в определенной степени считать закономерным <29>. Однако тут есть одно "но". Это касается предшествующей практики Конституционного Суда по муниципальным делам, в которой применение в конкретном деле оспариваемых норм в отношении заявителя считалось состоявшимся и при оспаривании нормативных актов. При этом гражданину было достаточно обосновать затронутость законом его прав и интересов, равно как и прав и интересов других членов местного сообщества. Отчасти подобная либеральная

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

трактовка данного условия допустимости конституционной жалобы предопределялась указанием в части 1 статьи 96 ФКЗ о Конституционном Суде (в редакции до реформы 2010 года) <30> на нарушение прав и свобод заявителя законом, не только примененным в конкретном деле, но и подлежащим такому применению. Соответственно, Конституционный Суд не уделял в процессе проверки условий допустимости жалоб граждан должного внимания понятию конкретного дела. Так, например, в 2007 году Конституционный Суд рассматривал жалобу О.Б. Гуртуева и коллективную жалобу М.Б. Бабаева, других сельских жителей Кабардино-Балкарии на нарушение конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления Законами Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 года "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", не предусмотревшими необходимость получения согласия населения при установлении и изменении границ, при преобразовании и упразднении муниципальных образований <31>. Правоприменительным делом, которое предшествовало обращению граждан, явилось дело в Верховном Суде республики о признании указанных Законов противоречащими федеральному законодательству и недействующими, оставленное без удовлетворения. При этом вопрос об отсутствии конкретных дел заявителей, в которых нашли бы применение оспариваемые нормы Законов, российским Конституционным Судом не поднимался. Очевидно, Суд исходил из достаточности дела о нормоконтроле и факта затронутости прав заявителей оспариваемыми законоположениями (в связи с потерей ими ряда льгот при переходе из статуса сельских жителей в городские) для соблюдения установленных условий допустимости конституционной жалобы. И, хотя по итогам рассмотрения дела Гуртуева и других было вынесено определение, это не было связано с признанием жалобы недопустимой. Определение включало обширное позитивное содержание: в нем давалось конституционное истолкование положений республиканских и федерального законов в их взаимосвязи и в контексте действия конституционного императива и универсального европейского стандарта учета мнения населения при изменении границ муниципалитетов. И лишь констатация отсутствия нарушения конституционных прав граждан оспариваемыми нормами с учетом их выявленного конституционного смысла позволила сделать Суду вывод об отсутствии оснований для разрешения поставленных заявителями вопросов в заседании Конституционного Суда путем вынесения итогового решения в виде постановления <32>.

--------------------------------

<29> На тот факт, что у Конституционного Суда имеются основания для подобного подхода к оценке условий допустимости жалоб граждан на нарушение их конституционного права на местное самоуправление, автор настоящей статьи уже обращала внимание ранее, подчеркивая специфику права местного самоуправления, опасность путаницы вокруг вопроса о субъекте этого права, а также указывая на недостаточность использования исключительно института общей конституционной жалобы для защиты прав местного самоуправления (см.: Гриценко Е., Вилл Р. Защита прав местного самоуправления средствами конституционного судопроизводства // Журнал конституционного правосудия. 2015. N 4 (46). С. 27 - 28, 38).

<30> Имеется в виду Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 года N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 45. Ст. 5742), предложивший новую редакцию части 1 статьи 96, пункта 2 статьи 97.

<31> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года N 171-О-П "По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики",

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

"О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 5 (далее - Определение по делу Гуртуева и других).

<32> См.: пункты 4 и 5 резолютивной части Определения Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года N 171-О-П.

В том же году граждане Е.М. Зайцев, В.Е. Уткин, В.Н. Федотов оспаривали конституционность некоторых переходных положений Федерального закона о местном самоуправлении в части территориальной реформы местного самоуправления, которые не устанавливали требований к порядку учета мнения населения при установлении границ муниципальных образований и тем самым нарушали их право на осуществление местного самоуправления <33>. В качестве конкретного дела, в котором нашли применение оспариваемые нормы, выступало также дело о нормоконтроле, а именно о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 2 Закона Тверской области от 28 февраля 2005 года N 28-ЗО "Об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Кашинский район", и наделении их статусом городского, сельского поселения" в части установления границ и наделения статусом сельского поселения Булатовского поселения с административным центром - деревней Булатово. Недопустимость жалобы была усмотрена как в отсутствии нарушения оспариваемыми положениями Федерального закона Конституции РФ, так и в том, что вопрос о конституционности оспариваемых положений уже являлся ранее предметом рассмотрения Конституционного Суда, который выработал на этот счет правовые позиции. Примечательно, что в данном случае Конституционный Суд по-прежнему не подвергал сомнению факт наличия конкретного дела и применения оспариваемых положений Закона в деле заявителей как условия допустимости жалобы. Более того, он подтверждал его наличие, указывая на неподведомственность вопроса Конституционному Суду: "Вопросы проверки законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по конкретному делу заявителей, не могут быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства" <34>.

--------------------------------

<33> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2007 года N 830-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зайцева Евгения Михайловича, Уткина Валентина Евдокимовича и Федотова Владимира Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями части 1 статьи 11, абзаца второго части 3 статьи 84 и пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

<34> Там же. Абзац 5 п. 2 мотивировочной части.

Данный широкий подход Конституционного Суда к трактовке условия допустимости о конкретном деле поддерживался и последующей конституционно-судебной практикой. Так, например, дело об оспаривании нормативного акта (решения Новошахтинской городской Думы об утверждении соглашения между муниципальными образованиями городом Новошахтинском и Красносульским районом о передаче земельного участка и инициативы о принятии Закона Ростовской области об изменении границ между названными муниципальными образованиями) легло в основу конституционной жалобы гражданина А.В. Севашева, по результатам рассмотрения которой в 2008 году было вынесено Определение с позитивным содержанием <35>. А гражданин Н.М. Савостьянов в

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

2011 году обратился в Конституционный Суд с жалобой, после того как ему было отказано, во-первых, в признании незаконными отдельных положений решения представительного органа сельского поселения Веселовское об инициативе изменения Устава Наро-Фоминского муниципального района Московской области в части формирования районного Совета депутатов и перехода от избрания его депутатов путем муниципальных выборов к формированию из глав поселений, входящих в состав данного муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселений. А во-вторых, после отказа в удовлетворении требования о назначении муниципальных выборов в районный представительный орган. Наличие конкретного дела, завершенного в суде, в котором были применены оспариваемые нормы Федерального закона, было признано Конституционным Судом без каких-либо оговорок и не только в части нарушения избирательных прав заявителя в связи с отказом ему в назначении выборов (обжалование конкретного правоприменительного решения, принятого в отношении заявителя), но и в рамках реализации права на участие в осуществлении местного самоуправления при установлении порядка формирования районного представительного органа (обжалование соответствующей инициативы о внесении изменений в устав района). Несмотря на то что данное дело рассматривалось, когда уже вступила в силу новая редакция части 1 статьи 96, пункта 2 статьи 97 ФКЗ о Конституционном Суде, абстрактная заинтересованность Н.М. Савостьянова в исключении из правовой системы норм Федерального закона, нарушающих, по его мнению, права граждан, не была усмотрена Конституционным Судом и в деле об оспаривании решения представительного органа, а по итогам рассмотрения конституционного дела по существу было вынесено Постановление <36>.

--------------------------------

<35> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года N 214-О-П "По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2008. N 5 (далее - Определение по делу Севашева).

<36> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года N 9-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. N 4 (далее - Постановление по делу Савостьянова).

И хотя в данном Постановлении оценка Судом дела об отказе в удовлетворении требования заявителя о назначении выборов как конкретного сомнений не вызывает, представляется небезынтересным сопоставить эту оценку с подходом Конституционного Суда в отказном Определении от 6 октября 2015 года по жалобе граждан Ю.А. Гурмана, Н.В. Гуцуляка, З.Г. Сулейманова <37> в связи с нарушением их прав на участие в установлении структуры органов местного самоуправления, а также избирательных прав. В этом деле Конституционный Суд вновь обратился к исследованию условия допустимости конституционной жалобы о применении закона в конкретном деле и опирался при отказе в принятии дела к рассмотрению на аргументацию, приведенную в Определении по делу С.Ю. Вахрушева. Так, Суд констатировал, что жалоба заявителей о признании недействующими отдельных положений Закона Челябинской области, рассмотренная судом общей юрисдикции <38>, основана на их абстрактной заинтересованности в поддержании конституционного порядка, наличия которой недостаточно для возбуждения конституционного судопроизводства в рамках конкретного нормоконтроля. Суд не нашел в представленных гражданами материалах подтверждения того факта, что они являлись участниками конкретных правоотношений, в которых к ним были бы применены оспариваемые нормы областного и Федерального законов, и

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

признал жалобу недопустимой в связи с несоблюдением условия о применении обжалуемых Законов в конкретном деле. При этом Суд никак не прокомментировал предшествующие заявлению граждан о нормоконтроле в областном суде правоприменительные ситуации, участниками которых являлись заявители. Между тем эти ситуации, как и вынесенные по ним судами решения, приводились заявителями в их конституционной жалобе. Так, например, решение Совета депутатов Родниковского сельского поселения, главой которого являлся Н.В. Гуцуляк, о праве на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и о назначении выборов главы муниципального образования и депутатов Совета депутатов от 17 июля 2015 года было оспорено районным прокурором

вТроицкий районный суд Челябинской области. 20 июля 2015 года суд признал решение представительного органа в части назначения выборов главы поселения недействующим в связи с противоречием Закону Челябинской области <39>, впоследствии оспоренному в Челябинском областном суде на предмет соответствия Федеральному закону и в Конституционном Суде на предмет соответствия Конституции России. Таким образом, права муниципального образования Родниковское сельское поселение на осуществление местного самоуправления, как и право гражданина Гуцуляка - главы поселения быть избранным вновь на должность главы поселения на муниципальных выборах, были не только затронуты в указанном решении районного суда, но и, как полагал заявитель, нарушены применением оспариваемых положений областного и Федерального законов. Поэтому вызывает сомнение однозначный вывод Конституционного Суда, сделанный в данном Определении, о том, что Н.В. Гуцуляк обратился в областной суд с заявлением об оспаривании областного Закона "не

всвязи с тем, что на основе оспариваемых им положений Закона Челябинской области возникли, изменились или прекратились правоотношения, в которых были непосредственно затронуты его права или права возглавляемого им муниципального образования" <40>. Обращению Ю.А. Гурмана и З.Г. Сулейманова в областной суд с заявлением о нормоконтроле областного Закона также предшествовали жалобы на нарушение их прав избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и на должность главы поселения и главы района с требованиями назначить выборы и отказ суда в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на областной Закон <41>. Однако и эти судебные решения, затрагивающие права заявителей, не были приняты Конституционным Судом во внимание и не повлияли на вывод о недопустимости жалобы в связи с отсутствием конкретного дела.

--------------------------------

<37> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 октября 2015 года N 2004-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Гурмана Юрия Альбертовича, Гуцуляка Николая Владимировича и Сулейманова Зайнуллы Галиуллиновича на нарушение их конституционных прав отдельными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьи 2 Закона Челябинской области "О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области" (документ опубликован не был). URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision209511.pdf (дата обращения: 03.03.2016) (далее - Определение по делу Гурмана, Гуцуляка, Сулейманова).

<38> См.: Решение Челябинского областного суда от 11 августа 2015 года по делу N 3-350/2015 "По заявлениям Н.В. Гуцуляка, З.Г. Сулейманова, Ю.А. Гурмана о признании недействующей с момента принятия статьи 2 Закона Челябинской области от 11 июня 2015 года N 189-ЗО "О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области".

<39> См.: Решение Троицкого районного суда Челябинской области от 20 июля 2015 года по делу N 2-358/2015. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/77946966/?mode=full (дата обращения: 05.07.2016).

<40> Абзац 10 пункта 2 Определения по делу Гурмана, Гуцуляка, Сулейманова.

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

<41> См.: Решение Челябинского областного суда от 15 июля 2015 года по делу N 3-344/2015 "Об отказе в удовлетворении требований гражданина Ю.А. Гурмана о назначении выборов главы Увельского района"; Решение Челябинского областного суда от 20 июля 2015 года по делу N 3-348/2015 "Об отказе в удовлетворении требований гражданина З.Г. Сулейманова о назначении выборов главы Дербышевского сельского поселения".

Таким образом, из анализа практики Конституционного Суда по делам о нарушениях конституционного права населения и граждан на осуществление и участие в осуществлении местного самоуправления на разных этапах ее развития видно, что трактовка применения закона в конкретном деле как условия допустимости конституционной жалобы претерпела существенные изменения. Этот процесс сопровождался и законодательным ужесточением требований к применению оспариваемых норм закона в конкретном деле. Соответственно, либеральный подход к оценке представленных заявителями фактов применения обжалуемых норм и индивидуальной затронутости их прав (п. п. 1 и 2 ст. 97 ФКЗ о Конституционном Суде) сменился довольно жестким формальным подходом. При этом задачей заявителя является доказать непосредственную затронутость его прав действиями (бездействием) или решениями правоприменительных органов, основанными на неконституционном, по его мнению, законе, и представить в конституционный процесс соответствующие судебные решения, вступившие в законную силу. Более того, само по себе общее указание в жалобе на наличие подобных решений, но непредставление их копий в Конституционный Суд, как этого требует Федеральный конституционный закон в случае письменного обращения (ч. 2 ст. 96), очевидно, позволяет Суду исходить из факта отсутствия конкретного дела <42>. При этом у Суда (Секретариата Суда) нет полномочия по обращению к заявителю с уведомлением об уточнении процессуальной истории его дела и о необходимости приложения соответствующих судебных решений: под указанный

впунктах 1 - 5 части второй статьи 40 ФКЗ о Конституционном Суде перечень данный случай не подпадает. Подобная ситуация свидетельствует о пробелах в конституционном процессуальном законодательстве в части, например, неразработанности известного гражданскому и административному судопроизводству института "оставления обращения без движения" в целях предоставления заявителю возможности в разумный срок устранить допущенные им при подаче документов нарушения и недостатки, как то: представление недостающих материалов, уточнение процессуальной истории. С учетом особого публичного значения конституционной жалобы, отсутствия механизма обжалования решения Конституционного Суда об отказе в принятии жалобы к рассмотрению по причине несоблюдения условия ее допустимости о применении закона в конкретном деле заявителя, а также исходя из специфики конституционного судебного процесса, в котором принцип состязательности действует с особенностями, обусловленными активной ролью Суда, - предоставление Конституционному Суду и, в частности, его Секретариату более широких полномочий, связанных с уточнением процессуальной истории заявителя на стадии подготовки дела к рассмотрению, кажется вполне оправданным. Причем в свете реализации принципа процессуальной экономии и перехода к электронному правосудию осуществление Судом указанных полномочий, как и выполнение заявителем соответствующих требований к обращению в Суд, которое может состояться

вэлектронной форме, упрощается. Коль скоро существует открытый доступ к электронным версиям вынесенных судебных решений, обращение Суда к заявителю с требованием о представлении копии официального документа, подтверждающего применение обжалуемого закона при разрешении конкретного дела, может оказаться вовсе излишним. Соответственно, общее указание в жалобе на электронный адрес базы данных, в которой содержится искомое судебное решение с соответствующими реквизитами, могло бы быть признано достаточным для соблюдения требования части 2 статьи 96 ФКЗ о Конституционном Суде. Указанные меры, как представляется, могли бы способствовать повышению эффективности конституционной судебной защиты прав граждан и находятся в русле реформы ФКЗ о Конституционном Суде, связанной с легализацией права на электронное обращение в Суд и на представление сопроводительных документов в электронной форме

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

(ч. 4 ст. 38 в ред. Федерального конституционного закона от 8 июня 2015 года N 5-ФКЗ).

--------------------------------

<42> Можно предположить, что именно такая ситуация могла иметь место в деле Гурмана, Гуцуляка и Сулейманова.

Предлагаемая ныне Конституционным Судом трактовка условия о конкретном деле ставит в новом ракурсе и вопрос о моменте начала течения и расчета годичного срока, отведенного для обращения с жалобой (п. 2 ст. 97 ФКЗ о Конституционном Суде). Срок начинает течь с момента завершения рассмотрения конкретного дела, в котором были применены оспариваемые в Конституционном Суде нормы закона в отношении заявителя. Следовательно, логично предположить, что последующее обращение гражданина в суд общей юрисдикции с заявлением о нормоконтроле, как и рассмотрение такого дела, не влияет на течение годичного срока и реализуется в его рамках. Если подобный подход будет принят Конституционным Судом за основу, то условия доступа граждан к конституционному правосудию еще более ужесточатся. Таким образом, строгое формальное толкование Конституционным Судом конкретного дела как условия допустимости конституционной жалобы чревато неоправданным сужением возможностей граждан по использованию такого важного средства защиты их прав, как конституционное судопроизводство.

3. "Иркутское дело": повод, основание, предмет рассмотрения

Поводом к рассмотрению "Иркутского дела" в рамках абстрактного нормоконтроля по части 2 статьи 125 Конституции явился запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона о местном самоуправлении в действующей на момент обращения редакции (Федеральных законов от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ и от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ) и Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области". В предмет обращения, в частности, были включены: 1) часть 4 статьи 35 Федерального закона о местном самоуправлении, установившая делегирование глав и депутатов поселений как способ формирования представительного органа муниципального района наряду с муниципальными выборами; 2) часть 5 этой же статьи о двух способах формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением - прямые выборы населением и косвенное избрание из числа депутатов представительных органов внутригородских районов; 3) часть 5.1 статьи 35, закрепившая обязанность муниципальных образований следовать тому порядку формирования или избрания представительного органа, который установлен в законе субъекта Федерации, в том числе предусмотревшая запрет на проведение муниципальных выборов, если закон субъекта Федерации закрепил переход к системе делегирования или косвенных выборов и вступил в силу до даты, когда муниципальные выборы должны были бы быть назначены; 4) часть 2 статьи 36, допускающая установление законом субъекта Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального образования одного из трех способов замещения должности главы муниципального образования (прямые выборы населением либо избрание представительным органом из своего состава или из числа кандидатов, предлагаемых конкурсной комиссией) и определение в зависимости от порядка избрания его места в структуре органов местного самоуправления; 5) часть 3.1 статьи 36 об обязанности муниципальных образований привести в трехмесячный срок после вступления в силу регионального закона о порядке избрания главы муниципалитета свои уставы в соответствие с этим законом; 6) часть 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области", принятая в порядке реализации оспариваемых положений Федерального закона о местном самоуправлении и закрепившая безальтернативный вариант избрания главы административного центра Иркутской

Статья: Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в Документ предоставлен КонсультантПлюс

материально-правовых и процессуальн...

Дата сохранения: 26.10.2020

области городского округа "Город Иркутск" из состава депутатов представительного органа с определением его места в структуре органов местного самоуправления в качестве главы городской администрации.

Основанием запроса послужила обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные законоположения Федерального и областного законов Конституции РФ, ее статьям 3 (ч. 3), 12, 32 (ч. 2), 130 (ч. 2), 131 (ч. 1) и 133 как по содержанию норм, так и с точки зрения соблюдения конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В качестве основных аргументов в пользу неконституционности оспариваемых законоположений заявители приводили следующие доводы.

1.Федеральный закон при отсутствии установленных в нем критериев дифференциации предоставляет избыточную дискрецию субъектам Федерации для осуществления регулирования вопросов организации местного самоуправления и установления способа формирования органов местного самоуправления и их структуры, включая единственно возможный обязательный вариант формирования и структуры органов местного самоуправления для отдельного конкретного или нескольких муниципальных образований либо установление безосновательных различий в вариантах структуры для муниципальных образований одного типа. Тем самым нарушаются принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, принцип правовой определенности, ставятся под угрозу принцип запрета произвола и равенства прав на осуществление местного самоуправления населением однородных муниципальных образований, принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, выбора населением предпочтительного способа избрания органов (должностных лиц) местного самоуправления.

2.Именно такой безальтернативный вариант косвенного избрания главы города Иркутска и предусмотрен в иркутском областном Законе. Таким образом, жители города лишены возможности самостоятельно определить способ избрания и статус (место в структуре органов местного самоуправления) главы этого муниципального образования.

3.Установление в законе субъекта Федерации единственно возможного варианта формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением путем делегирования вступает, помимо прочего, в противоречие с выводом Конституционного Суда, к которому он пришел, рассматривая вопрос о конституционности пункта 1 части 4 и 5 статьи 35 Федерального закона о местном самоуправлении в Постановлении по делу Савостьянова. В частности, Суд в нем указал, что переход к способу формирования представительного органа муниципального района путем делегирования возможен только в том случае, если решение об этом принимается представительным органом с учетом мнения населения, проживающего на данной территории, выявленного в порядке, предусмотренном в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований (п. 1 резолютивной части).

4.В результате установления региональным Законом порядка замещения должности главы поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией и не имеющих мандата от населения, а также параллельного введения порядка формирования районного представительного органа путем делегирования в его состав представителей поселений, включая не избранных населением глав, нарушаются принципы народовластия и обязательного использования прямых выборов для получения мандата депутата представительного органа муниципального образования любого уровня.