1. Муниципальное право как отрасль права. Предмет и метод муниципального права

• Муниципальное право современной России представляет собой новую область российского государствоведения.

• Фундаментом и материально-организационной основой формирования муниципального права является особая группа общественных отношений, возникающих и существующих в сфере местного самоуправления.

• Существование местного самоуправления является одной из сущностных характеристик конституционного строя в нашей стране.

• Местное самоуправление понятие многогранное. Это:

1. одна из основ конституционного строя;

2. форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов государственной власти;

3. форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

• Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуются большинство прав и свобод человека и гражданина. Местное самоуправление призвано активно участвовать в укреплении российской государственности, формировании начал гражданского общества.

• Муниципальное право как понятие употребляется в различных аспектах. Это:

1. отрасль права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

2. отрасль российского законодательства, представленная совокупностью законодательных (нормативно-правовых) актов различного уровня, объединенных принципиальной общностью их нормативного содержания и занимающих относительно самостоятельное, специализированное место в единой системе российского законодательства;

3. правовая наука, система знаний, раскрывающих закономерности существования и развития социальных и правовых явлений, которые составляют предмет данной отрасли правоведения;

4. учебная юридическая дисциплина.

• Вопрос о наименовании данной отрасли права

• Одновременное применение понятий "местное самоуправление", "муниципальный" и "местный", "муниципальное право" и "право местного самоуправления" требует дополнительного комментария. Вопрос о наименовании складывающейся отрасли права является далеко не формальным.

• В дореволюционный период: применялись понятия "местное самоуправление", "земское, городское самоуправление".

Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права.

• В советский период: институт местного самоуправления был отменен. Естественно, что соответствующие понятия не применялись в законодательстве.

Организация государственной власти на местах охватывалась советским государственным правом как отраслью права, а в научном плане она исследовалась наукой и учебной дисциплиной с наименованием "советское строительство".

• Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг. с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

• Термин "муниципальный" впервые в российском законодательстве был введен Законом РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г., т.е. применительно к собственности.

• При реформировании Конституции РСФСР 1978 г. впервые 24 мая 1991 г. в нее были включены нормы о местном самоуправлении. Одновременно в Конституции РСФСР появилось и понятие "муниципальный" - указывалось, что экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность.

• Конституция РФ 1993 г. также говорит о "местном самоуправлении", а понятие "муниципальный" использует применительно к муниципальной собственности.

Соотношение понятий «муниципальный» и «местный» в законодательстве о местном самоуправлении:

• Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" придал терминам "муниципальный" и "местный" и словосочетаниям с этими терминами одинаковое значение.

• Такой же подход и в ФЗ 2003 г. :

"В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления".

• Таким образом, муниципальное право - это отрасль российского права, регулирующая все общественные отношения в сфере местного самоуправления, возникающие в связи как с его организацией и функционированием, так и с использованием муниципальной собственности. А понятия "местное самоуправление" и "муниципальное самоуправление" являются синонимами.

• Понятия "местное самоуправление", "муниципальное (само)управление" в наше время обозначают негосударственный характер этого уровня власти, хотя местное самоуправление является одним из видов публичной власти народа в Российской Федерации и жестких барьеров между местным самоуправлением и государственной властью не существует.

• Предмет муниципального права - разнообразие подходов

• Наиболее распространенная точка зрения – предмет муниципального права носит комплексный характер.

• Категории, составляющие конструкцию местного самоуправления:

1. местное население;

2. муниципальное образование;

3. вопросы местного значения;

4. органы местного самоуправления;

5. местные интересы;

6. допустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

• Комплексность данной отрасли права обусловливает и комплексное использование нормативного материала различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления

• И хотя разговор о характере муниципального права как о сложившейся (типичной) отрасли права вряд ли можно считать завершенным, все-таки большинство исследователей муниципального права единодушны в его признании в качестве сложившейся (типичной) отрасли права, т.е. комплексный характер муниципального права не исключает его самостоятельности, т.к. указанные отношения осуществляются на местном уровне.

• !!! Однако, естественно, есть и противоположная точка зрения: подход к муниципальному праву как к типичной отрасли права и перенесение на него категорий последней является несостоятельным, оно относится к числу основных отраслей права, непосредственно связанных с государством и его органами.

• Еще одна точка зрения: признается сама специфика муниципального права, которая проистекает из того факта, что оно регулирует прежде всего и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, подчиненных интересам населения.

• Следовательно, муниципальное право нельзя относить к числу основных отраслей права, как непосредственно связанных с государством и его органами.

При этом комплексный характер муниципального права предопределяется тем, что система его норм состоит не только из предписываемых государством норм различных отраслей права, но и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления населения муниципального образования, правотворчества органов местного самоуправления.

• И еще одна умная мысль: точка зрения, что определение муниципального права не как отрасли российского права, а как отрасли российского законодательства, юридически обеспечивающей системное функционирование всех структурных подразделений местной власти и тем самым решающей все проблемы социально-экономического, культурно-бытового и иного характера, возникающие на территории муниципального образования

• И еще один аспект: споры о том, что включать в предмет муниципального права: только «организационные отношения» или еще и «компетенционный статус»???

• Т.з. что только «организационные отношения» - т.е. предмет МП включает: нормы права, регулирующие систему местного самоуправления, территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти. Кроме того, в предмет включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структуру и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой.

• Позиция учебника (Тимофеева как автора главы): такой подход к предмету является неполным, необходимо включить еще «компетенционный статус», т.к. трудно представить полноту правовых основ местного самоуправления без определения их полномочий, а это чаще всего делается именно в актах, комплексно обращенных к тем или иным сферам хозяйственной или социальной жизни и регулирующих при этом возможности как государственных органов, так и местного самоуправления, его органов.

• Ну и наконец,

муниципальное право России - комплексная отрасль отечественного права, состоящая из правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления, формы осуществления народом непосредственно и через органы местного самоуправления своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных делегированных государственных полномочий, территориальную организацию и структуру местного самоуправления, а также гарантии его осуществления.

• Методы муниципально-правового регулирования

С последовательным развитием муниципального права постепенно складываются особенности методов, применяемых в регулировании муниципальных отношений.

1. Преобладающим методом становится метод публично-правового регулирования. Это выражается в том, что первоосновой муниципальных отношений становятся нормы, исходящие от государства и воплощающиеся в актах государственно-властного характера двух уровней - Российской Федерации и субъектов РФ.

• Однако предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, реализуется и частно-правовыми методами (например, при владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью).

2. Для муниципально-правового регулирования характерен допуск государством большого объема местного правотворчества. Это можно назвать методом автономии в регулировании муниципальных отношений.

• Обусловлено наличие данного метода двумя факторами:

1. объективным - в условиях самостоятельности местного самоуправления и его негосударственной природы законодатель должен оставить "нишу" для нормотворчества местного самоуправления;

2. субъективным - обнаружившимся недостаточностью и несовершенством нормативной базы.

3. В муниципальном праве широко распространен такой метод регулирования, как определение статусов.

• Прежде всего, это характерно для местного самоуправления в целом: в развитие норм Конституции РФ природа и статус местного самоуправления определены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в специальных главах о местном самоуправлении конституций, уставов субъектов РФ, в законах о местном самоуправлении субъектов РФ. Как отмечалось ранее, определяется в его уставе статус конкретного муниципального образования.

4. Применительно к муниципально-правовому регулированию используется такой же метод, как и в наиболее близком ему конституционном праве, - метод комплексного сочетания материального и процессуального начал.

Нет деления на материальное муниципальное право и процессуальное муниципальное право, зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права, применяются в переплетении и взаимосвязи.

5. В муниципальном праве используются все общеизвестные группы нормативных правил - дозволения, предписания, запреты, требования императивные, в реализации которых нет особой свободы выбора, и диспозитивные, когда у субъекта правоотношения есть определенные варианты действий.

6. Установление свойственного этой отрасли вида ответственности - муниципально-правовой ответственности.

• С одной стороны, это установленная Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" так называемая позитивная ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением.

• С другой стороны, это муниципально-правовая (и одновременно конституционно-правовая) ответственность субъектов муниципально-правовых отношений за совершаемые ими действия, вызывающая соответствующие санкции (ее принято называть негативной ответственностью).