Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

2. Положения, развивающие нормы ч.2 комментируемой статьи, закреплены в нормативных правовых актах г.Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В соответствии со ст.55 Устава г.Москвы границы территорий и наименования муниципальных образований в городе Москве определяются законами города Москвы.

Согласно ст.1 Закона г.Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" образование муниципальных образований, установление границ их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.

Установление и изменение границ территорий муниципальных образований, объединение, преобразование муниципальных образований осуществляются законами города Москвы по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города Москвы в соответствии с Уставом города Москвы и с учетом мнения населения соответствующей территории, выраженного представительным органом муниципального образования с учетом результатов публичных слушаний.

Кроме того, в г.Москве действует Закон от 15 октября 2003 года N 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве".

Согласно ст.63 Устава г.Санкт-Петербурга установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, их преобразование осуществляется законами Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Более подробную регламентацию территориальная организация местного самоуправления в г.Санкт-Петербурге получила в Законе Санкт-Петербурга от 23 августа 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге". Согласно ст.7 данного закона, установление и изменение границ муниципальных образований, их преобразование осуществляются в порядке, установленном с учетом общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ городах федерального значения настоящим Законом Санкт-Петербурга и законом Санкт-Петербурга о территориальном устройстве Санкт-Петербурга, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований, выраженного в форме, установленной настоящим Законом Санкт-Петербурга.

Изменение границ муниципальных образований осуществляется путем внесения изменений в закон Санкт-Петербурга о территориальном устройстве Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований, выраженного муниципальными советами соответствующих муниципальных образований, по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения соответствующих муниципальных образований об изменении границ муниципальных образований реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Санкт-

Петербурга для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума (см. ст.8 Закона Санкт-Петербурга от 23 августа 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в СанктПетербурге").

Преобразование (объединение или разделение) муниципальных образований осуществляется законом Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований по инициативе населения соответствующих муниципальных образований, органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения соответствующих муниципальных образований о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Санкт-Петербурга для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти Санкт-Петербурга. Закон Санкт-Петербурга о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Согласно ст.9 Закона города Севастополя от 3 июня 2014 года N 17-ЗС "Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе" изменение границ внутригородских муниципальных образований осуществляется путем внесения изменений в настоящий Закон города Севастополя с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих внутригородских муниципальных образований. Преобразованием внутригородских муниципальных образований является их объединение либо разделение (ст.10). Изменение границ, преобразование внутригородского муниципального образования осуществляются законом города Севастополя по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти города Севастополя, федеральных органов государственной власти в соответствии с федеральным законом.

3 . Часть 3 комментируемой статьи предоставляет городам федерального значения право корректировать установленный законом перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Так, ст.1 Закона г.Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" предусматривает, что перечень вопросов местного значения устанавливается этим Законом в соответствии с особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования. При этом перечень вопросов местного значения может быть изменен исключительно путем внесения изменений и дополнений в указанный Закон.

Статья 8 Закона г.Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" дифференцирует перечни вопросов местного значения в зависимости от вида внутригородского муниципального образования и закрепляет, например, следующие вопросы местного значения муниципального округа:

1) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;

2)утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании;

3)владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

4)установление порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

5)принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством Российской Федерации;

6)установление местных праздников и организация местных праздничных

ииных зрелищных мероприятий, развитие местных традиций и обрядов;

7)проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования;

8)регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, с работниками, а также регистрация факта прекращения трудового договора;

11)регистрация уставов территориального общественного самоуправления;

12) учреждение знаков отличия (почетных знаков, грамот, дипломов) муниципального образования как формы признания заслуг и морального поощрения лиц и организаций за деятельность на благо жителей муниципального образования;

13) информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления и др.

Следует отметить, что большинство приведенных в указанной статье формулировок значительно отличается от положений ст.14-16 комментируемого Закона и, скорее, конкретизируют полномочия органов местного самоуправления, нежели устанавливают сферы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Определенной спецификой обладают и вопросы местного значения муниципальных образований г.Санкт-Петербурга, установленные в ст.10 Закона Санкт-Петербурга от 23 августа 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" в зависимости от вида муниципального образования (муниципальный округ, город, поселок).

К вопросам местного значения муниципальных округов, помимо прочих, относятся:

- установление официальных символов, памятных дат муниципального образования и учреждение звания "Почетный житель муниципального образования";

- содействие в установленном порядке исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга в сборе и обмене информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также содействие в информировании населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации;

- проведение подготовки и обучения неработающего населения способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях, а также способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- контроль за обеспечением твердым топливом населения, проживающего на территории муниципального образования в домах, не имеющих центрального отопления, независимо от вида жилищного фонда по розничным ценам на твердое топливо, устанавливаемым Правительством СанктПетербурга;

- оказание натуральной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, нарушающей жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно, в виде обеспечения их топливом;

- выдача религиозным группам подтверждений существования на территории муниципального образования и др.

Определенное регулирование в контексте ч.3 комментируемой статьи осуществляется и на федеральном уровне. Например, Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" предусматривает, что в случае, если законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга регулирование тарифов и надбавок не отнесено к перечню вопросов местного значения, полномочия органов местного самоуправления, установленные этим законом, осуществляются органами государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга.

Источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований также определяются законами городов федерального значения.

Так, согласно ст.27 Закона г.Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, предусмотренных законом города Москвы о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с федеральным законодательством.

В ч.3 комментируемой статьи предусматривается ситуация, когда вследствие определения источников доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований законами городов федерального значения, источники доходов местных бюджетов, установленные комментируемым Законом и другими федеральными законами, не будут отнесены к таковым законами городов федерального значения.

Второй абзац ч.3 комментируемой статьи призван не допустить возможных правовых коллизий. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения устанавливаются, помимо комментируемого Закона (ст.17), в различных отраслевых федеральных законах (см. комментарий к ст.14-. В таких федеральных законах, как правило, отсутствуют специальные нормы, регулирующие особенности осуществления тех или иных полномочий органами местного самоуправления муниципальных образований городов федерального значения. В этой связи представляется важным закрепление в комментируемом Законе положения, согласно которому полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами, осуществляются только в случае их соответствия вопросам местного значения, определенным в качестве таковых законами городов федерального значения.

Третий и четвертый абзацы ч.3 комментируемой статьи введены Федеральным законом от 29 июня 2012 года N 96-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части обеспечения преемственности правового регулирования на территории, присоединяемой к г.Москве с 1 июля 2012 года в результате изменения границ). Предусмотренная законом возможность отказа от формирования во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения местной администрации обосновывается в пояснительной записке к законопроекту тем, что при рассмотрении вопроса о необходимости создания исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (местной администрации) внутригородского муниципального образования должны учитываться бюджетно-финансовые, организационно-правовые и кадровые ресурсы городов федерального значения и их внутригородских муниципальных образований.

Законом также предусматривается возможность установления законами городов федерального значения особенностей относительно общих установленных комментируемым Законом правил наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в случае, если осуществление переданных полномочий не требует материальных средств и расходов за счет средств как бюджетов городов федерального значения, так и (или) местных бюджетов.

1 . Часть 1 комментируемой статьи предполагает, что вне зависимости от каких-либо условий (размера территории, численности населения) закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) получают статус городских округов.

Несмотря на безусловный характер данной нормы, в некоторых субъектах РФ дополнительно принимаются законы, констатирующие наделение находящихся на их территории ЗАТО статусом городских округов. Примером может служить Закон Московской области от 29 декабря 2004 года N 205/2004ОЗ "О наделении муниципальных образований, расположенных на территориях закрытых административно-территориальных образований в Московской области, статусом городских округов", наделяющий статусом городского округа поселок Восход, город Краснознаменск и поселок Молодежный Московской области.

2. ЗАТО представляют собой территории специального назначения, поэтому организация местного самоуправления в пределах ЗАТО требует особого регулирования.

Правовой статус ЗАТО, особенности осуществления местного самоуправления на его территории, меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права определяются Законом РФ от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно- территориальном образовании".

Статья 1 данного закона устанавливает, что закрытым административнотерриториальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном ст.2 данного закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

При установлении и (или) изменении границ закрытого административнотерриториального образования и при его преобразовании требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются.

Границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административнотерриториальном образовании, входят в состав городского округа.

В случае установления вредного воздействия организаций и (или) объектов, расположенных в закрытом административно-территориальном образовании, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия.

Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

По некоторым вопросам, смежным с вопросами местного значения, закрепленными в ст.14-16 комментируемого Закона, ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти.

Так, согласно ч.3 ст.1 Закона РФ от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

- установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам;

-определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;

-медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий, обеспечения федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах и территориях закрытых административно-территориальных образований;

-выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами ЗАТО;

-обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций

и(или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых Законом РФ от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

Решение о создании, преобразовании или об упразднении закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ (см., например, Указ Президента РФ от 1 сентября 2014 года N 602 "Об упразднении закрытого административно-территориального образования - города Большой Камень Приморского края"; Указ Президента РФ от 14 января 2003 года N 37 "Об утверждении границ закрытого административнотерриториального образования - города Мирного Архангельской области"; Указ Президента РФ от 30 июня 1997 года N 646 "О преобразовании г.Шиханы Саратовской области в закрытое административно-территориальное образование").

Предложение о создании, преобразовании или об упразднении закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ (см. Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 года N 508).

Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого или преобразуемого

закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории.

При отсутствии в административно-территориальном образовании и (или) на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы формируются в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении и Законом РФ от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" в течение двух лет со дня создания закрытого административнотерриториального образования.

В случае, если создание, преобразование или упразднение закрытого административно-территориального образования влечет создание вновь образованного муниципального образования, решение вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования и формирование органов местного самоуправления данного муниципального образования осуществляются в соответствии с абз.5-11 ч.5 ст.34 комментируемого Закона.

Структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административнотерриториального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных Законом РФ от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

Органы местного самоуправления закрытого административнотерриториального образования:

- координируют деятельность организаций и (или) объектов, подразделений охраны, полиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

- разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на территориях организаций и (или) на объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на территории организации и (или) на объекте глава местной администрации совместно с руководителями организации и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

- участвуют совместно с руководителями организаций и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административнотерриториальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административнотерриториальном образовании, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

- по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административнотерриториальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;