Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

1. Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-I "О местном самоуправлении в РСФСР". Закон 1991 года, предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее, не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 16 сентября 1993 года N 918 "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления".

Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.10) также закрепил право муниципальных образований на объединение. Закон 1995 года установил цели подобных союзов:

-координация деятельности муниципальных образований;

-повышение эффективности осуществления своих прав и интересов.

Закон 1995 года также определил форму осуществления: объединения в форме ассоциаций или союзов подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Следует отметить, что Закон 1995 года закреплял принцип добровольности создания различных объединений муниципальных образований.

В отличие от ранее действовавшего закона, комментируемый Закон содержит императивную норму, согласно которой в каждом субъекте РФ в обязательном порядке образуется совет муниципальных образований. Таким образом, нарушаются принципы самостоятельности и добровольности при объединении муниципальных образований, но достигается упорядочивание существующей системы ассоциаций муниципальных образований.

Совет муниципальных образований субъекта РФ призван:

- осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ;

- представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ;

-участвовать в законопроектной работе на региональном уровне;

-организовывать совместную хозяйственную деятельность;

-обмениваться опытом и информацией;

-участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения и т.п.

Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям (см. .

Объединения муниципальных образований на уровне субъекта РФ в форме ассоциаций и союзов существовали и до принятия комментируемого Закона (например, Ассоциация городов Ленинградской области, Ассоциация городов Владимирской области, и др.).

2. Муниципальные образования и советы муниципальных образований могут образовывать и Единое общероссийское объединение муниципальных образований (см. . Единое общероссийское объединение муниципальных образований создается в целях:

- более эффективного выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на федеральном уровне;

-представления и защиты общих интересов муниципальных образований и федеральных органов государственной власти;

-организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами;

-участия в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления на федеральном и международном уровне;

-подготовки предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей;

-организации информационной службы, информационных фондов общего пользования и архивов нормативных документов, оказания правовой, методической и организационной помощи муниципальным образованиям и т.п.

Кроме Единого общероссийского объединения муниципальных образований, в настоящее время на федеральном уровне существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России и др.

3.Комментируемый Закон допускает создание иных объединений

К иным объединениям муниципальных образований можно отнести:

1)межрегиональные объединения муниципальных образований: - Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ); - Ассоциация городов Юга России (АГЮР); - Ассоциация малых городов юга России; - Союз городов Поволжья;

- Ассоциация городов Северо-Запада России; - Союз городов Заполярья и Крайнего Севера;

2)специализированные объединения:

-Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома РФ;

-Ассоциация ЗАТО Минатома РФ;

-Ассоциация шахтерских городов;

-Союз развития наукоградов.

Создание иных объединений муниципальных образований должно осуществляться с учетом особенностей территориальной организации муниципальных образований, специфики организационной основы местного самоуправления, интересов населения муниципальных образований, а также исторических и иных местных традиций.

4. Муниципальные образования в лице своих представительных органов могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальным объединениям запрещается исполнять полномочия органов местного самоуправления.

Межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, созданные на основе федеральных законов и нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, обеспечивают эффективное решение вопросов местного значения путем объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов.

Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся ассоциаций и союзов местных властей. Осуществление межмуниципального сотрудничества на новых принципах организации позволит не только кооперировать ресурсы территорий, но и более активно участвовать в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления.

Комментарий к статье 9. Официальные символы муниципальных образований

1.Комментируемая статья по своему содержанию является диспозитивной, так как закрепляет право муниципальных образований иметь собственную символику. Несмотря на то, что за муниципальными образованиями не закрепляется обязанность иметь собственную символику, значительное большинство из них (особенно города) сохранили исторически сложившиеся символы муниципальной власти.

Кофициальным символам муниципального образования могут относиться флаг, герб, гимн и т.п. Официальные символы должны отражать исторические, культурные, национальные и иные местные традиции.

2.В ч.2 комментируемой статьи впервые на федеральном уровне закрепляется требование государственной регистрации официальных символов всех муниципальных образований. Для регистрации символики муниципального образования необходимо представить в Геральдический совет при Президенте РФ их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.

Внесение официального символа в Регистр осуществляется Геральдическим советом при Президенте РФ на основании проведенной ею геральдической экспертизы представленных материалов. В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы при условии соответствия их геральдическим требованиям. Официальные символы вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями. В случае отсутствия соответствующего описания в решении, утверждающем официальный символ, геральдическое описание составляется Геральдическим советом при Президенте РФ и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения.

Регистрация официального символа и отличительного знака осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний. О регистрации официального символа Геральдическим советом при Президенте РФ выдается свидетельство. В свидетельстве указываются порядковый номер, под которым официальный символ внесен в Государственный геральдический регистр РФ, дата и номер протокола заседания Геральдического совета при Президенте РФ, принявшего решение о регистрации геральдического знака. Свидетельство скрепляется подписями председателя и ответственного секретаря Геральдического совета и гербовой печатью. Свидетельство направляется в орган местного самоуправления, учредивший геральдический знак, не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Государственный геральдический регистр.

3 . Комментируемая часть (3) устанавливает два способа закрепления официальных символов муниципальных образований:

1)в уставах муниципальных образований;

2)в отдельных нормативных актах, принимаемых представительными органами местного самоуправления.

Некоммерческое использование стилизованного изображения официальных символов муниципального образования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями осуществляется только после их регистрации на основании разрешения, выдаваемого уполномоченным органом местного самоуправления.

Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления

Комментарий к статье 10. Территории муниципальных образований

1. Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного

самоуправления. Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, в нормативных актах именуется муниципальным образованием. В исследовательской литературе применительно к территориальным единицам также иногда встречается термин "муниципалитет". Следует отметить, что муниципалитетами (от лат. municipium) назывались города в республиканской эпохе римской истории, пользовавшиеся правом самоуправления.

________________

Муниципальное право / под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 2005. С.136.

Согласно ч.1 ст.131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская одновременно существование местного самоуправления и на других территориях. Такой подход к территориальной организации местного самоуправления получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований.

Термин "муниципальное образование" впервые был введен ГК РФ в 1994 году (ст.124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении. В соответствии с Конституцией РФ и ГК РФ Закон 1995 года определил муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Таким образом, под территорией местного самоуправления понимались городские, сельские поселения, а также иные территории, например, районы, станицы, уезды, сельские округа, волости и т.п. А в качестве обязательных признаков муниципального образования закреплялось наличие выборных органов местного самоуправления, местного бюджета и муниципальной собственности. Иногда исследователи в качестве признака также выделяют

устав муниципального образования. В определении муниципального образования, закрепленном в комментируемом Законе, данные признаки отсутствуют.

________________

Муниципальное право / под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 2005. С.137.

В соответствии с абз.1 ч.1 комментируемой статьи в Российской Федерации могут быть образованы следующие виды муниципальных образований, отличающиеся друг от друга, прежде всего, территорией и, конечно, реализуемыми на данной территории полномочиями (перечнем решаемых вопросов местного значения): городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ дополнил ч.1

комментируемой статьи положением о том, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.

Внутригородским районом признается внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.

Так, например, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500000 человек.

Законом Псковской области от 27 ноября 2014 года N 1452-ОЗ в целях реализации положений ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ внесены изменения в Закон Псковской области от 9 октября 2006 года N 580-ОЗ "О местном самоуправлении в Псковской области", в соответствии с которым деление городского округа на внутригородские районы может осуществляться в городских округах с численностью жителей более 300 тысяч человек с учетом исторически сложившегося внутреннего территориального устройства городского округа.

В Ставропольском крае, несмотря на то, что законом Ставропольского края от 7 ноября 2014 года N 103-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О местном самоуправлении в Ставропольском крае" и признании утратившим силу Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" предусмотрена возможность создания подобных городских округов, тем не менее, критерии для такого деления не установлены.

Как указано разработчиками изменений, внесенных ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, (законопроект N 469827-6) по итогам анализа материалов Всероссийского Съезда муниципальных образований, работы созданной по решению Всероссийского совета местного самоуправления и Общероссийского Конгресса муниципальных образований рабочей группы, обобщения предложений руководителей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфере местного самоуправления и муниципального права стало очевидно, что в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне приводит во многих случаях к потере связи между населением и городской властью. В таких крупных мегаполисах слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывается малоэффективной для обеспечения жизнедеятельности населения. Порой, ее деятельность сопровождается коррупционными скандалами, имеют место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной

приватизации муниципального имущества и т.д. Таким образом, по мнению разработчиков законопроекта N 469827-6, создание вышеуказанной двухуровневой системы местного самоуправления на территории крупных городских округов приблизит муниципальную власть к реальным вопросам местного значения, позволит обеспечить решение конкретных задач, поставленных перед органами местного самоуправления.

________________

URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?

OpenAgent&RN=469827-6&02

Комментируемый Закон не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях. При организации местного самоуправления преимущество отдается городским и сельским поселениям, чьи территории образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к населению. Соответственно, создание муниципального образования на уровне муниципального района необходимо, в первую очередь, для налаживания управленческих связей между поселениями, входящими в его состав. Таким образом, в РФ реализуются два основных вида территориальной организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. невозможно существование поселений, на которых местное самоуправление было бы не востребовано. По информации Федеральной службы

государственной статистики (Росстат) на 1 января 2014 года в Российской Федерации создано 22777 муниципальных образований, из них муниципальных районов - 1815, городских округов 520, городских поселений 1660, сельских поселений - 18525.

________________

URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453

Согласно ч.1.1 комментируемой статьи наделение муниципальных образований статусом конкретного вида муниципального образования осуществляется законами субъектов РФ. Кроме того, данная норма означает, что все субъекты РФ обязаны обеспечить населению реализацию права на местное самоуправление на территориях муниципальных образований.