Континентальная модель
Во Франции сложился особый тип местного самоуправления — его общинная модель. Такая модель организации муниципальной власти предполагает, что основным субъектом местного самоуправления является местное сообщество (или территориальный публичный коллектив). Именно местное сообщество, или община, складывается исторически (это происходит еще в догосударственный период), поэтому община, с точки зрения данной правовой доктрины, обладает правом на решение всего комплекса вопросов местного значения, включая формирование структуры органов местного самоуправления. Общинное самоуправление при этом становится частью единой системы публичного управления, что позволяет территориальному публичному коллективу не только регламентировать определенную часть публичных вопросов (так называемых местных нужд), но и принимать участие в решении вопросов государственного значения. Местное самоуправление во Франции отличается относительно невысокой степенью децентрализации; по сути, органы местного самоуправления встроены в систему государственной власти, несмотря на возможность самостоятельной регламентации вопросов местного значения. В послевоенные годы во Франции, являющейся унитарным государством, была проведена реформа децентрализации, что привело к усилению роли местного самоуправления как социального института и возникновению разных территориальных уровней местного самоуправления в целях повышения эффективности последнего.
Делегирование полномочий
КРФ и 131-ФЗ исходят из единственного — нормативного — способа наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления. Государственные полномочия РФ и субъектов могут быть переданы на уровень местного самоуправления исключительно в форме закона (нормативного правового акта, принятого законодательным органом посредством законодательной процедуры) с учётом установленного КРФ разграничения предметов ведения РФ и субъектов (ст. 71-73 КРФ).
Отдельными государственными полномочиями как правило наделяются органы местного самоуправления муниципальных образований одного или нескольких видов (типов), расположенных на территории соответствующего субъекта или РФ в целом. Не исключается и передача государственных полномочий конкретному муниципальному образованию (или нескольким конкретным образованиям), с учетом его индивидуального социально-экономического состояния, на основании отдельного закона, но такие случаи нечасты.
По общему правилу (ч. 3 ст. 19 No 131-ФЗ) отдельные государственные полномочия передаются для их осуществления органам местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных и городских округов, поскольку они обладают надлежащей инфраструктурой. Однако не исключается возможность осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления городских и сельских поселений, хотя это и редкость.
Федеральный закон или закон субъекта о наделении государственными полномочиями должен содержать (ч. 6 той же статьи):
1) вид или наименование МО, органы которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей ОМСУ, а также прав и обязанностей ОГВ при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий
6) порядок осуществления ОГВ контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных ОМСУ, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления ОМСУ переданных им отдельных государственных полномочий.
Переданные государственные полномочия обязательны для осуществления уполномоченными на это ОМСУ (как правило, местными администрациями). Признанное в судебном порядке несоответствие закона о наделении полномочиями требованиям является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
По общему правилу отдельные государственные полномочия передаются муниципальным образованиям на неопределенный срок, хотя не исключено и иное, если данные полномочия имеют определенный срок действия.
Перечень передаваемого муниципальным образованиям имущества или порядок определения такого перечня устанавливается законом о наделении полномочиями. Имущество может передаваться в муниципальную собственность либо в безвозмездное пользование. Имущество передается в собственность, как правило, с последующим его закреплением на праве оперативного управления за уполномоченным органом местного самоуправления. Что касается договора о безвозмездном пользовании, то на стороне получателя имущества может выступать и МО, и уполномоченный ОМСУ, обладающий правами юридического лица.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из федерального бюджета и бюджета субъекта, хотя в случаях и порядке, предусмотренных уставом МО, ОМСУ имеют право дополнительно использовать собственные финансовые средства. Решение об этом принимается представительным органом, как правило, по представлению главы.
Отдельные положения, касающиеся порядка осуществления государственных полномочий, отражаются в законе о наделении полномочиями. Так, в нем обязательно указываются права и обязанности ОГВ, права и обязанности ОМСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий. В целом же порядок осуществления государственных полномочий устанавливается, как правило, муниципальным НПА представительного органа муниципального образования на основании и во исполнение закона о наделении полномочиями.
ФОГВ и ОГВ субъектов в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для ОМСУ нормативные правовые акты по вопросам осуществления полномочий и осуществлять контроль за их исполнением. В рамках осуществления текущего контроля эти органы вправе запрашивать необходимую информацию и документы (в т.ч. отчёты), проводить проверки деятельности ОМСУ на предмет осуществления ими делегированных полномочий. При выявлении нарушений государственный орган вправе давать письменные предписания об их устранении.
За субъектами закреплены возможности административного и организационно-правового влияния на муниципальные образования. Например, участие высшего должностного лица субъекта в отборе кандидатур главы МО, избираемого по конкурсу, или главы администрации, работающего на контрактной основе.
Также упомянем, что условия контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, утверждаются законом субъекта Федерации. В случае нарушения условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке или по соглашению сторон на основании заявления высшего должностного лица субъекта.
ОМСУ обязаны в установленные сроки, в установленном порядке, по установленной форме представлять в уполномоченный ОГВ отчеты об осуществлении государственного полномочия, обеспечивать рациональное использование материально-финансовых ресурсов, предоставленных в их распоряжение. В случае выдачи уполномоченным предписания об устранении нарушений, выявленных при осуществлении государственного контроля за исполнением отдельных государственных полномочий, органы и должностные лица местного самоуправления вправе обжаловать такое предписание в судебном порядке.
За ненадлежащее исполнение переданных полномочий для органов и должностных лиц местного самоуправления установлены специальные меры ответственности. Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (ст. 74). Нецелевое расходование бюджетных средств, предоставленных для осуществления отдельных государственных полномочий, может стать основанием для введения временной финансовой администрации (ст. 75).
Основаниями для отзыва отдельных государственных полномочий, как правило, являются:
— неосуществление либо ненадлежащее осуществление;
— невозможность дальнейшего надлежащего осуществления;
— нецелесообразность дальнейшего осуществления.
Осуществление государственных полномочий прекращается законом.