Компетенция суда ЕС по вопросам ПСБП всегда была ограниченной. До ЛД она определялась ст. 35 Договора о Европейском союзе в ниццкой редакции. Согласно этой статье суд ЕС обладал полномочиями выносить решения в преюдициальном порядке (косвенная юрисдикция) об обоснованности и толковании решений и конвенций, принятых в рамках СПСО. Такие же полномочия были у Суда и в отношении мер по их выполнению. В то же время Суд не обладал юрисдикцией по рассмотрению правомерности или соразмерности операций, проводимых полицией, и исполнению обязанностей государств-членов по обеспечению внутренней безопасности.

Согласно ст. 276 Лиссабонского договора (ДФЕС) применительно к ПСБП суд Европейского союза также "не обладает полномочиями проверять действительность или соразмерность операций, проводимых полицией или другими репрессивными службами в государствах-членах, равно как и выносить решения относительно выполнения обязанностей государств-членов по поддержанию общественного порядка и охране внутренней безопасности". В то же время отмена этих ограничений будет происходить по мере того, как акты третьей опоры будут трансформироваться в директивы и регламенты. Окончательно это должно произойти по истечении пятилетнего переходного периода после вступления в силу ЛД.

5.3.4.Компетенция государств - членов ЕС по вопросам ПСБП

Вкомпетенции государств - членов ЕС остаются прежде всего вопросы, относящиеся к внутренней безопасности.

Согласно Лиссабонскому договору поддержание общественного порядка и охрана национальной безопасности остаются в компетенции государств-членов (п. 2 ст. 4 ДЕС, ст. 72 ДФЕС). Данное изъятие относится и к деятельности специальных, в частности разведывательных, служб государств-членов.

По ст. 73 ДФЕС допускается по инициативе государств-членов сотрудничество их компетентных служб, ответственных за обеспечение национальной безопасности <1>.

--------------------------------

<1> Например, Франция заключила ряд соглашений с сопредельными государствами-членами, на основе которых на ее границах созданы совместные центры сотрудничества полицейских и таможенных органов (ЦСПТ).

Представляется, что такой вид сотрудничества между государствами - членами ЕС, который вначале развивается вне институциональных рамок Союза, дает соответствующие импульсы для развития права ЕС в данной сфере и в целом для создания ПСБП. Примером тому является выше упоминавшийся договор относительно углубления трансграничного сотрудничества по борьбе с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией, подписанный в Прюме 27 мая 2005 г. Основные положения этого договора затем вошли в проект решения Совета ЕС <1>. Это развитие тенденции, начатой шенгенскими соглашениями, согласно которой договоры вначале могут быть подписаны и реализовываться формально вне рамок Европейского союза и лишь затем стать частью права ЕС.

--------------------------------

<1> См.: JOCE C 71 du 28 Mars 2007. P. 35.

В том, что касается компетенции государств-членов по заключению соглашений с третьими государствами в СПСО в уголовно-правовой и гражданско-правовой сферах, а также по вопросам охраны внешних границ, то она регулировалась Протоколом 1997 г. об интеграции шенгенских достижений в рамки Европейского союза, приложенном к Амстердамскому договору.

Примером действующих двусторонних соглашений полицейского характера является Германо-швейцарский договор 1999 г., в рамках которого, например, немецкие полицейские участвуют в охране порядка в ходе массовых мероприятий на территории Швейцарии.

5.3.5.Лиссабонский договор

озамораживании финансовых средств частных лиц

Новеллой является ст. 75 ДФЕС относительно замораживания фондов, финансовых активов или экономических доходов, принадлежащих физическим или юридическим лицам. Данное положение появилось по требованию ряда государств-членов, прежде всего Испании, после произошедшей в этой стране серии террористических актов. Оно позволяет принять административные меры в виде замораживания фондов и финансовых активов, принадлежащих также различным группам или негосударственным образованиям, вовлеченным в организацию террористических актов. Эти меры осуществляются посредством регламентов, принимаемых в соответствии с общей законодательной

процедурой.

Следует отметить, что такие меры уже принимались, в частности, на основании ст. ст. 60, 301 и 308 Договора об учреждении Европейского сообщества, однако объектами подобных действий были лишь государства.

После террористических актов в США 11 сентября 2001 г. и с учетом принятой Резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373 в ЕС было решено применять меры по замораживанию активов и доходов также по отношению к частным лицам и различным организациям. Такие меры в рамках борьбы с терроризмом предусматривались в Общей позиции 2001/930/ОВПБ, Регламенте Совета от 27 декабря 2001 г. N 2580 и других актах ЕС. Список лиц и организаций, связанных с террористической деятельностью, к которым применяются меры по замораживанию фондов и финансовых активов, постоянно обновляется в Общих позициях.

Втом, что касается Лиссабонского договора, то положения об ограничительных мерах содержатся

вст. 75 и в разделе IV (ст. 215) ДФЕС, согласно которым такие меры также могут приниматься и против

физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований.

Вуказанных статьях отмечается, что предусмотренные акты должны содержать необходимые положения о юридических гарантиях. Данное обязательство подкрепляется и разъясняется в приложенной к ЛД Декларации N 25, согласно которой необходимо соблюдение основных прав и свобод заинтересованных физических лиц и организаций. "С этой целью, - говорится в Декларации, - и чтобы гарантировать строгий судебный контроль решений, подвергающих физическое лицо или образование ограничительным мерам, подобные решения должны опираться на ясные и четкие критерии".

Согласно ст. 275 ДФЕС принятие ограничительных мер против физических и юридических лиц является предметом юрисдикционного контроля Суда ЕС, что должно быть гарантией соблюдения их основных прав и свобод. Тем самым, как мы это понимаем, применение вышеуказанных репрессивных мер безопасности должно уравновешиваться соблюдением законности.

5.3.6.Режим изъятия (дерогации) в сфере ПСБП

Великобритания и Ирландия пользуются режимом изъятия (дерогации) и особым статусом в сфере ПСБП, в основном в СПСО в уголовно-правовой сфере.

В зарубежных изданиях режим изъятия, который распространяется на Великобританию и Ирландию, именуют также "правом выбора" или "участия или неучастия" <1>.

--------------------------------

<1> В иностранной, в том числе неанглоязычной специальной литературе также применяется английский термин - opt out, opt in.

До настоящего времени Великобритания и Ирландия не участвуют в мерах, которые до ЛД были предусмотрены разделом VI ДЕС (визовая политика, предоставление убежища, иммиграционная политика) и не связаны этими мерами (opt out). Статья 3 Протокола 1997 г., являвшегося приложением к Амстердамскому договору, "О позиции Великобритании и Ирландии" позволяла, однако, этим двум странам участвовать в принятии и применении запланированной меры, если они проинформируют Совет об этом своем намерении в течение трех месяцев (opt in). Такое положение сохраняется и сейчас на основе приложенного к ЛД Протокола "О позиции Соединенного королевства и Ирландии в отношении пространства свободы, безопасности и правосудия".

Совет может принять определенную меру без Великобритании и Ирландии, к которым она не будет применяться. Для участия в этой мере Великобритания и Ирландия могут воспользоваться своим правом opt in в любой момент после ее принятия, информируя о своем намерении Комиссию и Совет.

Великобритания и Ирландия не взяли на себя многие обязательства, касающиеся "шенгенских достижений", и, стало быть, ими не связаны. Статья 4 действующего Протокола, приложенного к Лиссабонскому договору, "О шенгенских достижениях, интегрированных в рамки Европейского союза" позволяет им, однако, в любое время обратиться с просьбой об участии во всех или некоторых достижениях. Совет по данному вопросу постановляет на основе единогласия. Аналогичное положение содержалось и ранее в Протоколе, приложенном к Амстердамскому договору об интеграции шенгенских достижений в право ЕС. Великобритания и Ирландия воспользовались этой возможностью и участвуют на основании решения от 29 мая 2000 г. 2000/365/СЕ в шенгенских достижениях в рамках СПСО в уголовно-правовой сфере, в борьбе с наркоторговлей и в Шенгенской информационной системе. Они обязаны участвовать во всех мероприятиях, касающихся данных вопросов, но не вправе принимать участие в принятии мер, представляющих собой развитие положений шенгенских достижений, в которых они не участвуют. Так, например, Великобритании, в том числе в судебном порядке, было отказано в участии в принятии и применении регламента, учредившего агентство Фронтекс.

Лиссабонский договор, и в частности новый Протокол о позиции Великобритании и Ирландии в отношении Пространства свободы, безопасности и правосудия, расширяет изъятия для Великобритании

и Ирландии относительно ПСБП, включая и СПСО в уголовно-правовой сфере. То есть изъятия не только сохраняются, но и расширяются. Отказ одной из этих стран участвовать в мероприятии по изменению акта, стороной которого она является, может привести к отмене действия для данной страны акта целиком.

Иначе говоря, последствия отказа Великобритании или Ирландии исполнять внесенные в акт изменения, которым они были до этого связаны, состоят в следующем. Если это неучастие делает применение меры невозможным для других государств-членов или Союза, Совет, постановляя квалифицированным большинством государств-членов, участвующих в данной мере, сможет принудить Великобританию или Ирландию прекратить свое участие в данной мере полностью. Отказ Ирландии в принятии изменения рамочного решения относительно европейского ордера на арест, например, позволил бы Совету исключить применение этого механизма для Ирландии целиком.

Совет будет вправе на основе квалифицированного большинства принять решение о том, чтобы на Великобританию или Ирландию были возложены прямые финансовые последствия, связанные с прекращением участия какой-либо из этих стран в осуществлении какой-либо меры. Например, отказ Великобритании участвовать в новой версии Шенгенской информационной системы (ШИС II) повлек бы изменения в системе, стоимость которых финансировала бы эта страна.

В определенной степени режим изъятия распространяется и на Данию. Он был определен Протоколом "О позиции Дании", который был принят в 1997 г. вместе с Амстердамским договором. Одноименный протокол приложен и к Лиссабонскому договору. В частности, для Дании изъятие распространяется на СПСО в уголовно-правовой сфере. Кроме того, Дания получает возможность в плане изъятий получить статус, равный статусу Великобритании и Ирландии, чтобы приобрести право участия в принятии мер, касающихся ПСБП (opt in). В то же время важно запомнить, что в отличие от Великобритании и Ирландии Дания входит в шенгенское пространство и, стало быть, в эту страну можно въехать с шенгенской визой.

Ограниченные рамки работы не позволяют продолжить анализ ПСБП, в частности, по вопросам нелегальной иммиграции.

Разумеется, рассмотренные явления, меры и документы не исчерпывают всего комплекса действий, предпринимаемых Европейским союзом в целях борьбы с преступностью, и прежде всего с терроризмом, и достижения поставленной цели - создания пространства свободы, безопасности и правосудия. Ясно одно - создание ПСБП на территории Союза - это длительный процесс организации и претворения в жизнь все новых мероприятий по укреплению безопасности при строгом соблюдении свобод и законности. Очевидно также, что задача формирования Пространства свободы, безопасности и правосудия заняла одно из приоритетных мест в развитии европейской интеграции.

Глава 6. ЛИССАБОНСКИЙ ДОГОВОР

ОВКЛЮЧЕНИИ ПАРЛАМЕНТОВ ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ

ВПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ

6.1.Разработка положений

овключении национальных парламентов

впроцесс принятия решений в ЕС. "Механизм раннего предупреждения"

Вопрос о роли парламентов государств-членов в процессе принятия решений институтами Европейского союза является весьма важным при анализе и характеристике Лиссабонского договора, подписанного 13 декабря 2007 г.

Данная проблема, вызывающая интерес с точки зрения теории права, важна также для изучения и преподавания права ЕС, поскольку национальные парламенты государств-членов в силу Лиссабонского договора становятся не только активными участниками механизма принятия решений в ЕС, но и в определенной степени новым элементом его институциональной структуры. В работах некоторых западных специалистов данная тематика рассматривается в разделе "Институты" (или "Институциональная структура") <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Poncins Etienne, de. Le Traite de Lisbonne en vingt-sept cles. Paris, 2008. P. 211 -

218.

Как отмечается некоторыми западными экспертами, признание Лиссабонским договором важной роли и полномочий национальных парламентов в принятии решений на уровне Союза должно завершить период их традиционного недоверия, оппозиции и конкуренции по отношению к Европейскому парламенту.

Европарламент, который постоянно находится в поисках укрепления своей легитимности из-за