ПУБЛИЧНЫЕ УСЛУГИ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

1. Публичные учреждения в механизме

ния в Конституции РФ дает основания пола-

управления делами государства

гать, что муниципальные учреждения облада-

и общества: вводные положения

ют собственным конституционно-правовым

смыслом и предназначением, служат неотъ-

Формируя правовые основы участия местно-

емлемой частью организационно-хозяйствен-

го самоуправления в решении задач социаль-

ной системы местного самоуправления, на

ного государства, Конституция Российской

которую возложено непосредственное обес-

Федерации предусматривает специальную

печение реализации социально-экономиче-

организационно-правовую форму осущест-

ских прав граждан. Сегодня такое понимание

вления муниципальной социальной полити-

муниципальных учреждений ставится под

ки – муниципальные учреждения, в частно-

сомнение, в частности, самим фактом за-

сти, в сферах образования и здравоохране-

метного сокращения объема муниципальной

ния (ч. 1 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43). Это само по

бюджетной сферы и ориентацией на перевод

себе свидетельствует о признании высокой

соответствующих услуг в частный или госу-

ценности данного института и о непосредст-

дарственный сектор, что актуализирует проб-

венном его вхождении в состав конституци-

лемы, касающиеся формирования конститу-

онно-правового механизма функционирова-

ционного понимания этого института и кон-

ния муниципальных институтов социальной

ституционно-обусловленных направлений его

государственности. Характер их закрепле-

развития в отраслевом законодательстве.

2013 z№ 3 (94) z 83

Публичные учреждения являются порож-

лицом, подлежащих исполнению в денеж-

дением публичной власти, ее своеобразными

ной форме (п.5 ст.9.2), названный Федераль-

институциональными продолжениями. В них

ный закон утверждает неразрывность связи

находят специально-целевое организацион-

правового статуса публичных учреждений с

ное воплощение те или иные конкретные ча-

выполнением функций публичной власти и

сти ее социальных функций. Г. Г. Арутюнян

гарантированием социально-экономических

определяет государственное учреждение как

прав. Этим подчеркивается их принадлеж-

организацию, учрежденную и финансируемую

ность к механизму управления делами госу-

государством в целях осуществления опреде-

дарства общенационального, регионального

ленных функций государственного управле-

и местного значения, а вместе с тем приори-

ния1. Указание на функциональную связь го-

тет их социальной ориентации.

сударственных учреждений с реализацией го-

Муниципальные учреждения, обладая об-

сударственного управления принципиально.

щими признаками, свойственными публич-

Публичные учреждения характерными для

ным учреждениям, являются одновременно

них способами, методами и средствами, от-

необходимой составной частью местного са-

личными от способов, методов и средств осу-

моуправления, то есть в сопоставлении с пуб-

ществления непосредственной властно-рас-

личными учреждениями это более узкая по

порядительной деятельности, обеспечивают

объему и более глубокая по своему содержа-

выполнение возложенных на данный кон-

нию правовая категория. В разных формах и

кретный уровень публичной власти полномо-

различными методами они обеспечивают са-

чий, имеющих не административно-полити-

мостоятельное решение населением вопро-

ческий, а особый социально-управленческий

сов местного значения, владение, пользова-

характер. В известном смысле они соуча-

ние и распоряжение муниципальной собст-

ствуют в публичной власти, реализуют свою

венностью, в них находит свое непосредст-

определенную долю специфического управ-

венное выражение понимание местного са-

ленческого содержания. Следует поддержать

моуправления как своего рода «сервисного»

концептуальную позицию В. Е. Чиркина, со-

уровня публичной власти. Муниципальные

гласно которой публичные учреждения, хотя

учреждения находятся как бы на острие муни-

и не обладают формами принуждения, кото-

ципальной социальной политики, доводят ее

рые вправе использовать органы публичной

«овеществленные» результаты до конкрет-

власти, все же осуществляют специфическую

ных получателей – жителей муниципально-

публичную власть; это своего рода исполни-

го образования. Они выступают таким инсти-

тельная власть, но она имеет частичный, спе-

туциональным элементом муниципальной си-

циализированный и индивидуализированный

стемы, через который в непосредственно-

характер2. Она осуществляется методами в

предоставительных формах реализуется со-

основном духовного воздействия, общесоци-

циальная функция муниципальной власти,

ального управления в виде ориентирования,

осуществляется путем прямого предостав-

воспитания, помощи.

ления социальных благ (оказания публичных

Такие характеристики публичного учреж-

услуг) гарантирование социально-экономи-

дения вполне отчетливо просматриваются в

ческих прав граждан по месту жительства – в

законодательстве, прежде всего в Федераль-

первую очередь в таких сферах, как здравоох-

ном законе «О некоммерческих организаци-

ранение и образование. Упоминанием в Кон-

ях»3. Определяя основным предназначением

ституции РФ о муниципальных учреждениях,

бюджетных учреждений обеспечение реали-

создаваемых именно в этих областях, подчер-

зации предусмотренных законодательством

кивается возложенная на местное самоуправ-

полномочий органов публичной власти в

ление особая ответственность за обеспечение

сферах науки, образования, культуры, здра-

высших неотчуждаемых благ, каковыми яв-

воохранения, социальной защиты, занятости

ляются право на охрану здоровья и медицин-

населения, физической культуры и спорта, а

скую помощь и право на образование, по-

также в иных сферах (п. 1 ст. 9.2) и преду-

скольку без них утрачивают свое значение

сматривая осуществление ими полномочий

многие другие блага и ценности. Это вполне

органов публичной власти по исполнению

объяснимо, если иметь в виду, что именно в

публичных обязательств перед физическим

условиях местного самоуправления эти пра-

личных услуг и корыстной, чисто индивидуа-

механизм реализации соответствующих пол-

листической деятельностью частного капита-

номочий – через муниципальные учрежде-

ла13. Поэтому разумным является следующий

ния здравоохранения, а на государство возло-

подход, который можно обнаружить, в част-

жена обязанность принимать меры по раз-

ности, в немецком праве: поскольку услуги, в

витию муниципальной системы здравоохра-

которых человек непременно нуждается для

нения (ч. 2 ст. 41). Упразднение муниципаль-

обеспечения достойного существования, дол-

ных учреждений здравоохранения вступает в

жны быть гарантированы государством, при-

противоречие с приведенными конституцион-

ватизация и передача этих областей на произ-

ными положениями и, по существу, перечер-

вол безудержной конкуренции, а также орга-

кивает накопленный в этой области много-

низаторам (исполнителям), с которыми регу-

летний опыт муниципальной работы, отдаля-

лирующие органы не могут совладать, проти-

ет решение важнейших для каждого человека

воречит конституционным требованиям14.

вопросов охраны его здоровья от населения,

Оценивая в свете изложенных позиций

ведет к чрезмерной бюрократизации предо-

происходящие в последнее время в нашей

ставления медицинских услуг.

стране изменения, касающиеся субъектного

Сама логика проводимых преобразова-

состава и распределения полномочий в обла-

ний, основанная на признании безусловного

сти публичного обслуживания, можно кон-

примата финансово-экономических факто-

статировать наличие стремления законода-

ров, является отражением укоренившейся

теля сократить сферу непосредственно му-

в современном российском праве доктрины

ниципального обслуживания населения. Это

«бюджетного детерминизма», согласно ко-

выражается, в частности, в уже состоявшей-

торой полномочия органов публичной власти

ся передаче на уровень субъектов Россий-

рассматриваются, прежде всего, в качестве

ской Федерации основного объема полномо-

расходных обязательств и, соответственно,

чий в области оказания медицинской помощи

формируются в зависимости от наличных ре-

населению и, соответственно, упразднении

сурсов. Между тем продиктованный консти-

муниципальных учреждений здравоохране-

туционными принципами социального право-

ния15, а также в планирующейся и в дальней-

вого государства подход должен быть карди-

шем «оптимизации» муниципального бюд-

нально иным: не полномочия следуют за де-

жетного сектора для «обеспечения лучшей

нежными средствами, а денежные средства

сбалансированности местных бюджетов» за

за полномочиями. Именно конституционный

счет сокращения расходных обязательств му-

функционально-правовой статус местного

ниципальных образований и передачи их на

самоуправления с характерными для него

более высокий уровень16.

публичными (социальными) задачами опре-

Подобный подход не укладывается в кон-

деляет безусловное требование к государству

ституционные принципы и требования,

гарантировать его реализацию, прежде все-

предъявляемые к организации публичного

го, путем создания необходимых для этого

обслуживания населения и характеризующие

финансовых и экономических условий. Иное

роль в этом процессе местного самоуправле-

нарушает не только признаваемые Консти-

ния. Конституция РФ, провозглашая чело-

туцией РФ права местного самоуправления

века, его права и свободы высшей ценно-

(ст. 12, 133), но и соответствующие муници-

стью (ст. 2, 18), относит к основным неот-

пальные и связанные с ними социально-эко-

чуждаемым благам право каждого на охрану

номические права человека.

здоровья и медицинскую помощь, предусмат-

ривая при этом, что медицинская помощь в

4. Трансформация статуса

государственных и муниципальных учрежде-

муниципальных (публичных)

ниях здравоохранения оказывается гражда-

учреждений в условиях реформы

нам бесплатно за счет средств соответствую-

бюджетной сферы: пределы

щего бюджета, страховых взносов, других по-

коммерциализации

ступлений (ч. 1 ст. 41). Тем самым Конститу-

ция РФ прямо предписывает местному само-

В настоящее время вся система публичных

управлению участвовать в охране здоровья

учреждений подвергнута масштабному ре-

граждан и определяет институциональный

формированию, которое по своей сути и ос-

2013 z№ 3 (94) z 89

новным направлениям тесно связано с ини-

Изложенные целевые установки в изве-

циированной в начале 2000-х годов админи-

стной степени соотносятся и с курсом муни-

стративной реформой и может считаться ее

ципальной реформы, которая, как известно,

продолжением, реализацией и развитием ее

была направлена в том числе на изменение

принципов в бюджетной сфере. Смысл ад-

функционального положения местного са-

министративной реформы состоял, главным

моуправления в решении социально-эконо-

образом, в ограничении вмешательства го-

мических задач за счет усиления его органи-

сударства в экономику17, что предполагало и

зующей, координирующей, стимулирующей

соответствующую этой цели оптимизацию

(инициирующей и активизирующей) роли в

правового статуса и сети государственных

этой сфере. Соответственно, предполагалось

(муниципальных) учреждений. В одобренной

(и отчасти было реализовано в системе пра-

Правительством РФ в мае 2004 года Концеп-

вового регулирования) более сдержанное от-

ции реформирования бюджетного процесса

ношение к непосредственному участию му-

в Российской Федерации в 2004–2006 го-

ниципальных образований через сеть своих

дах18 была признана необходимой реструк-

учреждений (организаций) в публичном об-

туризация бюджетного сектора путем про-

служивании населения и, насколько это воз-

ведения глубоких преобразований, направ-

можно, оказание ими содействия в предо-

ленных на уточнение правоспособности и

ставлении публичных услуг субъектами иной,

(или) проведения реорганизации бюджетных

немуниципальной, формы собственности.

учреждений как основной предпосылки для

Отмеченные целевые моменты проводи-

внедрения новых форм бюджетного финанси-

мых реформ отвечают конституционному це-

рования и повышения качества и доступности

леполаганию в той мере, в какой Конститу-

предоставляемых бюджетных услуг. В соот-

ция РФ (ст. 2, 8, 17, 18, 34, 35) ориентирует

ветствии с этим планировалось создание ме-

на создание максимально благоприятных ус-

ханизмов, при которых бюджетные услуги

ловий для функционирования экономической

могли бы предоставляться организациями

системы в целом, что предполагает, согласно

различных организационно-правовых форм,

практике Конституционного Суда РФ, в том

а также установление возможности преобра-

числе необходимость стимулирования сво-

зования государственных (муниципальных)

бодной рыночной экономики, основанной на

учреждений, способных функционировать в

принципах самоорганизации хозяйственной

рыночной среде, в организации иной орга-

деятельности предпринимателей как ее ос-

низационно-правовой формы. Суть подобно-

новных субъектов, и принятия государством

го преобразования, согласно Концепции, – в

специальных мер, направленных на защиту

освобождении государства от обязанности

их прав и законных интересов и тем самым –

финансового обеспечения таких организаций

на достижение конституционной цели опти-

на основе сметы доходов и расходов и от от-

мизации государственного регулирования

ветственности по их обязательствам. Затем,

экономических отношений20. Однако консти-

в Программе Правительства РФ по повы-

туционная природа России как социального

шению эффективности бюджетных расходов

правового государства с социально ориенти-

на период до 2012 года уже прямо констати-

рованной рыночной экономикой, как и глав-

ровалось, что существующая сеть государст-

ное конституционное предназначение мест-

венных (муниципальных) учреждений была

ного самоуправления, состоящее в удовле-

сформирована в иных социально-экономи-

творении основных жизненных потребностей

ческих условиях и до сих пор функционирует

населения, учитываются при этом не в пол-

в отрыве от современных подходов к разви-

ной мере.

тию государственного управления и прин-

В условиях нашей экономической систе-

ципов оптимальности и достаточности для

мы, приверженной ценностям социальной

оказания государственных услуг; расходы на

государственности, равному признанию и за-

содержание подведомственной бюджетной

щите всех форм собственности, нет примата

сети планируются, как правило, исходя не

частной собственности, как и примата прин-

из объемов оказываемых ими услуг, а необ-

ципов совершенно свободной и конкурентной

ходимости содержания существующих мощ-

рыночной экономики, а, напротив, предпо-

ностей19.

лагается поддержка эффективного баланса

публичного и частного сектора с соответству-

статуса человека и обеспечения реализации

ющей (социально обусловленной) ролью му-

устойчивого и комплексного социально-эко-

ниципальных образований. Важно учитывать,

номического развития территорий, включая

что гражданско-правовая (частная) право-

каждое из существующих муниципальных

субъектность муниципальных образований и

образований, конституционно порочно, по-

создаваемых ими организаций не может быть

скольку цель одной только рациональной ор-

тождественна той, что характера для государ-

ганизации деятельности органов власти не

ственных образований и организаций. Мест-

может служить основанием для ограничения

ное самоуправление в силу своей конститу-

прав и свобод23. От осуществления структур-

ционной природы является комплексным по-

ных преобразований в бюджетной сфере на

литико-хозяйственным институтом, а поэто-

основе «механистических непродуманных ре-

му может и должно принимать широкое уча-

шений» предостерегает и Президент24.

стие в хозяйственных отношениях для реали-

Ставший системообразующим для рефор-

зации своих конституционных целей, имею-

мы бюджетной сферы Федеральный закон от

щих, прежде всего, социально-экономиче-

8 мая 2010 года № 83-ФЗ25 был принят в

ский характер. Конституционный Суд РФ по-

русле отмеченных выше целевых установок и

лагает, что ограничение участия публичных

послужил реакцией законодателя на его не-

образований в имущественных отношениях

удавшуюся попытку произвести реформу в

случаями, когда такое участие необходимо с

ином, диспозитивно-добровольном, порядке,

точки зрения реализации функций и полно-

что предполагалось в рамках Федерального

мочий органов публичной власти, не должно

закона «Об автономных учреждениях»26.

создавать препятствий для решения вопросов

Правительство в пояснительной записке к

местного значения, связанных с организа-

проекту названного Федерального закона27

цией жизнеобеспечения населения21. Следо-

признало, что ранее закрепленные правовые

вательно, муниципальные образования дол-

механизмы не были реализованы на практике

жны участвовать в хозяйственных отношени-

(на федеральном уровне было создано только

ях не только с функционалом организаторов

четыре автономных учреждения, а на регио-

этих отношений, но и через непосредствен-

нальном – их создание активно шло лишь в

ное предоставление населению всех необхо-

отдельных субъектах Российской Федерации,

димых для нормальной жизни и деятельности

таких как Тюменская область, Красноярский

социальных благ. На органы местного само-

край, Краснодарский край, Республика Та-

управления, отмечается в одном из решений

тарстан и др.), что не позволило решить

Конституционного Суда РФ, возложены вы-

проблемы оптимизации бюджетной сети. За-

текающие из природы местного самоуправле-

конопроект должен был резко ускорить внед-

ния обязанности по решению всех вопросов

рение широких начал автономии в правовом

обеспечения жизнедеятельности населения

статусе бюджетных учреждений и обеспечить

конкретного муниципального образования22.

проведение реформы бюджетной сферы как

При этом местное самоуправление призвано

сквозной, всепроникающей и в максимально

решать вопросы именно непосредственного

сжатые сроки.

жизнеобеспечения населения, то есть напря-

Изменения, внесенные названным Фе-

мую, без посредничества иных субъектов, во

деральным законом в правовое регулирова-

всех случаях, когда это объективно необходи-

ние, носят концептуальный характер. Это:

мо и способствует наилучшему достижению

1) углубление дифференциации учреждений

социальных целей.

по типам в зависимости от степени их само-

Следует учесть еще и то, что заявленная в

стоятельности с созданием казенных учреж-

ходе реформ среди их основных целей опти-

дений (аналог прежних бюджетных учрежде-

мизация сети бюджетных, в том числе муни-

ний) и расширением объема прав бюджетных

ципальных, учреждений по своему характеру

учреждений; 2) изменение механизмов фи-

может быть только подчиненной и сопутству-

нансирования бюджетных учреждений (с рас-

ющей, производной от других, имеющих кон-

ширенным объемом прав) за счет их перевода

ституционное значение, целей. Проведение

со сметного обеспечения на субсидии в рам-

же подобной оптимизации с последствиями,

ках выполнения государственного (муници-

отрицательными для социально-правового

пального) задания; 3) предоставление бюд-

2013 z№ 3 (94) z 91

жетным учреждениям права заниматься при-

только правового государства, но и государ-

носящей доход деятельностью с поступлени-

ства вообще28.

ем доходов в их самостоятельное распоряже-

Как указывал Конституционный Суд РФ

ние, а также расширение их прав по распоря-

в своих решениях, свобода договора имеет

жению движимым имуществом (за исключе-

объективные пределы, которые определяют-

нием особо ценного); 4) устранение субси-

ся основами конституционного строя и пуб-

диарной ответственности публично-правовых

личного правопорядка, и это означает, в част-

образований по обязательствам бюджетных

ности, недопустимость распространения до-

учреждений, кроме казенных. Соответствен-

говорных отношений и лежащих в их основе

но, исходными положениями реформирова-

принципов на те области социальной жизне-

ния послужили, прежде всего, такие принци-

деятельности, которые связаны с реализаци-

пы, как: расширение автономии, независимо-

ей государственной власти; поскольку органы

сти публичных учреждений до степени, поз-

государственной власти и их должностные

воляющей им самостоятельно обеспечивать

лица обеспечивают осуществление народом

финансовые потребности; создание экономи-

своей власти, их деятельность (как сама по

ческих механизмов стимулирования их боль-

себе, так и ее результаты) не может быть

шей инициативы; повышение ответственно-

предметом частноправового регулирования,

сти за конечные результаты деятельности.

так же как и реализация гражданских прав и

Теоретически реформа должна была повы-

обязанностей не может предопределять кон-

сить доступность и качество публичных услуг,

кретные решения и действия органов госу-

сделать сами публичные учреждения более

дарственной власти и должностных лиц29. Эта

открытыми общественному контролю.

правовая позиция имеет значение и для уста-

Хотя правовой статус публичных, в том

новления пределов распространения рыноч-

числе муниципальных, учреждений может

но-договорных начал на организацию и дея-

быть различным и характеризоваться разным

тельность учреждений бюджетной сферы.

уровнем самостоятельности в решении воз-

В условиях действующего законодатель-

ложенных на них задач, в частности, в зави-

ства не установлены с достаточной степенью

симости от конкретных социально-экономи-

ясности и полноты нормативные критерии

ческих условий, любые изменения в этой

для определения тех областей общественных

сфере не могут искажать саму суть консти-

отношений с участием публичных учрежде-

туционной природы публичных учреждений

ний, в которых действие рыночных механиз-

как субъектов, относящихся к государствен-

мов следует считать нецелесообразным и где,

ной (муниципальной) системе и вовлеченных

по этой причине, должна быть сохранена

в осуществление функций публичной власти

прямая (повышенная) ответственность пуб-

по обеспечению непосредственной реализа-

лично-правовых образований в лице их ка-

ции конституционных (в первую очередь со-

зенных учреждений. В то же время основные

циальных) прав. Между тем проводимая ре-

характеристики автономных и бюджетных уч-

форма, рассчитанная на универсализацию и

реждений, включая основные сферы, в ко-

широкое внедрение в область деятельности

торых возможно их создание, пересекаются

учреждений в бюджетной сфере рыночных

(п. 1 ст. 9.2 Федерального закона «О неком-

принципов, обнаруживает в себе внутрен-

мерческих организациях», ч. 1 ст. 2 Феде-

нюю противоречивость целей бюджетной оп-

рального закона «Об автономных учрежде-

тимизации и обеспечения равномерного удо-

ниях»). В связи с этим муниципальные об-

влетворения жизненных потребностей насе-

разования обладают значительной широтой

ления, создает, вопреки основному, социаль-

свободы усмотрения в вопросе о правовом

ному предназначению публичных учрежде-

статусе муниципальных учреждений, причем

ний, предпосылки для коммерциализации их

его решение, прежде входившее в исключи-

деятельности. При этом как бы ни учитыва-

тельную компетенцию представительного ор-

ется, что в таких сферах, как образование,

гана (п. 6 ч. 10 ст. 35 Федерального закона

наука, искусство, государство не может по-

№ 131-ФЗ в редакции, действовавшей до

лагаться на стихийное развитие товарно-де-

вступления в силу Федерального закона от

нежных отношений, иначе, предостерегает

8 мая 2010 года № 83-ФЗ), теперь отнесено

Г. А. Гаджиев, можно разрушить основы не

к полномочиям местной администрации и

2013 z№ 3 (94) z 93

ями, что на 48% больше, чем по данным пре-

этим процессом, в частности, через создание

дыдущей переписи. Вот почему стабильность

попечительских советов. В то же время под-

муниципального бюджетного сектора следу-

готовка качественного муниципального зада-

ет рассматривать в контексте национальной

ния с необходимым финансовым сопровож-

безопасности, государственного единства и

дением требует наличия высокопрофессио-

территориальной целостности страны.

нальных исполнителей, которыми муници-

Не может не настораживать наблюдаемое

пальные образования зачастую не располага-

в последнее время весьма ощутимое сниже-

ют, а формирование соответствующих компе-

ние количества муниципальных учреждений

тенций требует времени и комплексной ме-

в целом по стране. Так, в период с 1 января

тодической, консультационно-разъяснитель-

2010 года по 1 января 2012 года число муни-

ной и образовательно-просветительской ра-

ципальных учреждений культуры снизилось

боты. Ясно, однако, что заниженный объем

на 3 746 единиц, образования – на 6 365,

муниципального задания, как и сокращение

здравоохранения – на 2 92532. Особое бес-

по финансово-экономическим мотивам суб-

покойство вызывает значительная разница

сидий на выполнение ранее сформированно-

по количеству муниципальных учреждений в

го муниципального задания, повлечет за со-

сопоставимых по населению субъектах Рос-

бой увеличение в общем объеме предостав-

сийской Федерации. Она достигает по учреж-

ляемых услуг доли платных услуг и, соответ-

дениям образования 2 раз (1 459 в Республи-

ственно, сокращение услуг, оказываемых на

ке Саха (Якутия) и 675 в Томской области),

безвозмездной основе. Формирование же му-

культуры – 3 раз (2 530 в Краснодарском

ниципальных заданий и нормативов затрат

крае и 728 в Республике Башкортостан),

на их выполнений на индивидуальной основе,

здравоохранения – 7 раз (152 в Республике

без единых методологических подходов (как

Тыва и 20 в Республике Калмыкия), спор-

это происходит в настоящее время), очевид-

та – 44 раз (488 в Липецкой области и 11 в

но, порождает для лиц, проживающих в раз-

Орловской области)33. Это может свидетель-

ных муниципальных образованиях, ничем не

ствовать о неравном доступе к муниципаль-

обоснованные различия, неравенство в поль-

ным услугам и серьезных деформациях в реа-

зовании однотипными публичными услугами.

лизации социально-территориального равно-

Ситуация с финансовым обеспечением

правия.

муниципальных бюджетных учреждений усу-

Проблемным моментом реформы явля-

губляется отсутствием четких и обоснован-

ется не урегулирование в законодательстве

ных правил формирования перечней особо

порядка разработки рациональных, научно

ценного движимого имущества, обязанность

обоснованных нормативов затрат муници-

по содержанию которого возложена на уч-

пальных бюджетных учреждений на выпол-

редителя. Предлагая понимать под этим иму-

нение муниципальных заданий. Муниципаль-

ществом то, без которого осуществление

ные задания для бюджетного учреждения в

бюджетным учреждением своей уставной

соответствии с предусмотренными его учре-

деятельности будет существенно затруднено,

дительными документами основными видами

Федеральный закон «О некоммерческих ор-

деятельности, а также порядок финансового

ганизациях» и принятое в порядке его кон-

обеспечения выполнения этих заданий фор-

кретизации подзаконное регулирование34 не

мирует и утверждает местная администрация

дают правоприменительным органам точных

(п. 3 и пп. 3 п. 7 ст. 9.2 Федерального закона

критериев для единообразного решения кон-

«О некоммерческих организациях»). Какие-

кретных вопросов, что в свою очередь может

либо общие принципы решения подобных во-

приводить к формированию зауженных пе-

просов на федеральном уровне не закрепле-

речней такого имущества и, как следствие, к

ны. Это означает, что муниципальные бюд-

снижению объема субсидий, выделяемых му-

жетные учреждения лишены юридически га-

ниципальным бюджетным учреждениям.

рантированных возможностей согласования

Вместе с тем действующее законода-

проектов муниципальных заданий и нормати-

тельство прямо ориентирует на расширение

вов затрат на их выполнение с учредителями.

коммерческой деятельности муниципальных

Отсутствует и нормативно-правовой меха-

бюджетных учреждений, в том числе по ос-

низм реализации гражданского контроля над

новным видам деятельности, и предусматри-

2013 z№ 3 (94) z 95

для расчета и выделения бюджетных субси-

рованию за счет средств бюджета, а его на-

дий в соответствии с параметрами, опреде-

рушение должно влечь возврат денежных

ленными муниципальным заданием, а по-

средств лицу, оплатившему услугу, и неот-

этому изменение муниципального задания в

вратимое применение мер публично-право-

целях сокращения бюджетных расходов и

вой ответственности. Как установлено Кон-

уменьшения объема субсидий является не-

ституционным Судом РФ, лицо, обратившее-

допустимым. Следует также конкретизиро-

ся за получением гарантированных услуг, не

вать правила формирования перечней особо

может быть связано необходимостью вос-

ценного движимого имущества, в том числе

пользоваться дополнительными, не относя-

определить основные категории такого иму-

щимися к основным, услугами: при несогла-

щества, чтобы исключить как избыточное

сии с формой, структурой, размерами оплаты

расширение, так и неоправданное сужение их

этих услуг и прочими условиями такие услуги

состава. Во всяком случае, необходимо исхо-

не оказываются, а их навязывание недопу-

дить из того, что муниципальное учреждение

стимо38.

не вправе отказать в предоставлении гаран-

7) Законодательное урегулирование прин-

тированной бесплатной услуги ввиду нехват-

ципов формирования тарифов на услуги му-

ки бюджетного финансирования, что требу-

ниципальных учреждений в целях обеспече-

ет обеспечения субсидиарной ответственно-

ния прозрачности тарифного регулирования

сти публично-правового образования в рам-

и его разумной обоснованности с использо-

ках такого рода отношений. Недостаточность

ванием для этого публичных слушаний. При

бюджетного финансирования не позволяет

этом, поскольку имущество, находящееся в

освобождать государство от исполнения сво-

собственности муниципальных образований,

их обязательств37.

должно обеспечивать наиболее полное по-

4) Утверждение на уровне муниципальных

крытие их расходных обязательств и планы

образований целевых программ развития от-

развития в соответствии с конституционно-

дельных категорий муниципальных учрежде-

правовым статусом муниципального обра-

ний для укрепления социальной инфраструк-

зования, некая часть средств, полученных

туры и повышения качества оказания пуб-

от коммерческой деятельности учреждения,

личных услуг до установленного уровня га-

должна по решению учредителя поступать в

рантирования. Должны быть также разрабо-

бюджет в размере, не превышающем преде-

таны согласованные по уровням власти ком-

лы, установленные законом, с тем чтобы до-

плексные программы профессиональной пе-

ходы, полученные с использованием муници-

реподготовки или повышения квалифика-

пальной собственности сверх финансовых

ции специалистов, занятых в муниципальной

потребностей учреждения, служили интере-

бюджетной сфере. Необходимо и увеличение

сам всего местного сообщества, перераспре-

оплаты труда в увязке с качеством предо-

делялись на общую пользу.

ставляемых услуг.

8) Обеспечение транспарентности муни-

5) Установление в законодательстве четко

ципальных учреждений и введение механиз-

и недвусмысленно разрешительного режима

мов эффективного гражданского контроля

осуществления бюджетными учреждениями

над их деятельностью. Согласно правовой по-

приносящей доход деятельности путем увя-

зиции Конституционного Суда РФ финансо-

зывания права на ведение конкретных видов

вое регулирование, бюджетная система дол-

этой деятельности со случаями, прямо опре-

жны отвечать требованиям открытости, про-

деленными учредителем или в законодатель-

зрачности как процесса принятия финансово-

стве. Кроме того, должен быть введен пря-

емких решений, так и самого использования

мой запрет на осуществление иных, не отно-

финансовых ресурсов39. Это имеет значение

сящихся к основным, видов деятельности в

и для обеспечения демократических начал в

ущерб основным целям бюджетного учреж-

организации деятельности муниципальных

дения.

учреждений. Речь может идти о таких мерах,

6) Общим принципом публичного обслу-

как: а) отнесение вопросов назначения и

живания следует признать правило, согласно

освобождения от должности руководителей

которому платные услуги не могут оказы-

социально значимых учреждений к компетен-

ваться вместо услуг, подлежащих финанси-

ции представительного органа; б) установле-

2013 z№ 3 (94) z 97

вую природу муниципальных унитарных пред-

подобного рода, исходящим от граждан, объеди-

приятий, которые, по его мнению, обладают

нений граждан (см., например: Постановление

особым статусом. Это проявляется в том, что

Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 го-

«они не могут быть признаны государственными

да №10-П; Определение Конституционного Су-

органами, такими как местная администрация,

да РФ от 3 июля 2008 года №630-О-П по жало-

или отнесены к одной категории с обычными

бе муниципального учреждения жилищно-ком-

частными компаниями. С одной стороны, муни-

мунального хозяйства «Дирекция единого за-

ципальное унитарное предприятие учреждается

казчика» на нарушение конституционных прав

публичным органом, который остается собст-

и свобод пунктом 2 статьи 173 Налогового ко-

венником его имущества, сохраняет контроль

декса Российской Федерации // Вестник Кон-

в части целевого использования имущества, по-

ституционного Суда Российской Федерации.

лучает часть прибыли предприятия и имеет пра-

2009. № 1). Соответственно, конституционно-

во реорганизовать или ликвидировать предпри-

судебная практика строится в своей основе на

ятие и передать его активы иному юридическому

том подходе, что конституционно-процессуаль-

лицу. С другой стороны, муниципальное унитар-

ная правосубъектность муниципальных учреж-

ное предприятие пользуется самостоятельно-

дений зависит от того, выступают ли они в каче-

стью в своей текущей деятельности, и власти не

стве организации, конституционные права ко-

отвечают по его обязательствам согласно наци-

торой предположительно были нарушены, либо

ональному законодательству». В целом же Ев-

в качестве муниципального органа, защищаю-

ропейский Суд полагает, что такого рода пред-

щего публичный интерес (см.: Лушников В.А.

приятия не пользуются достаточной институци-

Процессуальная правосубъектность государ-

ональной и оперативной независимостью от му-

ственных и муниципальных унитарных предпри-

ниципальных властей, соответственно, несмот-

ятий и учреждений в конституционном судо-

ря на статус предприятия как самостоятельного

производстве // Закон. 2006. № 11. С. 65–68).

юридического лица, муниципальные органы и,

Вместе с тем, принимая во внимание то обстоя-

следовательно, государство должны нести от-

тельство, что муниципальные учреждения вхо-

ветственность согласно Конвенции за его дейст-

дят в систему местного самоуправления и явля-

вия и бездействие (cм.: Application No.1387/04,

ются специфической организационно-правовой

Yershova v. Russia, Judgment of 8 April 2010. Pa-

формой реализации конституционного права на

ras. 53–63).

осуществление местного самоуправления, нель-

10 В этом плане вполне оправданно стремление

зя исключить возможности защиты средствами

исследователей отдельных разновидностей пуб-

конституционного правосудия и прав местного

личных (муниципальных) учреждений обосно-

самоуправления по обращениям муниципаль-

вать – с учетом особенностей конкретной сфе-

ных учреждений.

ры их деятельности – примат публично-право-

12 См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и

вого регулирования, поскольку их основная цель

конституционное правосудие: конституционали-

состоит в реализации конституционных функций

зация муниципальной демократии в России. М.:

государства в лице государственных и муници-

Норма, 2008. С. 417–418.

пальных образований. См, например: Дащин-

13 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйст-

ская З. П. Конституционно-правовое регулиро-

ва. М.: Наука, 1996. С. 439–440.

вание организации и деятельности общеобразо-

14 См.: Бросс З. Верховенство права и демократия

вательных учреждений: Автореф. дисс. … канд.

// Конституционное правосудие. 2010. № 3.

юрид. наук. М., 2003. С. 16–17.

С. 94.

11 Конституционный Суд РФ в своей практике рас-

15 См.: Федеральный закон от 29 ноября 2010 года

сматривает публичные учреждения в качестве

№ 313-ФЗ «О внесении изменений в отдель-

своеобразных коллективных носителей консти-

ные законодательные акты Российской Федера-

туционных прав – объединений, в том смысле,

ции в связи с принятием Федерального закона

который придается этому термину Федерально-

“Об обязательном медицинском страховании в

го конституционного закона «О Конституцион-

Российской Федерации”» (в ред. от 28 ноября

ном Суде Российской Федерации». На этом ос-

2011 года) // Собрание законодательства Рос-

новании жалобы учреждений признаются допу-

сийской Федерации. 2010. № 49. Ст. 6409; Фе-

стимыми, если соблюдены установленные зако-

деральный закон от 21 ноября 2011 года

ном требования, предъявляемые к обращениям

№ 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граж-

дан в Российской Федерации» (в ред. от 25 июня

ми малого и среднего предпринимательства, и о

2012 года) // Собрание законодательства Рос-

внесении изменений в отдельные законодатель-

сийской Федерации. 2011. № 48. Ст. 6724.

ные акты Российской Федерации» в связи с жа-

16 См., например: Выступление министра финан-

лобой администрации города Благовещенска //

сов РФ А. Г. Силуанова на заседании Прави-

Собрание законодательства Российской Феде-

тельства РФ 1 ноября 2012 года (http://www.

рации. 2011. № 1. Ст. 264.

government.ru/docs/21324).

22 См.: Абзац третий пункта 2 мотивировочной

17 См.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 года

части Определения Конституционного Суда РФ

№824 «О мерах по проведению административ-

от 18 октября 2012 года № 1994-О об отказе в

ной реформы в 2003–2004 годах» // Собрание

принятии к рассмотрению жалобы общества с

законодательства Российской Федерации. 2003.

ограниченной ответственностью «АктивТорг-

№ 30.

Ст. 3046; распоряжение Правительст-

Сервис» на нарушение конституционных прав и

ва РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р «О

свобод пунктом 4 части 1 статьи 17 Федераль-

Концепции административной реформы в Рос-

ного закона «Об общих принципах организации

сийской Федерации в 2006–2010 годах» (в ред.

местного самоуправления в Российской Феде-

от 10 марта 2009 года) // Собрание законода-

рации» // Архив Конституционного Суда Рос-

тельства Российской Федерации. 2005. № 46.

сийской Федерации. 2012.

Ст. 4720.

23 См., например: Абзац третий пункта 6 мотиви-

18 См.:

Постановление

Правительства

РФ

от

ровочной части Постановления Конституцион-

22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повыше-

ного Суда РФ от 15 января 1998 года № 2-П по

нию результативности бюджетных расходов» (в

делу о проверке конституционности положений

ред. от 23 декабря 2004 года) // Собрание за-

частей первой и третьей статьи 8 Федерального

конодательства Российской Федерации. 2004.

закона от 15 августа 1996 года «О порядке вы-

№ 22. Ст. 2180.

езда из Российской Федерации и въезда в Рос-

19 См.:

Распоряжение

Правительства

РФ

от

сийскую Федерацию» в связи с жалобой граж-

30 июня 2010 года № 1101-р «Об утверждении

данина А.Я.Аванова // Собрание законодатель-

Программы Правительства РФ по повышению

ства Российской Федерации. 1998. №4. Ст.531;

эффективности бюджетных расходов на период

абзац третий пункта 3 мотивировочной части

до 2012 года» (в ред. от 7 декабря 2011 года) //

Постановления Конституционного Суда РФ от

Собрание законодательства Российской Феде-

18 февраля 2000 года №3-П по делу о проверке

рации. 2010. № 28. Ст. 3720.

конституционности пункта 2 статьи 5 Федераль-

20 См.: Абзац второй пункта 2 мотивировочной ча-

ного закона «О прокуратуре Российской Феде-

сти Постановления Конституционного Суда РФ

рации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кех-

от 24 июня 2009 года № 11-П по делу о провер-

мана // Собрание законодательства Российской

ке конституционности положений пунктов 2 и 4

Федерации. 2000. № 9. Ст. 1066; абзац четвер-

статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР

тый пункта 2 мотивировочной части Постанов-

«О конкуренции и ограничении монополистиче-

ления Конституционного Суда РФ от 22 июня

ской деятельности на товарных рынках» и ста-

2010 года № 14-П по делу о проверке конститу-

тей 23, 37 и 51 Федерального закона «О защите

ционности подпункта «а» пункта 1 и подпунк-

конкуренции» в связи с жалобами ОАО «Газэ-

та «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона

нергосеть» и ОАО «Нижнекамскнефтехим» //

«Об основных гарантиях избирательных прав и

Собрание законодательства Российской Феде-

права на участие в референдуме граждан Рос-

рации. 2009. № 28. Ст. 3581.

сийской Федерации» в связи с жалобой граж-

21 См.: Абзац третий пункта 2.1 и абзац четвертый

данина А. М. Малицкого // Собрание законода-

пункта 3.2 мотивировочной части Постановле-

тельства Российской Федерации. 2010. № 27.

ния Конституционного Суда РФ от 20 декабря

Ст. 3552; абзац первый пункта 4 мотивировоч-

2010 года № 22-П по делу о проверке конститу-

ной части Постановления Конституционного

ционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4

Суда РФ от 30 июня 2011 года № 13-П по делу

статьи 9 Федерального закона «Об особенно-

о проверке конституционности абзаца второго

стях отчуждения недвижимого имущества, на-

статьи 1 Федерального закона «О садоводче-

ходящегося в государственной собственности

ских, огороднических и дачных некоммерческих

субъектов Российской Федерации или в муници-

объединениях граждан» в связи с жалобой

пальной собственности и арендуемого субъекта-

гражданина А. В. Воробьева // Собрание зако-

нодательства Российской Федерации. 2011.

Правительства РФ от 7 сентября 2010 года

№ 27. Ст. 3991.

№ 1505-Р) // Собрание законодательства Рос-

24 См.: Вступительное слово Президента Россий-

сийской Федерации. 2010. № 37. Ст. 4776.

ской Федерации В. В. Путина на совещании о

31 Итоги Всероссийской переписи

населения

ходе исполнения указов Президента от 7 мая

2010 года см.: http://www.perepis-2010.ru. Так-

2012 года (Москва, 7 мая 2013 года) (http://

же об этом см.: Смолякова Т. Исчезающий вид

www.kremlin.ru/news/18039).

// Российская газета. 2011. 16 декабря.

25 Федеральный закон

от 8

мая

2010

года

32 См.: Регионы России: Социально-экономиче-

№ 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

ские показатели, 2010: Статистический сборник

законодательные акты Российской Федерации в

/ Росстат. М., 2010. С.44; Регионы России: Со-

связи с совершенствованием правового поло-

циально-экономические показатели, 2012: Ста-

жения государственных (муниципальных) уч-

тистический сборник / Росстат. М., 2012. С.42.

реждений» (в ред. от 6 декабря 2011 года) //

33 См.: Регионы России: Социально-экономиче-

Собрание законодательства Российской Феде-

ские показатели, 2012. С. 42–48.

рации. 2010. № 19. Ст. 2291.

34 См.: Постановление Правительства РФ от

26 Федеральный закон от 3 ноября

2006

года

26 июля 2010 года №538 «О порядке отнесения

№ 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (в

имущества автономного или бюджетного учреж-

ред. от 3 декабря 2012 года) // Собрание зако-

дения к категории особо ценного движимого

нодательства Российской Федерации. 2006.

имущества» // Собрание законодательства Рос-

№ 45. Ст. 4626.

сийской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4237.

27 См.:

Пояснительная

записка

к проекту

35 См., например: Пункты 57–58 Порядка созда-

№ 308243–5 Федерального закона «О внесе-

ния, реорганизации, изменения типа и ликви-

нии изменений в отдельные законодательные

дации муниципальных учреждений городского

акты Российской Федерации в связи с совер-

округа Первоуральск, а также утверждения

шенствованием правового положения государ-

уставов муниципальных учреждений и внесения

ственных (муниципальных) учреждений» (вне-

в них изменений, утвержденного постановле-

сен Правительством РФ 30 декабря 2009 года)

нием Администрации городского округа Перво-

(http://asozd2.duma.gov.ru).

уральск Свердловской области от 17 марта

28 См.: Гаджиев Г. А. Этические аспекты право-

2011 года № 523 (в ред. от 23 декабря 2011 го-

вого государства // Диалог культур в условиях

да) // Вечерний Первоуральск. 2011. 22 марта;

глобализации: XI Международные Лихачевские

пункт 7.1 Порядка принятия решений о созда-

научные чтения, 12–13 мая 2011 года. Т. 1: До-

нии, реорганизации и ликвидации муниципаль-

клады. СПб.: СПбГУП, 2011. С. 44.

ных учреждений города Томска, а также реали-

29 См.: Абзац четвертый пункта 2.2 мотивировоч-

зации указанных решений в муниципальном об-

ной

части Постановления

Конституционного

разовании «Город Томск», утвержденного по-

Суда РФ от 23 января 2007 года № 1-П по делу

становлением администрации города Томска от

о проверке конституционности положений пун-

6 апреля 2011 года № 316 (в ред. от 30 января

кта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Граждан-

2012 года) // Сборник официальных материалов

ского кодекса Российской Федерации в связи с

муниципального образования «Город Томск».

жалобами общества с ограниченной ответствен-

2011. № 12.2.

ностью «Агентство корпоративной безопасно-

36 См.: Пункт 3.6 Положения «О порядке созда-

сти» и гражданина В. В. Макеева // Собрание

ния, реорганизации и ликвидации муниципаль-

законодательства Российской Федерации. 2007.

ных образовательных учреждений сельских на-

№ 6. Ст. 828.

селенных пунктов Сосьвинского

городского

30 См.: Пункт 7 Методических рекомендаций по

округа», утвержденного решением Думы Сось-

определению критериев изменения типа госу-

винского городского округа Свердловской обла-

дарственных учреждений субъектов Российской

сти от 18 июня 2009 года № 201 // Серовский

Федерации и муниципальных учреждений с уче-

рабочий. 2009. 23 июня.

том сферы их деятельности и рекомендаций по

37 См.: Абзац третий пункта 2 мотивировочной ча-

внесению изменений в трудовые договоры с ру-

сти Определения Конституционного Суда РФ от

ководителями бюджетных учреждений субъек-

5 июля 2005 года № 297-О об отказе в приня-

тов Российской Федерации и муниципальных

тии к рассмотрению жалобы открытого акцио-

бюджетных учреждений (утв. распоряжением

нерного общества «Центральная телекоммуни-

кационная компания» на нарушение конститу-

хив Конституционного Суда Российской Феде-

ционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124

рации. 2011.

Гражданского кодекса Российской Федерации

39 См.: Абзац третий пункта 2.1 мотивировочной

// Архив Конституционного Суда Российской

части Постановления Конституционного Су-

Федерации. 2005.

да РФ от 17 июня 2004 года № 12-П по делу о

38 См.: Абзац третий пункта 2.2 и абзац первой

проверке конституционности пункта 2 статьи

пункта 2.3 мотивировочной части Определения

155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать

Конституционного Суда РФ от 1 марта 2011 го-

второго статьи 283 Бюджетного кодекса Рос-

да № 272-О-О об отказе в принятии к рассмот-

сийской Федерации в связи с запросами Адми-

рению жалобы гражданки Чераневой Антонины

нистрации Санкт-Петербурга, Законодательно-

Афанасьевны на нарушение ее конституционных

го Собрания Красноярского края, Красноярско-

прав абзацем третьим части первой статьи 15 и

го краевого суда и Арбитражного суда Респуб-

частью первой статьи 23 Основ законодатель-

лики Хакасия // Собрание законодательства

ства Российской Федерации о нотариате // Ар-

Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803.

2013 z№ 3 (94) z 103

ной службы относительно; в такой стране,

пания12, Италия13, страны Латинской Амери-

как Франция, оно постоянно меняется в зави-

ки14 и др.).

симости от времени, а также от представле-

Однако в ряде стран обязательная публич-

ний политических руководителей, которые и

но значимая деятельность получила несколь-

определяют, при некотором контроле со сто-

ко иную трактовку. Прежде всего речь идет о

роны судов, что представляет собой общест-

Германии, где в качестве базовой использует-

венная польза; еще больше ситуацию ослож-

ся категория «государственное управление»,

няет тот факт, что общественная польза нео-

которое разграничивается на два вида: нега-

динаково трактуется в разных государствах,

тивное – вмешательство и ограничения (Ein-

что определяется особенностями их истории

griffsverwaltung) и позитивное – предостав-

и культуры8. В целом, как справедливо ука-

ление публичных услуг (Leistungsverwal-

зывает Э. В. Талапина, публичные службы во

tung)15. Таким образом, к примеру, обеспече-

французской доктрине – это родовое поня-

ние общественной безопасности и порядка с

тие, объединяющее все виды общезначимой

позиций права ФРГ, в отличие от француз-

и обязательной деятельности публичных лиц

ского, не охватывается публичными услуга-

как на национальном, так и на локальном

ми. Немецкая доктрина публичных услуг,

уровнях, в том числе материальная деятель-

формирование которой связано главным об-

ность (юстиция, почта, телефон, вода, газ,

разом с именем Э.Форстхоффа, опирается на

электричество, уборка мусора, детские сады),

введенное им понятие «обеспечение жизне-

финансовая деятельность (субвенции, кре-

деятельности» (Daseinsvorsorge)16. Ответ-

диты, социальная помощь, пособия, стипен-

ственным за жизнеобеспечение выступает

дии), культурная деятельность (публичное

государство, которое может использовать как

образование) и др.9

публично-правовые, так и частноправовые

Таким образом, категорию французских

формы предоставления публичных услуг; при

публичных служб было бы некорректно обо-

этом в последние десятилетия государство

значать термином «публичные услуги», по-

все дальше уходит от монопольного производ-

скольку, во-первых, феномен служб охваты-

ства и предоставления публичных услуг, оста-

вает как саму деятельность, так и субъекта ее

ваясь лишь гарантом и делегируя соответст-

осуществления в их единстве и, во-вторых,

вующие функции субъектам частного права17.

функционирование служб не всегда носит ха-

В соответствии с немецкой доктриной, в

рактер предоставления в пользу частных лиц.

отличие от французской, имущество, исполь-

Например, доступ к отдельным службам и их

зуемое для предоставления публичных услуг,

имуществу может в принципе запрещаться

не образует особой «публичной собствен-

для граждан под угрозой уголовного наказа-

ности», однако во многих случаях оно может

ния (вооружение, казармы).

быть причислено к категории так называемых

Важное значение для институционализа-

публичных вещей (öffentlichen Sachen) –

ции публичных служб имело то обстоятель-

объектов собственности, которые принадле-

ство, что с начала XX века во французской

жат различным лицам, но всегда обременены

доктрине стало общепринятым распростра-

использованием в интересах общего блага, в

нение на имущество, предназначенное для

данном случае предназначены для предостав-

нужд публичной службы, правового режима

ления публичных услуг18.

объектов публичной собственности (domaine

Таким образом, Франция и Германия пред-

public)10. В настоящее время, если быть точ-

ложили альтернативные доктрины обяза-

ным, речь идет об имуществе, которое при-

тельной публично значимой деятельности го-

надлежит субъекту публичного права и спе-

сударства (service public и Daseinsvorsorge),

циально приспособлено для осуществления

которые до настоящего времени рассматри-

функций публичной службы11.

ваются как конкурирующие19.

Французская концепция публичных

служб, в том числе правового режима при-

Формирование общеевропейской

надлежащего им имущества, с учетом опре-

доктрины служб общего значения

деленных трансформаций и национальной

специфики, была принята во многих государ-

В 90-х годах минувшего столетия в услови-

ствах континентальной правовой семьи (Ис-

ях формирования общеевропейского рынка

2013 z№ 3 (94) z 107

ренних противоречий, в том числе концепту-

а также отсутствие легальной дифференциа-

ального характера.

ции услуг, на наш взгляд, выступают наибо-

Во-первых, Закон № 210-ФЗ и принима-

лее существенными недостатками сущест-

емые в его исполнение административные

вующей системы нормативного регулирова-

регламенты сориентированы главным обра-

ния40.

зом на регулирование услуг, предоставляе-

Во-вторых, Закон № 210-ФЗ ввел кате-

мых государственными и муниципальными

горию услуг, которые являются необходимы-

органами. Такие услуги можно обозначить в

ми и обязательными для предоставления го-

качестве административных, по сути, они

сударственных и муниципальных услуг (ст. 9).

носят навязанный характер и основаны на ис-

Такие сопутствующие услуги, по сути, не

пользовании эксклюзивных суверенных пол-

носят самостоятельного характера, а являют-

номочий вне конкурентной среды (выдача ли-

ся элементом предоставления администра-

цензии, разрешения, государственная реги-

тивных услуг (к примеру, для выдачи разре-

страция и т. п.).

шения на строительство необходима экспер-

Услуги, оказываемые государственными

тиза проектной документации)41. Отметим,

и муниципальными учреждениями и другими

что Закон не ограничивает перечень субъек-

организациями, в которых размещается го-

тов, которые вправе и обязаны оказывать со-

сударственное или муниципальное задание

путствующие услуги, и Верховный Суд РФ

(заказ), не названы в Законе № 210-ФЗ в

пришел к выводу, что в их число могут вхо-

качестве государственных и муниципальных

дить не только государственные и муници-

и фактически позиционируются в качестве

пальные учреждения и предприятия, но и ча-

самостоятельной разновидности услуг враз-

стные лица, признав недействующими огра-

рез с терминологией, закрепленной в БК РФ.

ничительные правила, ранее установленные

При этом Закон распространяется на ту их

Правительством России42.

незначительную часть, которая предоставля-

Выделение в законе рассматриваемой ка-

ется в электронной форме и включена в спе-

тегории услуг еще больше запутывает ситуа-

циальный перечень, утвержденный Прави-

цию. С одной стороны, сопутствующие услу-

тельством России (как правило, речь идет о

ги могут предоставляться государственными

действиях технического или административ-

или муниципальными учреждениями во ис-

ного характера по предоставлению информа-

полнение соответствующего задания, а сле-

ции, приему заявок и иных документов, выда-

довательно, будут признаваться самостоя-

че направлений и т.п.)39. Подавляющая часть

тельными государственными или муници-

услуг, оказываемых учреждениями и иными

пальными услугами с точки зрения БК РФ. С

организациями на основе государственного

другой стороны, если такие услуги оказыва-

или муниципального задания либо заказа, не

ются частными лицами (например, организа-

может быть предоставлена в электронной

циями, осуществляющими кадастровые ра-

форме, поскольку носит социальный харак-

боты), соответствующая деятельность выхо-

тер и строится на непосредственном взаимо-

дит за пределы государственных и муници-

действии с потребителями услуг в рамках

пальных услуг с позиций не только Закона

длящихся отношений, причем, как правило, с

№ 210-ФЗ, но и БК РФ, однако сохраняет

использованием специально приспособлен-

черты публично значимых услуг, частично ре-

ных имущественных комплексов (медицин-

гулируемых Законом № 210-ФЗ, админист-

ские обслуживание, образование и т. д.). По-

ративными регламентами, а также специаль-

добные услуги не составляют эксклюзивные

ными нормативными актами.

функции публичной администрации, но госу-

По своей природе предоставление сопут-

дарство и муниципалитеты в рамках решения

ствующих услуг в подавляющем большинст-

социальных задач обеспечивают и полностью

ве случаев представляет собой деятельность,

или частично финансируют их предоставле-

связанную с извлечением дохода (оказание

ние силами подведомственных учреждений и

данных услуг на безвозмездной основе –

иных привлеченных организаций.

скорее редкость). При этом субъекты, предо-

Описанная рассогласованность подходов

ставляющие возмездные сопутствующие ус-

к определению государственных и муници-

луги зачастую занимают монопольное поло-

пальных услуг в БК РФ и Законе № 210-ФЗ,

жение на рынке43, в связи с чем закон уста-

навливает по отношению к ним правила регу-

помощь, получают оплату в соответствии с

лируемого ценообразования. Однако в дейст-

установленными тарифами за счет средств,

вительности порядок определения платы за

аккумулируемых в фондах обязательного ме-

оказание рассматриваемых услуг предусмот-

дицинского страхования45.

рен лишь применительно к подведомствен-

В-четвертых, вовсе за пределами Закона

ным публичной администрации государствен-

№ 210-ФЗ и БК РФ остались публично зна-

ным и муниципальным организациям, и он не

чимые услуги, оказываемые государственны-

распространяется на частные независимые

ми и муниципальными учреждениями сверх

организации44.

государственных и муниципальных заданий и

В-третьих, за рамками БК РФ и Закона

программ обязательного социального страхо-

№ 210-ФЗ остались услуги, оказываемые

вания. При этом подобные услуги могут укла-

населению бесплатно в рамках обязательно-

дываться в категорию государственных в их

го социального, в том числе медицинского,

трактовке, зафиксированной в Указе № 314,

страхования. Предоставление таких услуг не

который не упоминает такой инструмент, как

охватывается государственными и муници-

государственное задание, а делает акцент на

пальными заданиями и не обеспечивается

условиях предоставления (безвозмездно или

бюджетными ассигнованиями, так как в их

по регулируемым ценам) и организаторе их

основе лежит не плановый показатель, а тот

предоставления – государственный орган,

или иной жизненный риск. Поэтому основа-

который самостоятельно оказывает услугу

нием для оказания соответствующих услуг

или поручает осуществление соответствую-

выступает не задание органа публичной ад-

щей деятельности специально созданной или

министрации, а обязательство перед стра-

привлеченной организации. По своему харак-

ховщиком в рамках той или иной программы

теру анализируемая деятельность в большин-

социального страхования (к примеру, обя-

стве случаев носит обязательный характер,

занность учреждения здравоохранения бес-

осуществляется по особым правилам и, по

платно оказать медицинскую помощь застра-

сути, незначительно отличается от аналогич-

хованному лицу в рамках системы обязатель-

ных услуг, оказываемых в пределах доведен-

ного медицинского страхования). По нашему

ного задания (например, платное обучение в

мнению, нет веских оснований для исключе-

государственных вузах). Не способен слу-

ния подобной деятельности из сферы пуб-

жить четким критерием разграничения рас-

личных услуг, тем более что она вполне укла-

сматриваемых групп услуг и признак их воз-

дывается в трактовку государственных услуг,

мездности для потребителей, поскольку го-

заложенную в Указе № 314. Высказанная

сударственные и муниципальные услуги, осу-

точка зрения в полной мере подкрепляется

ществляемые во исполнение задания, могут

рассмотренным выше европейским опытом.

предусматривать взимание платы (п.1 ст.69.2

При этом оказание подобных услуг, как

БК РФ).

правило, имеет черты экономической дея-

На наш взгляд, было бы неверно тракто-

тельности, поскольку ее осуществление ба-

вать эти услуги сугубо с гражданско-право-

зируется на получении оплаты за счет средств

вой точки зрения, в частности в контексте

фондов обязательного страхования. Причем

обыкновенной приносящей доход деятельно-

в последние годы в данную сферу все больше

сти учреждений. Подчеркнем, что публично

проникают конкурентные начала, что наибо-

значимый характер деятельности, обязатель-

лее явно прослеживается в области здраво-

ность ее осуществления (даже в отсутствие

охранения: 1) в системе обязательного меди-

конкретных параметров, определяемых в за-

цинского страхования способны участвовать

дании), организация ее осуществления пуб-

медицинские организации любой организа-

личной администрацией, целевой характер

ционно-правовой формы, а также индивиду-

используемого государственного и муници-

альные предприниматели; 2) граждане как

пального имущества, равный и гарантиро-

застрахованные лица имеют право выбора

ванный доступ к услугам со стороны потреби-

медицинской организации из числа участву-

телей – все эти существенные аспекты могут

ющих в системе обязательного страхования;

быть объяснимы лишь категориями публич-

3) медицинские организации, выбранные за-

ного права с позиций осуществления государ-

страхованными и оказавшие им медицинскую

ственных и муниципальных функций. С точки

2013 z№ 3 (94) z 109

зрения гражданского законодательства спе-

тельность частных лиц без передачи им пуб-

цифику рассматриваемой деятельности адек-

личного имущества, обеспечив при этом дей-

ватно определить невозможно; в частности,

ственный контроль за соблюдением общест-

установленная статьей 426 ГК РФ конструк-

венных интересов. Однако во всех случаях

ция публичного договора здесь малопригод-

деятельность хозяйствующих субъектов от-

на, поскольку применима исключительно к

вечает признакам публичных услуг.

коммерческим организациям.

Показательно в связи с этим, что Консти-

В связи с этим показательно, к примеру,

туционный Суд РФ в одном из своих недавних

что Проект федерального закона «Об осно-

Постановлений пришел к выводу, что тепло-

вах социального обслуживания населения в

снабжение как публичная услуга, связанная

Российской Федерации»46 предусматривает

с удовлетворением основных, жизненно важ-

как бесплатное, так и платное предоставле-

ных потребностей человека, обеспечивается

ние таких услуг, что не оказывает существен-

в России как социальном государстве в том

ного влияния на их правовой режим и не вы-

числе при участии местного самоуправления

зывает сомнений в том, что все социальные

как уровня публичной власти, наиболее при-

услуги следует позиционировать в качестве

ближенного к населению51. Схожим образом

сугубо публичных услуг в соответствии с

Суд квалифицировал услуги по перевозке

принятым в Европе подходом47.

пассажиров воздушным транспортом в ка-

В-пятых, в рамки формирующегося ин-

честве социально необходимой и публичной

ститута публичных услуг не укладываются де-

значимой деятельности (публично значимых

ятельность государственных и негосударст-

услуг), которая воплощает в себе публичный

венных коммерческих организаций, которая

интерес52. В литературе также появляется

имеет особое публичное значение (энерго-,

трактовка отдельных видов деятельности об-

водо-, газоснабжение, услуги почты и связи,

щеэкономического значения в качестве пуб-

транспорт общего пользования и т. п.), а по-

личных услуг53. Эта идея вполне понятна и

тому должна осуществляться в обязательном

соответствует европейскому опыту, где по-

порядке в интересах общества по регулируе-

добные направления публично значимой де-

мым правилам и стандартам. Исходя из этих

ятельности трактуются как экономические

соображений, некоторые общезначимые ви-

службы общего значения (SGEI).

ды экономической деятельности объявляют-

В условиях действующего российского

ся прерогативами государства, и правом на их

законодательства в контексте института пуб-

осуществление наделяются отдельные под-

личных услуг общеэкономического значения

контрольные ему хозяйствующие субъекты:

могут быть рассмотрены следующие пере-

эксплуатация единой системы газоснабже-

секающиеся категории: 1) так называемые

ния48, объектов инфраструктуры железнодо-

регулируемые виды деятельности: тепло-

рожного транспорта общего пользования49,

снабжение54, водоснабжение и водоотведе-

деятельность в области ядерного энергопро-

ние55, электроснабжение56, газоснабжение57,

мышленного комплекса50 и др. Однако в по-

транспорт общего пользования и т.п.; 2) уни-

давляющем большинстве случаев в сферы

версальные услуги в области связи, в част-

общезначимой экономической деятельности

ности почтовой, и др. сферах58; 3) деятель-

допускаются хозяйствующие субъекты, кото-

ность субъектов естественных монополий59.

рые неподконтрольны государству или муни-

Оказание подобных услуг строиться на ос-

ципалитетам.

нове следующих принципов: обязательности

В целом публичные образования, будучи

обслуживания неопределенного круга лиц,

ответственными за гарантированное осуще-

гарантированности и непрерывности, недис-

ствление соответствующих функций, должны

криминации, доступности цены, соблюдения

организовать их выполнение одним из следу-

установленных требований качества и стан-

ющих способов: 1) создать, подведомствен-

дартов обслуживания, обременения имуще-

ные организации, наделить их необходимым

ства хозяйствующего субъекта установлен-

имуществом, обеспечить их эффективное

ным целевым назначением и др.

функционирование; 2) уполномочить частные

лица, передав им необходимое публичное

Все рассмотренные выше разновидности

имущество (концессия); 3) разрешить дея-

услуг, несмотря на их разнородность, имеют

распоряжения имуществом железнодорожного

ние законодательства Российской Федерации.

транспорта» // Собрание законодательства

2003. № 13. Ст. 1177.

Российской Федерации. 2003. № 9. Ст. 805.

57 См.: Федеральной закон от 31 марта 1999 года

50 См.: Статья 5 Федерального закона от 21 нояб-

№ 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Фе-

ря 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании

дерации».

атомной энергии» // Собрание законодательст-

58 См.: Приложение I к Соглашению о торговле

ва Российской Федерации. 1995. №48. Ст.4552;

услугами и инвестициях в государствах – участ-

Федеральный закон от 5 февраля 2007 года

никах Единого экономического пространства

№13-ФЗ «Об особенностях управления и рас-

(заключено в г. Москве 9 декабря 2010 года) //

поряжения имуществом и акциями организаций,

Собрание законодательства Российской Феде-

осуществляющих деятельность в области ис-

рации. 2012. № 4. Ст. 453; Федеральный закон

пользования атомной энергии, и о внесении из-

от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» //

менений в отдельные законодательные акты

Собрание законодательства Российской Феде-

Российской Федерации» // Собрание законо-

рации. 2003. № 28. Ст. 2895; Федеральный за-

дательства Российской Федерации. 2007. № 7.

кон от 17 июля 1999 года № 176-ФЗ «О по-

Ст. 834.

чтовой связи» // Собрание законодательства

51 См.: Постановление Конституционного Су-

Российской Федерации. 1999. № 29. Ст. 3697.

да РФ от 29 марта 2011 года № 2-П // Собра-

Отметим, что понятие универсальных услуг за-

ние законодательства Российской Федерации.

имствовано из зарубежного законодательства,

2011. № 15. Ст. 2190.

прежде всего ЕС, где оно уже длительное время

52 См.: Постановление Конституционного Суда РФ

используется применительно к сфере телеком-

от 20 декабря 2011 года № 29-П // Собрание

муникаций.

законодательства Российской Федерации. 2012.

59 См.: Федеральный закон от 17 августа 1995 го-

№ 2. Ст. 397.

да № 147-ФЗ «О естественных монополиях» //

53 См., например: Макеева Е. М. Оказание пуб-

Собрание законодательства Российской Феде-

личных услуг в энергетической отрасли (на при-

рации. 1995. № 34. Ст. 3426.

мере России и европейских стран) // Админист-

60 Вопрос о правой природе договоров, которые с

ративное право и процесс. 2010. №5. С.42–45.

формальной точки зрения относятся к граждан-

54 См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 года

ско-правовым, однако публичная администра-

№ 190-ФЗ «О теплоснабжении» // Собрание

ция (другое лицо публичного права) путем их

законодательства Российской Федерации. 2010.

заключения и исполнения выполняют возло-

№ 31. Ст. 4159.

женную государственную, муниципальную или

55 См.: Федеральный закон от 7 декабря 2011 года

иную публичную функцию, является спорным и

№ 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведе-

требует самостоятельного исследования.

нии» // Собрание законодательства Российской

61 См.: De Cecco F. State Aid and the European

Федерации. 2011. № 50. Ст. 7358.

Economic Constitution. Oxford: Hart Publishing,

56 См.: Федеральный закон от 26 марта 2003 года

2013. P. 145–165.

№ 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Собра-

62 См.: Micklitz H.-W. Op. cit. P. 76–79, 88–89.