исполнительную власть, но они не обладают суверенитетом и не имеют права сецессии, т.е. права выхода из состава федерации.

Всовременной конституционно-правовой литературе ФРГ субъекты германской федерации рассматриваются как государства. Однако статус субъектов федерации, определенный в Основном законе и в иных актах, позволяет считать их не государствами, а скорее государственными образованиями. Субъекты не обладают суверенитетом, не имеют права выхода из состава ФРГ. Кроме того, установлен приоритет федерального права над правом земель. Структура органов государственной власти в землях во многом сходна.

Законодательную власть в субъектах федерации осуществляют представительные органы, именуемые, как правило, ландтагами (в отдельных субъектах — по иному, например в Бремене и Гамбурге — гражданское собрание, в Берлине — Палата депутатов). Данные органы формируются путем всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании. Срок полномочий составляет четыре года или пять лет. Мандат депутата ландтага является свободным. Депутаты обладают иммунитетом и индемнитетом. В большинстве земель действуют однопалатные ландтаги, только баварский парламент имеет две палаты. Ландтаги принимают законы

иосуществляют контроль за деятельностью исполнительной власти, они избирают главу правительства. В землях законодательство может приниматься и путем референдума. Большинство ландтагов могут принимать решения о самороспуске. Основной закон ФРГ не предусматривает такого права в отношении Бундестага.

Исполнительная власть осуществляется правительством земли (в некоторых субъектах — кабинет, а в городах Берлин, Гамбург и Бремен — сенат). Правительство состоит из председателя, который называется министром -президентом, и министров. Министр-президент определяет общие направления политики правительства, руководит его деятельностью, а также обладает правом помилования, представляет землю во внешних отношениях, осуществляет иные функции и полномочия, определенные конституциями и иными законами земель. В рамках общих направлений каждый министр самостоятельно руководит вверенной ему отраслью. Важная сфера деятельности земельных правительств — подготовка законопроектов, назначение чиновников в органы земли, а также проведение в жизнь федеральных законов.

Всудебную систему земель входят конституционные суды земель, а также суды низового и среднего уровня, распределенные по пяти ветвям судебной власти ФРГ.

Финансовый федерализм. Финансовая система Германии достаточно сложна. Как уже отмечалось, основы финансовых отношений между федерацией и субъектами закреплены непосредственно в Основном законе ФРГ. Данные отношения базируются на двух основных принципах: принципе связанности полномочий и расходов и принципе соответствия расходов и доходов. Первый из них означает, что и федерация, и ее субъекты несут только те расходы, которые вытекают из необходимости решения соответствующих задач. Передача полномочий из центра на региональный уровень или наоборот сопровождается необходимым увеличением расходов. Действие этих принципов определяет характер распределения полномочий между федерацией и субъектами в финансовой сфере. Приоритет имеет федеральная власть. Значительная часть налоговых отчислений идет в федеральный бюджет, и уже из федерального бюджета средства распределяются по землям.

Важнейшим инструментом гармонизации федеративных отношений до 2004 года служил прежде институт экономического выравнивания: создавался специальный федеральный фонд за счет изъятия из наиболее развитых в имущественном отношении земель части финансовых ресурсов и последующего перечисления их в наименее развитые регионы. Упразднен, так как восточные части были неразвиты.

Особенности взаимоотношения властей в ФРГ.

ДОПОЛНИТЕЛЬНО! (из учебника – нет билета такого больше).

Взаимоотношения ветвей федеральной власти:

Хотя принцип разделения властей четко и не зафиксирован в Основном законе, но его действие вытекает из содержания отдельных статей. Так, установлено, что государственная власть осуществляется «народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия» (абз. 2 ст. 20).

Законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная — Федеральному правительству. Судебная власть осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами и судами земель.

Существует система сдержек и противовесов. Парламент избирает канцлера и судей, канцлер ставит ассигнатуру, имеет право законодательной инициативы, суды могут признать нормативно-правовые акты неконституционными. Если федеральными законами не установлено иного, правовые постановления правительства по определенным вопросам, как и федеральные законы, требуют согласия Бундесрата (например, по вопросам строительства и эксплуатации железных дорог, тарифов за услуги связи). Бундесрат может направлять 212 Федеральному правительству проекты таких постановлений.

Взаимоотношения федеральных властей и властей земель:

Применительно к Германии сами немецкие ученые называют германскую модель кооперативным федерализмом (или кооперативной федерацией). Смысл кооперативной федерации состоит в том, что она базируется на принципах взаимодействия и сотрудничества федеральных властей с властью субъектов федерации.

Такой характер федерации выражен в нормах Основного закона: «Все административные власти федерации и земель взаимно оказывают правовую и служебную помощь» (абз. 1 ст. 35); «Для отражения опасности, грозящей существованию или свободному демократическому строю федерации или земли, земля может истребовать полицейские силы других земель, а также силы и учреждения других управлений и Федеральной пограничной охраны» (абз. 1 ст. 91).

Кооперация проявляется также в сотрудничестве федерации и земель в решении общенациональных вопросов, в участии федеральной власти в решении отдельных задач земель (например, через финансирование земельных программ), в участии земель в координации деятельности органов власти (через представителей в Бундесрате, координационные совещания и т.п.).

Основной закон выделяет сферу исключительного ведения федерации (К этой сфере ст. 73 отнесла 12 позиций (иностранные дела, оборону, федеральное гражданство, свободу передвижения, почтовую и телесвязь и др.), сферу совместного ведения Федерации и земель и сферу исключительного ведения земель.

Принцип конкурирующей компетенции закреплен в Основном законе: «В сфере конкурирующего законодательства земли вправе законодательствовать, пока и насколько Федерация не использовала изданием закона свою законодательную компетенцию» (абз. 1 ст. 72). Проведенные в 2006 и 2009 гг. федеративные реформы (Federalismus I и Federalismus II) существенно изменили полномочия в сфере конкурирующей компетенции. Теперь федеральная власть правомочна регулировать отношения в сфере конкурирующей

компетенции, лишь, когда требуется установить равноценные условия жизни или обеспечить правовое и хозяйственное единство в общегосударственных интересах. Статья 74 определяет сферу конкурирующего законодательства, перечисляя 28 позиций (гражданское, уголовное, уголовно-исполнительное право, судоустройство и судебный процесс, адвокатура, нотариат, юридическое консультирование, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, пребывание и поселение иностранцев, производство и использование ядерной энергии в мирных целях и др.). При этом установлено, что законы об ответственности государства, которая включена в указанный перечень, нуждаются в согласии Бундесрата.

Кроме того, в отдельных областях (охота, охрана природных ландшафтов, землеустройство, водное хозяйство и некоторые иные) земли могут своими законами изменять правила, установленные федеральным законодательством (ч. 3 ст. 72).

При распределении полномочий по предметам совместного ведения наряду с конкурирующей компетенцией используется так называемый принцип дополнительной компетенции, согласно которому на уровне федерации принимаются основополагающие, или рамочные, нормативные правовые акты, а на уровне субъектов федерации осуществляется детальное регулирование соответствующей сферы общественных отношений. В германском конституционном праве этот принцип назван рамочной компетенцией.

Согласно ст. 83, исполнение федеральных законов возложено на земли, поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного, т. е. опять же презюмируется компетенция земель. В этой связи, по ст. 84, они регулируют учреждение властей и административное производство, если иное не установлено федеральными законами, принимаемыми с согласия Бундесрата. Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные предписания.

Основной закон детально регулирует финансовые взаимоотношения федерации и земель. Определена

сфера исключительной компетенции федерации в финансовых делах и сфера конкурирующей компетенции

(ст. 105). Закреплено распределение налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами земель (ст. 106—108). Предусмотрено также, что федерация может предоставлять землям финансовую помощь для особо важных инвестиций, как и для инвестиций общин и объединений общин в случаях необходимости предотвращения нарушений общего экономического равновесия, для выравнивания экономических различий на территории федерации или для оказания помощи в экономическом развитии (абз. 4 ст. 104а). Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хозяйства (абз. 1 ст. 109). Вместе с тем установлено, что в сфере бюджетного устройства должны учитываться требования общеэкономического равновесия (абз. 2 ст. 109).

Согласно ст. 104-а Основного закона, Федерация и земли несут свои расходы, как правило, раздельно. Если земли действуют по поручению Федерации, соответствующие расходы ложатся на нее. Федеральные законы, гарантирующие денежные выплаты и подлежащие исполнению землями, могут полностью или частично возлагать эти выплаты на Федерацию. Если законом предусмотрено, что Федерация несет половину расходов или более, он исполняется по поручению Федерации. Если же четверть или более расходов ложится на земли, принятие закона требует согласия Бундесрата.

В ст. 105 распределена финансовая компетенция между Федерацией и землями. Федерации принадлежит исключительное право законодательствования о таможенных пошлинах и финансовых

монополиях. В сферу конкурирующего законодательства входят прочие налоги, взимаемые полностью или частично в пользу Федерации, а также те, которые необходимы Федерации для осуществления ее права на законодательство в данной сфере. Земли же могут законодательствовать о местных налогах на потребление и на предметы роскоши, если эти налоги не совпадают с налогами, установленными Федерацией. Федеральные законы о налогах, поступления от которых полностью или частично идут землям или общинам (общинным союзам), нуждаются в согласии Бундесрата.

Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы земли исполняли федеральные законы согласно действующему праву. С этой целью оно может направлять уполномоченных в верховные органы власти земель и с их согласия, а если согласие не дается, то с согласия Бундесрата — также в их нижестоящие органы.

Основной закон допускает возможность применения федерального принуждения. Оно возможно только в случае, когда земля не выполняет возложенных на нее Основным законом и другими федеральными законами обязанностей. Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению своих обязанностей (ст. 37).

38. Система местного управления и самоуправления в ФРГ.

Детальное регулирование организации и деятельности местного самоуправления отнесено к ведению субъектов федерации. В то же время в Основном законе ФРГ закреплены основополагающие начала

местного самоуправления.

Установлено, например, что в округах и общинах должны образовываться представительные органы, избираемые народом путем всеобщих прямых свободных и равных выборов при тайном голосовании,

при этом в общинах допускается замена представительного органа общим собранием населения (абз. 1 ст. 28). Гарантируется право общин на самостоятельное решение вопросов местного значения с одновременным возложением и финансовой ответственности за принимаемые решения (абз. 2 ст. 28). Толкуя данную статью, Федеральный конституционный суд указал, что «коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления».

Вконституциях земель основы административно-территориального деления и правового статуса муниципальных образований урегулированы более детально. Так, в Конституции земли Гессен закреплено: «Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона» (п. 1 ст. 137). В Конституции Баварии вопросам административно-территориального устройства, статуса районов, округов и общин посвящены четыре статьи (ст. 9— 12). Установлено, в частности: «Община является юридическим лицом, обладающим публичным правом на определенной территории. Община имеет право, в рамках закона, самостоятельно принимать решения по вопросам, касающимся общины, в частности избирать своего бургомистра и свой представительный орган» (ч. 2 ст. 11).

Вгерманском конституционном праве самостоятельность органов местного самоуправления выражается в так называемых пяти суверенитетах общин.

В рамках «финансового суверенитета» каждая община вправе самостоятельно распоряжаться своими доходами и расходами, включая обложение населения определенными налогами.

«Организационный суверенитет» дает общине возможность зафиксировать в уставе форму своего управления.

«Штатный суверенитет» позволяет общине определять численность персонала, необходимого для управления ею, решать все вопросы оплаты своих сотрудников, их повышения по службе или же отставки.

В рамках «суверенитета планирования» общины в соответствии с законом делят свою территорию на промышленные, жилые и зеленые зоны, определяют застройку.

В соответствии с «уставным и правовым суверенитетом» общины могут принимать акты, имеющие обязательную юридическую силу.

Административно-территориальное устройство страны.

В Основном законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы административнотерриториального деления страны. Эта сфера отнесена к ведению субъектов федерации.

Административно-территориальное деление в различных субъектах германской федерации отличается многообразием. Можно выделить земли с трехзвенной системой территориального устройства и земли с двухзвенной системой территориального устройства (это небольшие по территории земли, например Саар). Особое место занимают так называемые города-республики (города-государства), являющиеся по своему правовому статусу одновременно городом и землей — субъектом федерации; в деятельности их органов сочетается решение задач субъекта федерации, общины, города.

При трехзвенной системе административно-территориального устройства земли делятся на

округа,

которые, в свою очередь, разделяются на районы (или города со статусом района),

а районы — на общины (или города со статусом общин

Земли с двухзвенным делением имеют в своем составе

уезды (города со статусом уезда),

поделенные на общины (города со статусом общин).

Города, как правило, выделены из округов, уездов и общин и обладают самостоятельным статусом (город со статусом района, уезда, общины). Это предопределяется историческими корнями, а также тем, что Германия отличается достаточно высокой степенью урбанизации. Всего в Германии насчитывается около 420 округов и около 120 внеокружных городов.

Названные административно-территориальные единицы являются территориальной основой организации местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления.

Модель местного самоуправления в Германии относится к континентальному типу, но имеет особенности, которые позволяют сделать вывод о специфическом коммунальном самоуправлении в ФРГ.

Местное самоуправление в полном объеме осуществляется на уровне общин и городов. По такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления, различают

четыре модели (разновидности) общин.

Первая разновидность (так называемое устройство магистрата) существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах Киль, Франкфурт, Висбаден), в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общины избирается населением общины. Образуется также коллегиальным исполнительным орган — магистрат, который избирается представительным органом из своего состава. Магистрат состоит из 6—12 членов, включая бургомистра и почетных членов, т.е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противостояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.

Вторая разновидность — так называемая южно-германская модель, существующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях «представительная корпорация» общины и

«верхушка администрации» общины (бургомистр, обер-бургомистр) являются некой единой коллегией — общинным советом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численности населения, избирается населением путем прямых выборов; бургомистр — он же председатель совета — также избирается населением из числа профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Для этой разновидности характерно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только «первый среди равных», хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий, например, в плановофинансовой области, в решении кадровых вопросов и т.п. Иногда в литературе эта модель именуется «системой двух корпораций» и, по мнению ряда немецких ученых, она представляет собой определенную противоположность системе прусского устройства магистрата

Третья разновидность местного управления (так называемое устройство бургомистра) существует в общинах земель Рейнланд-Пфальц и Саар (города и сельские общины), ШлезвигГольштейн (сельские общины). Представительный орган формируется населением путем прямых выборов;

исполнительный орган — бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. чел. он именуется обер-бургомистром) избирается представительным органом, но обладает значительными полномочиями, являясь, как правило, председателем общинного представительства. Бургомистр выполняет единоличные функции, свойственные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, руководя ее администрацией и представляя общину вовне. Бургомистр имеет право

опротестовать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.

Четвертая разновидность, условно называемая северогерманской моделью, действует в землях Северный Рейн — Вестфалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, городской совет) избирается населением.

Исполнительный орган — исполнительный комитет — не является вспомогательным органом совета. Его работой руководит «директор общины» (директор города, обер-директор города),