принципом парламентского верховенства, принимает общегосударственный Парламент. При этом, как правило (для Шотландии — всегда), парламентский акт сопровождается оговоркой о том, в каких из четырех регионов он действует. С целью обеспечения интересов регионов и учета их специфики в законодательной и исполнительной деятельности государства в состав британского Кабинета входят государственные секретари по делам Шотландии (с 1892 г.), Уэльса (с 1964 г.) и Северной Ирландии (с 1972 г.).
Сейчас проводятся реформы местного самоуправления и политико-административного деления, характеризующихся поисками оптимального сочетания централизации и децентрализации, демократизма и рационализма системы управления. При этом с учетом традиционного доминирования Лейбористской партии в местных органах консерваторы стремятся сократить число звеньев (и соответственно органов) политикоадминистративного деления, а лейбористы, наоборот, — увеличить.
Врезультате реформы начала 70-х гг. была введена новая система политико-административного деления, заменившая прежнюю, существовавшую со времен средневековья. В соответствии с Актом о местном управлении 1972 г., территория Англии и Уэльса была разделена на 53 графства: 45 — в Англии и восемь в Уэльсе. Особый статус получили шесть из 45 графств Англии — так называемые метрополитенские (столичные) графства, т. е. городские агломерации с центрами в наиболее крупных городах. Это Большой Манчестер, Мёрсисайд, Южный Йоркшир, Западный Мидлэнд, Западный Йоркшир, Тайн и Уэйр. Наконец, в особую единицу, не входящую в системы графств, выделена столица — Большой Лондон, которая делится на 32 городских района и Сити — деловой центр города.
Графства, в свою очередь, были поделены на административные округа: 296 — в Англии
и37 — в Уэльсе.
В Шотландии в соответствии с Актом о местном управлении 1973 г. (для Шотландии) в 1975 г. было образовано 9 регионов, в составе которых создано 53 административных округа, а также три островных территории (Шетландские, Оркнейские и Гебридские острова), статус которых был приравнен к статусу округов.
Северная Ирландия делится на шесть графств, а они, в свою очередь, на 26 округов.
Вкачестве низовой политико-территориальной единицы в сельской местности и небольших городах были сохранены приходы (в Уэльсе и Шотландии — общины). Всего их насчитывается более 11 тыс. Приход (община) охватывает один маленький населенный пункт или группу мелких поселений.
В1992 г. государственным секретарем по вопросам охраны окружающей среды была сформирована Комиссия по вопросам местного управления, состоящая из 13 человек и включившая членов местных представительных органов различных уровней, работников их аппарата, бизнесменов, ученых, основной задачей которой стала разработка рекомендаций о необходимости пересмотра системы политикоадминистративного деления и местного самоуправления в Англии, Уэльсе и Шотландии с целью уменьшения бюрократизации местного самоуправления и устранения дублирования функций его органов различных уровней. К концу 1993 г. Комиссия подготовила доклад, в котором рекомендовала сократить число звеньев политико-административного деления в Уэльсе и Шотландии. В Англии же было предложено использовать смешанную систему политико-административного устройства, сохранив в некоторых графствах существующее число звеньев, а в других сократив его. На основе выводов комиссии в 1994 г. были приняты Акты о местном управлении для Шотландии и для Уэльса.
ВШотландии вместо прежних регионов и округов образовано 32 территориальные единицы местного управления (local government areas), включая три островные. Общины реформа не затронула.
Новое политико-административное деление Уэльса включает теперь 11 графств и столько же городовграфств (county borough). Как и ранее, в сельской местности графства делятся на общины. Существовавшие прежде восемь графств в несколько измененных границах сохранены лишь для строго определенных законом целей (органы местного самоуправления в них упразднены).
26. Местное управление и самоуправление в Великобритании Местное самоуправление регулируется большим числом актов - действует не во всех территориальных
единицах.
Так, Акт о местном управлении 1985 г. упразднил органы самоуправления Большого Лондона и метрополитенских графств Англии. Тем самым Лондон стал единственной в мире столицей, не имеющей ни мэра, ни городского совета. Функции органов самоуправления Лондона и метрополитенских графств частично переданы советам округов (районов Лондона), частично — специальным административно-территориальным единицам (транспортным, пожарным, полицейским), а частично — образованным на основе департаментов упраздненных муниципалитетов правительственным агентствам, численный и персональный состав которых утверждается соответствующим министром. Последние решают вопросы планирования, использования земель, водоснабжения.
Кроме того, не существует советов графств в Северной Ирландии. И все же отсутствие местного самоуправления в основных территориальных единицах страны — исключение, а отнюдь не правило. Самоуправление осуществляется в большинстве случаев через избираемые жителями советы. Лишь в тех
приходах, население которых насчитывает менее 150 избирателей, самоуправленческие решения принимаются на общих собраниях избирателей, т. е. советы не образуются. Если число избирателей в приходе составляет от 150 до 200, вышестоящий совет вправе принять решение о создании на территории нескольких приходов одного приходского совета. В большинстве же существующих политико-административных единиц действует по одному совету в каждой из них. В Англии это советы графств (неметрополитенских), административных округов и приходов, в Уэльсе — советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии
— советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии — советы округов и приходов.
Компетенция между местными советами различных уровней разграничена. Так, в Англии советы графств (неметрополитенских) занимаются вопросами организации планирования, образования, библиотечного дела, социального обслуживания, полиции, пожарной безопасности, транспортного развития, дорожного движения, охраны прав потребителей. Окружные советы в неметрополитенских графствах отвечают за местное планирование, жилищное строительство, здравоохранение. Компетенция советов округов метрополитенских графств и административных районов Лондона шире. Они ведают не только теми же вопросами, что и окружные советы неметрополитенских графств, но и многими из отнесенных в неметрополитенских графствах к компетенции советов графства — за исключением организации пассажирского транспорта и полиции, что входит в ведение властей, назначаемых из центра. Компетенция приходов ограничивается вопросами благотворительности, содержания зданий общественного предназначения, местных дорог и т. п.
Следует отметить, что в некоторых сферах разграничить полномочия между органами местного самоуправления различных уровней, а в метрополитенских графствах Англии — между правительственными органами на местах и местными властями достаточно сложно. Так, в неметрополитенских графствах вопросы планирования, здравоохранения, музейного дела, содержания парков, плавательных бассейнов, спортивных площадок отнесены к компетенции и советов графств, и советов округов. Попытка устранения дублирования
функций местных советов различных уровней, как уже отмечалось, явилась одной из причин проведения реформы политико-административного деления и местного самоуправления в последние годы.
Члены местных советов (советники) в Англии, Уэльсе, Северной Ирландии избираются на четыре года,
ав Шотландии, в соответствии с Актом о местном управлении 1994 г., — на три года. При этом советы графств,
атакже районов Лондона обновляются каждый раз полностью.
Вокругах метрополитенских графств 1/3 советников переизбирается ежегодно, за исключением того года, в который проводятся выборы советов графств. Окружным советам неметрополитенских графств
предоставлено право самим определять любую из двух указанных моделей организации выборов, о которых говорилось выше.
Совет ежегодно (в Шотландии на весь трехлетний срок полномочий) избирает из числа советников своего председателя. В столичных районах и округах метрополитенских графств он именуется мэром. Данное лицо выполняет лишь представительские функции. Исключение составляет лорд-мэр Сити, возглавляющий местную администрацию.
В соответствии с законом, все местные советы должны проводить не менее одной сессии ежегодно.
Акт о местном управлении 1985 г. обязывает советы проводить сессии открытыми для публики (хотя предусматриваются и исключения), а также публиковать отчеты о них в местной прессе.
Советы образуют комитеты, причем в их состав могут входить наряду с советниками другие лица. Совет делегирует им большинство своих полномочий, за исключением установления местных налогов. Кроме того,
комитеты выполняют функции администрации: специальных исполнительных органов не образуется.
При этом функции координации работы всех комитетов выполняет комитет по вопросам политики и ресурсов, в состав которого входят председатели всех прочих комитетов.
Структурными элементами местных советов могут выступать и партийные фракции. В отличие от Парламента характеристика партийного состава местных советов в целом по стране является достаточно пестрой. Имеются однопартийные, двухпартийные, многопартийные и беспартийные советы. При этом наряду с общенациональными партиями в советах представлены движения природоохранительной направленности, национальных меньшинств, женские и иные*.
Советники осуществляют депутатскую деятельность на безвозмездной основе, сочетая ее со своими обычными занятиями. Однако престиж и авторитетность местного депутатства достаточно высоки.
Статус советника характеризуется и несовместимостью мандата с занятием административных должностей, назначение на которые произведено или подтверждено данным советником (за исключением председателя комитета либо его заместителя) или любым органом совета. Возможность совмещения депутатства в нескольких представительных органах допускается. Акты о местном управлении для Англии и Уэльса 1972 г. и для Шотландии 1973 г. предусматривают так называемое «золотое правило», обязывающее
советника немедленно объявлять в письменной или устной форме о финансовой заинтересованности в результатах рассмотрения какого-либо вопроса советом или его комитетом. В этом случае соответствующий советник воздерживается от участия в обсуждении и голосовании по вопросу, представляющему для него
финансовый интерес. Каждым советом ведется специальный журнал уведомлений о такой заинтересованности. Умолчание о ней рассматривается как правонарушение.
Основаниями лишения мандата советника являются: вынесение судебного приговора о тюремном заключении, нарушения, допущенные в ходе проведения выборов, а также требований, предъявляемых избирательными цензами (например, банкротство), наложение штрафа на сумму более 500 ф.ст.
Отсутствие на местах назначаемых сверху чиновников не означает, что местное самоуправление свободно от правительственного к о н т р о л я . Британские юристы обосновывают его правомерность принципиальным положением общего права о том, что монарх — единственный источник всей власти, а министры, контролирующие местное самоуправление, суть слуги Короны. Тем самым сформулирован типично британский подход к роли местного самоуправления как к инструменту национальной политики.
Принцип же парламентского верховенства обусловил то, что одной из важнейших форм контроляцентра за местным самоуправлением является нормативное регулирование, которое осуществляется Парламентом либо Правительством посредством делегированного законодательства в позитивной форме. В этом заключается доктрина inter vires, согласно которой органы местного самоуправления могут действовать только в пределах полномочий, предоставленных им центральными органами. Таким образом, все полномочия органов местного самоуправления рассматриваются как делегированные им Парламентом*. Выход за пределы таких полномочий (ultra vires) рассматривается как нарушение закона.
Центральные департаменты могут контролировать органы местного самоуправления лишь в пределах закона. Но статуты, как правило, содержат лишь нормы-принципы. Поэтому статутное регулирование дополняется министерским, которое подчиняет отраслевые службы местного самоуправления жесткому контролю соответствующих правительственных органов.
Другая форма контроля — утверждение центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых советами. Утверждению подлежат и акты советов в сфере финансов и планирования.
Наиболее оперативной и широко распространенной формой контроля является инспектирование. Такими полномочиями обладает, например, министерство образования и науки по вопросам своей компетенции. Неудовлетворительные результаты, выявленные в итоге инспектирования, могут привести к такой санкции, как временная передача полномочий и служб местного самоуправления в подчинение назначенным из центра органам или чиновникам. Впрочем, такие случаи редки.
Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство по вопросам охраны окружающей среды. Оно обобщает информацию о состоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих центральных департаментов в отношении местного самоуправления, разрабатывает законы о местном управлении, готовит его реформы и т. п.
В финансовой сфере контроль осуществляется аудиторами — институтом, учрежденным Актом о местном управлении 1972 г. Кандидатуры аудиторов утверждаются государственным секретарем по вопросам охраны окружающей среды по предложению местных советов. Аудитор действует в каждом округе и обязан контролировать законность расходования денежных средств, выделенных на публичные нужды. Ежегодно он составляет заключение, которое направляет совету и государственному секретарю по вопросам охраны окружающей среды. Информацию о незаконной деятельности местных властей он направляет в суд.
Основное содержание судебного контроля за местным самоуправлением составляет обеспечение баланса между властью центра и мест. В большинстве случаев судебный контроль направлен на реализацию доктрин inter и ultra vires: если местный орган не выполняет должным образом предписаний Парламента, равно как если превышает свои полномочия, его деятельность признается незаконной. В качестве первой инстанции дело в зависимости от подсудности может рассматривать магистратский суд, суд графства, Высокий суд или Суд Короны. Следовательно, делами, одной из сторон в которых выступает местный орган, занимаются в большинстве случаев суды общей, а не административной юрисдикции. В качестве санкций могут выступать штраф, приказ, требующий устранения недостатков в управлении (мандамус), приказ-запрещение (инджанкшн).
Контроль центра за местным самоуправлением в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина осуществляется также через институт упоминавшихся уже омбудсманов: комиссаров для Северной Ирландии, комиссаров по местному управлению для Англии, Уэльса и Шотландии, Комиссара по делам служб здравоохранения.
Как видно, англосаксонская муниципальная система не означает слабости контроля центра за местным самоуправлением. Наоборот, по утверждению П.Бромхеда, «нет сомнения в том, что суверенные полномочия Короны по отношению к местному самоуправлению безграничны»*. В этой связи следует еще раз отметить, что гарантиями от суперцентрализации государства и диктата бюрократии центральной власти, опасность которых вроде бы создает «буква закона», выступает царящий в стране «дух права» в виде высокой правовой культуры, давних и прочных традиций демократии и сильной судебной власти.
Помимо этого существует и ряд статутных гарантий местного самоуправления. Это наличие собственного бюджета и муниципальной собственности у советов всех уровней, право на судебную защиту, а также закрепление в актах о местном управлении за всеми местными советами статуса корпораций, т. е.
коллективных субъектов, наделенных для осуществления своих функций - определенными полномочиями и действующих как единое целое в качестве юридического лица. Важнейшим символом юридического лица является печать. В приходских советах, где печать отсутствует, ее заменяют подписи двух советников.
ДОПОЛНИТЕЛЬНО
Особенности общественного строя Наиболее развитыми отраслями промышленности являются машиностроение: первое место по выпуску
тракторов, третье место по производству речных и морских судов, четвертое место по добыче угля, металлургическая, химическая, текстильная. Главная отрасль сельского хозяйства — животноводство. Экономическая система Великобритании характеризуется стабильными темпами роста, позволяющими обеспечить и высокий объем ВВП, и устойчивость национальной валюты. Доля Великобритании в мировом ВВП составляет почти 4,5% (2 989,9 млрд долл, в 2015 г.).
Социальный характер государства Великобритании подтверждается следующими факторами: именно Великобритания является одним из первых в мире государств, законодательно ограничивших продолжительность рабочего времени, — Акт о 10-часовом рабочем дне в текстильной промышленности 1847 г. С этого акта началось развитие английского социального законодательства. В современный период «социальность» политики британского государства проявляется в следующем: продолжительность рабочей недели составляет 35 часов; минимальная заработная плата — около 7 ф. ст. в час; средняя продолжительность жизни — 80,5 лет; среднедушевой ВВП составлял в 2014 г. 39,1 тыс. долл.
Великобритания характеризуется развитой системой образования, всемирно известными университетами — Оксфордским, Кембриджским, хотя, как отмечает журнал «The Economist», по уровню грамотности населения Великобритания значительно отстает от европейских стран (Швеция, Дания, Норвегия, Германия и др.)2.
Однако в последнее десятилетие наблюдается рост нерешенных проблем в социальной сфере. Отмечается снижение уровня обеспеченности населения медицинской помощью. В сравнении с развитыми европейскими странами (Германия, Франция) доля расходов на здравоохранение в Великобритании значительно ниже. Так, если в Германии и Франции бюджетные расходы на здравоохранение составляют около 8% ВВП, то в Великобритании только 5,7%3. Усиливается социальная напряженность в связи с увеличением числа иммигрантов из стран Азии и Африки. Правительство вынуждено принимать соответствующие меры для предотвращения дискриминации. Так, по решению министра внутренних дел Дж. Стро в 1999 г. введена квота на прием темнокожих граждан в полицию. Не менее 7% оперативного состава должны быть темнокожими.
В то же время страна по-прежнему остается привлекательной для иммиграции. При этом уровень иммиграции превышает показатели выезда. В 2006 г., например, на долгосрочное жительство в Соединенное Королевство приехали жить 574 тыс. иностранцев. Вкупе с естественным приростом в результате превышения рождаемости над смертностью иммиграция приводит к увеличению численности населения страны. Так, за период с 2007 по 2015 г. население страны выросло с 60,7 до 64,09 млн чел.
Британские исследователи с тревогой констатируют, что в сравнении с предыдущими годами резко возросло число тех, кто к пенсионному возрасту попадает в разряд бедных. В финансовой поддержке вскоре будут нуждаться около 13 млн чел., т. е. более половины трудоспособного населения страны, тогда как еще в 1996 г. таких было лишь 3 млн. По подсчетам специалистов, комфортная старость начинается с дохода примерно 179 ф. ст. в неделю (примерно 300 долл.). Но такими средствами будут располагать только около 20% нынешних работающих, а 13 млн будут иметь лишь 106 ф. ст. в неделю и менее.
Британия относится сегодня к числу самых дорогих стран мира, где, в частности, потребительские цены превышают европейские и американские в среднем в полтора-два раза.
Финансовый кризис 2008—2009 гг. еще более обострил социальноэкономическую ситуацию в стране. Ухудшению ситуации способствуют и не всегда продуманные действия правительства. Так, по инициативе правительства был упразднен льготный налог для 5,3 млн малооплачиваемых трудящихся.
Все эти обстоятельства, видимо, и предопределили решение большинства британцев о выходе из Евросоюза. Так называемый Brexit может еще больше обострить социально-экономическую да и политическую ситуацию.
Особенности политической системы. Важнейшими началами политической системы Великобритании являются двухпартийная система и наличие высокого уровня политической и правовой культуры, которые позволяют выявлять и официально закреплять различные, порой даже полярные, интересы при сохранении устойчивости всей социальной системы.
Партийная система Великобритании характеризуется тем, что при наличии множества партий наиболее значимыми являются две. Первоначально это были консервативная и либеральная партии, а с начала 1920-х гг. на политическую авансцену вышли лейбористы, оттеснив либералов. В настоящее время основными политическими партиями Великобритании являются Консервативная, Лейбористская, Либеральнодемократическая.
Консервативная партия Великобритании (официальное название — Национальный союз консервативных и юнионистских организаций) была создана в 1867 г. на базе партии тори. Консервативная партия выражает интересы крупных собственников, части государственных служащих, а также интеллигенции
ирабочей аристократии. Официальное членство в партии отсутствует. Партия имеет иерархическую структуру, власть концентрируется в руках партийного лидера и парламентской фракции. Консервативная партия имела сильное влияние на протяжении всего XX в., неоднократно была правящей. В конце 1990-х гг. ее влияние ослабело, но на парламентских выборах 2010 г. она получила относительное большинство мест (306 из 650), а на выборах 2015 г. вернула себе лидирующее положение, получив абсолютное большинство голосов.
Лейбористская партия основана в 1900 г. Она функционирует как федерация объединенных организаций
— профсоюзов, обществ — кружков социалистов, партий избирательных округов и парламентской фракции. В ее состав на правах коллективных членов входят несколько десятков профсоюзов и других организаций. Данная партия выражает интересы наемных работников, имеющих малый и средний уровень доходов. В последние десятилетия партия была реформирована в направлении увеличения числа индивидуальных членов и снижения влияния профсоюзов. Э. Блэр добился отмены статьи партийного устава о приверженности партии идеям социализма и общественной собственности и замены ее положением о стремлении к социальной справедливости, открытой демократии и динамичной экономике1. На выборах 1997, 2001 и 2005 гг. Лейбористская партия имела большинство мест в Палате общин. Находясь у власти в течение десяти с лишним лет, лейбористская партия наметила и провела ряд реформ, направленных на модернизацию политической системы. В 2007 г., когда Э. Блэр покинул пост лидера Лейбористской партии и его место занял Г. Браун, рейтинг партии значительно снизился, чему способствовал и финансовый кризис. Лейбористы утратили свое лидирующее положение.
Либерально-демократическая партия была образована в 1988 г. в результате объединения Либеральной
иСоциал-демократической партий. Либеральная партия была создана еще в середине XIX в. на основе партии вигов и являлась до 1920-х гг. ведущей партией в двухпартийной системе (наряду с консервативной), но потом уступила свое место лейбористам. Выражала интересы мелких и средних предпринимателей, части интеллигенции и государственных служащих. Социал-демократическая партия Великобритании создана в 1981 г. в результате выхода из состава Лейбористской партии ее правого крыла1.
Впоследнее время был принят ряд парламентских статутов, регулирующих партийную систему страны, в их числе акты о регистрации политических партий (1998), о политических партиях, выборах и референдумах (2000). Эти акты направлены на усиление контроля за партийными финансами, используемыми в избирательных кампаниях.
Следует отметить, что Великобритания не является какой-то застывшей державой. Лейбористы во главе с Премьер-министром Э. Блэром инициировали ряд реформ британской государственной системы. Реформы проводились потрем главным направлениям: деволюция — передача части властных полномочий от центральной власти на уровень регионов (Северная Ирландия, Шотландия, Уэльс); реформа избирательной системы — переход от исключительно мажоритарной к смешанной системе, сочетающей и мажоритарную, и пропорциональную; реформирование Палаты лордов — прекращение права наследственных пэров заседать в палате и формирование этой палаты на более демократических условиях.
Демократизм проявляется в данной стране еще и в том, что Великобритания, не отказываясь от традиций, связанных с монархическим укладом, становится обществом «равных возможностей». Так, М. Тэтчер
— дочь бакалейщика — стала баронессой. Дж. Мейджор, также из простолюдинов, стал премьер-министром и вошел в элиту британского общества. В этом один из парадоксов британской правовой системы — сочетание традиционности и современности.
Но традиции все же крепко вплетены в социальное сознание и социальную практику. Еще один пример. М. Тэтчер как-то написала личное письмо на гербовой бумаге, в связи с чем ей было указано, что личные послания на такой бумаге может отправлять только Ее Величество королева Великобритании.
Вместе с тем Великобритания отличается специфичностью правовой системы: своеобразие конституции, особенности закрепления правового статуса личности, специфика судебной системы и всего механизма реализации правовых норм.
Отечественные и зарубежные авторы отмечают: «Британская конституция представляет собой совокупность фундаментальных правовых положений, получивших закрепление в ряде статутов, в судебных прецедентах и правовых традициях, относящихся ко времени Генриха I (1 100—1135 гг. — А. А.).
Определяющее значение для британской конституции имеют три законодательных акта: Великая хартия вольностей (1215 г.), Билль о правах (1688 г. (видимо, 1689 г. — А. А.)) и Закон о престолонаследии». Английский исследователь вопросов конституционного права Дж. Гофф отметил, что «к числу фундаментальных правовых актов относятся такие законы, которые не могут быть изменены или отменены в рамках общей законодательной процедуры». Одним из основополагающих принципов, на которых базируется вся система права, является принцип верховенства права.
О юридическом равенстве всех и каждого свидетельствует и факт привлечения к судебной ответственности принцессы Анны за то, что ее бультерьер покусал детей. Раны, к счастью, оказались