Для Великобритании характерно отсутствие самостоятельного института конституционного контроля. Это может быть объяснено отсутствием писаной конституции, что не позволяет формализовать конституционно-контрольные процедуры. Вместе с тем говорить об отсутствии такого рода контроля в Великобритании вряд ли допустимо, поскольку такой контроль осуществляется в рамках общих процедур, обеспечивающих верховенство права в британской системе государственной власти.
24. Парламент и законодательный процесс в Великобритании
Британский парламент сочетает в себе черты современного парламентаризма и традиционные качества сословно-представительного органа при монархе. С формально-юридической точки зрения британский парламент состоит из Ее Величества Королевы, Палаты лордов и Палаты общин, поэтому в полном составе парламент заседает лишь в день открытия очередной парламентской сессии, когда королева занимает свое традиционное место в зале Палаты лордов и выступает с тронной речью, в которой провозглашается план законодательных работ.
Британский парламент практически не ограничен в своих полномочиях, позволяющих ему как представительному органу решать любой вопрос общественной и государственной жизни.
Палаты парламента значительно отличаются друг от друга не только порядком формирования, но также функциями, полномочиями и ролью в системе государственной власти.
Палата общин
Это представительный орган, состоящий из 650 депутатов, избираемых всеобщими прямыми и равными выборами. Срок полномочий – 5 лет.
Внаучной литературе отмечается, что в течение XIX и первой половины XX в. был проведен ряд реформ избирательного права, в частности снижены, а затем и вовсе отменены имущественные и образовательные цензы, введена тайная подача голосов, осуществлен переход к равным избирательным округам и др., в результате которых в Великобритании во второй половине XX столетия была установлена демократичная избирательная система.
Избирательные отношения в Великобритании регулируются рядом парламентских статутов:
Акт о народном представительстве (1985), Акт о выборах в Европейский парламент (1999), Акт о политических партиях, выборах и референдумах (2000), Акт о выборах (2001), Акт об электоральной администрации (2006) и др.
Активным избирательным правом обладают британские граждане, достигшие 18 лет. С 1985 г. право участвовать в парламентских выборах предоставлено британским гражданам, проживающим за границей и подавшим на дату, установленную для составления регистрационного списка, соответствующее заявление. Они имеют право голосовать в том избирательном округе, где были зарегистрированы непосредственно перед выездом за границу. Однако такое право действует только в течение пяти лет с того дня, когда гражданин выехал за пределы Великобритании. В качестве гарантии активного избирательного права граждан, находящихся надень проведения выборов вне постоянного места жительства либо проживающих за границей,
предусмотрено голосование по почте и по доверенности.
В2014 г. Англия, Уэльс и Шотландия ввели систему персональной регистрации, как это имеет место с 2002 г. в Ирландии. Ранее избирателей регистрировал «глава семейства».
Пассивным избирательным правом в Великобритании обладают британские граждане, а также проживающие в Великобритании граждане стран — членов Содружества и Республики Ирландии, достигшие 18 лет и не лишенные избирательных прав. Ценза оседлости нет, но для обладания пассивным избирательным правом на муниципальных выборах необходимо проживать, работать или владеть недвижимостью на соответствующей территории не менее одного года перед выдвижением.
Европейский суд по правам человека в 2010 г. рассматривал жалобу относительно лишения права голоса осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы. В соответствии с постановлением суда Британия должна была предоставить право голоса тем, кто осужден на срок менее четырех лет. Однако британский парламент после многочасовых дебатов принял решение сохранить прежний запрет.
Не могут избираться в представительные органы лица, находящиеся на государственной, военной или иной публичной службе (профессиональные судьи, чиновники министерств, дипломатические работники, руководители публичных корпораций, например Би-би-си, и т. п.). Указанные лица ограничиваются в избирательных правах, но не лишаются их. Государственный служащий, желающий выдвинуть свою кандидатуру на парламентских выборах, может сделать это при условии ухода в отставку с занимаемой должности до своего выдвижения кандидатом.
Впарламентских выборах не могут участвовать пэры, заседающие в Палате лордов, но они могут голосовать на местных выборах.
Выборы проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства. Округа образуются в соответствии с результатами переписи населения один раз в 10 лет. Этим занимаются специально образуемые в регионах комиссии.
Актом о политических партиях, выборах и референдумах (2000) предусмотрено создание избирательной комиссии, к ведению которой отнесено осуществление контроля за избирательными процедурами, расходованием денежных средств политическими партиями и т. п.
Кандидаты могут выдвигаться партиями, допускается и самовыдвижение. Процедура выдвижения достаточно проста. Кандидат должен подать чиновнику по выборам заявление, подписанное 10 избирателями, и уплатить избирательный залог в размере 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не наберет по меньшей мере 5% голосов избирателей своего округа. На практике кандидаты выдвигаются политическими партиями.
Выборы Палаты общин назначает премьер-министр. Законодательно установлен максимальный срок полномочий Палаты общин (пять лет). В 2011 г. Актом об установлении парламентских сроков было предусмотрено, что выборы в Палату общин проводятся каждый первый четверг мая по истечении пяти лет полномочий депутатов. Этим же актом королева была лишена права роспуска парламента.
Депутат Палаты общин обладает традиционным для современных парламентов статусом, регулируемым нормами целого ряда актов:
Биллем о правах (1689), законами о парламенте (1911, 1949), законами о министрах Короны (1937, 1964), о народном представительстве (1983), о дисквалификации депутатов Палаты общин (1975), о присяге (1978), об отзыве депутатов (2015) и др.
Все вновь избранные депутаты приносят присягу или делают торжественное заявление. Члены Палаты общин обладают правом законодательной инициативы и имеют право присутствовать на заседаниях Палаты, участвовать в дебатах по установленной процедуре, избирать и избираться в состав внутренних органов Палаты, обращаться с вопросами к правительству и его членам, вносить предложения, участвовать в голосовании.
Депутаты обладают иммунитетом и индемнитетом.
Депутатский иммунитет действует в период сессий, а также в течение 40 дней до и после сессий. Особенность этого иммунитета состоит в том, что депутат не может быть арестован без разрешения Палаты в связи с производством по гражданским делам, однако в отношении уголовного судопроизводства данная привилегия не распространяется.
Депутатский индемнитет состоит в свободе слова, гарантированной еще Биллем о правах (1689), который установил, что «свобода слова или прений или иной деятельности в парламенте не должна быть предметом судебного рассмотрения или ставиться под сомнение в каком-либо суде или месте вне парламента». Индемнитет включает и оплату труда. Так, вознаграждение депутатов Палаты общин в 2015 г. составляло 67 тыс. ф. ст. Кроме того, депутатам оплачиваются почтовые и транспортные расходы, им выделяются средства для содержания штата секретарей и помощников.
Установлена и ответственность депутатов. За нарушение порядка ведения заседания депутат может быть призван к порядку, спикер может выразить порицание депутату, лишить его права продолжать выступление. За проявление неуважения к Палате предусмотрены такие виды наказаний, как штраф, выговор, запрещение участия в работе Палаты на определенный срок, исключение из Палаты и заключение в тюрьму.
Акт об отзыве депутатов 2015 г. предусматривает отзыв депутата, если он был приговорен к тюремному заключению или без уважительной причины отсутствовал на заседаниях Палаты в течение 21 дня.
Организация работы Палаты общин.
Председательствует в Палате общин председатель Палаты — спикер, который избирается Палатой на весь срок ее полномочий и представляет Палату во взаимоотношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой-либо партии, поэтому депутат, избираемый на этот пост, как правило, от фракции парламентского большинства, прекращает свое членство в партии.
Основные функции спикера: председательствование на заседаниях Палаты; применение и истолкование процедуры и практики работы Палаты и, как говорят истинные англичане — любители спорта, наблюдение за тем, чтобы «игра была справедливой». Кроме того, спикер имеет право разрешать проведение чрезвычайных дебатов, предлагает выслушать задаваемые в частном порядке вопросы правительству по срочной теме в случае, если оно само не собирается сделать по ней заявления. Спикер наделен также правом выбирать, кому из депутатов дать слово для выступления или для вопроса (есть выражение: «поймать взгляд спикера»). Спикер участвует в голосовании лишь в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Кроме того, спикер не может сам выступать в дебатах или комментировать выступления депутатов.
Организационной формой деятельности Палаты являются парламентские комитеты. Они образуются для предварительного обсуждения законопроектов, осуществления контроля за деятельностью администрации и проведения парламентских расследований. Создаются следующие комитеты.
Комитет всей Палаты представляет собой весь ее состав. Он созывается для обсуждения наиболее важных законопроектов (финансовых или конституционного характера). На заседаниях Комитета всей Палаты председательствуют поочередно заместители спикера.
Общие комитеты создаются для рассмотрения публичных или частных биллей. Общими комитетами Палаты общин также являются: Большой Комитет по делам Шотландии (The Scottish Grand Committee), Большой Комитет по делам Уэльса (The Welsh Grand Committee), Большой Комитет по делам Северной Ирландии (The Northern Ireland Grand Committee), Комитет по региональной политике (The Regional Affairs
Committee), комитеты по делегированному законодательству (Delegated Legislation Committees), комитеты по делам Евросоюза (The European Committees), комитеты второго чтения (Second Reading Committees).
Действуют комитеты по рассмотрению публичных биллей (Public Bill Committees).
Специализированные комитеты состоят из 9—14 членов каждый. Создаются они в основном по отраслям и сферам управления.
Совместные комитеты (Joint Committees) образуются по отдельным направлениям деятельности, например Совместный комитет по правам человека. Они включают в свой состав членов как Палаты общин, так и Палаты лордов.
Среди временных комитетов особое значение имеют сессионные комитеты. Они образуются в начале каждой сессии на весь ее период и имеют своей задачей обеспечение функционирования самой палаты (по вопросам процедуры, по привилегиям, по петициям и т. п.).
Палата общин работает сессионно. Каждая сессия длится 160—175 дней.
Нельзя не отметить, что приверженность британцев к традициям проявляется в деятельности и всего парламента, и каждой из его палат. Так, заседания в Палате общин каждый день открываются торжественной процессией, во главе которой шествует спикер, за ним священник Вестминстера и клерк с помощниками. Члены Палаты общин располагаются на скамьях, обтянутых зеленой кожей, в строго определенном порядке.
По правую руку от спикера размещаются члены фракции, поддерживающей правительство, причем первые две скамьи занимают члены Кабинета министров и влиятельные лица фракции.
Место премьер-министра находится против стоящего на столе специального ящика для петиций (корреспонденций). Это так называемые передне-скамеечники.
По левую руку спикера располагается оппозиция во главе с лидером оппозиции, место которого находится напротив премьер-министра.
Остальные ряды (их по три с каждой стороны) занимают рядовые члены партии («заднескамеечники»). Все оппозиционные партии, начиная с главной, если только они располагают минимум двумя местами в парламенте, получают из государственной казны деньги для того, чтобы их фракции могли функционировать.
Размеры финансирования находятся в прямой зависимости от численности депутатов. У официальной оппозиции есть еще одно право в парламенте. В Палате общин отводится 20 дней для того, чтобы фракция оппозиционной, а не правящей партии определяла темы для обсуждения.
Палата лордов.
К концу XX в. Палата лордов являла собой анахронизм в британской системе государственной власти. Большинство ее членов (наследственные пэры) олицетворяли сословные привилегии, занимая места по наследству. Назначаемые пэры были связаны с монаршим ведением. Юридически эта Палата соединяла все ветви власти: и законодательную, и исполнительную (лорд-канцлер и некоторые иные лорды входили в состав правительства), и судебную (лорды по апелляции). Требовались реформы, за которые решительно взялись лейбористы во главе с Э. Блэром.
Согласно Акту о Палате лордов (1999), принятому по инициативе правительства, наследственные пэры были лишены права заседать в Палате лордов и наделялись избирательными правами. Исключение составляют 92 пэра, продолжающие заседать в Палате пожизненно до следующего этапа реформы Палаты лордов. В случае появления вакансии в Палате лордов (из числа оставшихся наследственных пэров) она заполняется посредством дополнительного отбора, осуществляемого специальной комиссией по назначению.
Еще более значимые изменения в Палате лордов произошли в связи с принятием Акта о конституционной реформе (2005). В соответствии с этим Актом судебные полномочия Палаты лордов
были переданы Верховному суду Соединенного Королевства.
С 1 октября 2009 г. Верховный суд Соединенного Королевства является высшей судебной инстанцией но всем гражданским делам Великобритании и по уголовным делам Англии, Уэльса и Северной Ирландии.
Всоответствии с Актом о конституционной реформе (2005) в Палате лордов председательствует лордспикер — выборное должностное лицо. Лорд-канцлер также является министром юстиции и возглавляет комиссию по отбору кандидатов в Верховный суд.
Врезультате проведенных реформ Палата лордов насчитывает теперь около 800 членов. Это пожизненные пэры, назначаемые королевой по представлению премьер-министра; духовные пэры (их 26 — архиепископы Кентерберийский и Йоркский, получающие места в Палате со дня вступления в должность, и 24 епископа); наследственные пэры, остающиеся пока в Палате.
Статус члена Палаты лордов регулируется обычаями, судебными прецедентами и отдельными актами парламента, например Актом о пожизненных пэрах (1958), который впервые предоставил право женщинампэрам заседать в Палате, Актом о пэрстве (1963), который предоставил право наследственным лордам отказываться от права участия в Палате лордов, Актом о Палате лордов (1999).
Акт о Палате лордов 2014 г. изменил статус членов этой Палаты. Хотя срок полномочий членов Палаты лордов не ограничен, полномочия прекращаются в случае отсутствия лорда на заседаниях Палаты в течение сессии. Полномочия члена Палаты прекращаются также в случае осуждения за совершение преступления на срок более одного года. Кроме того, член Палаты лордов может сам уйти в отставку.
Лорды распределяются по партийным группам, так же как и в Палате общин. Но они не связаны партийной дисциплиной. Имеются три партийные группы: лейбористы, консерваторы и либеральные демократы. Каждая партийная группа избирает своего лидера — «кнута», который организует работу группы. Однако большинство лордов не поддерживают ни одну из партий, это независимые лорды, так называемые
кросс-бенчерз.
Жалованье в Палате лордов получают только лорд-спикер, председатели комитетов и их заместители. Остальным лордам оплачиваются расходы, связанные с участием в заседаниях (на транспорт, оплата гостиничных номеров и т. п.).
Прежде в Палате лордов постоянные комитеты не создавались, но в последнее время такая практика появилась. Палата по своему усмотрению может функционировать как комитет всей Палаты или создавать временные специализированные комитеты для работы над конкретным законопроектом.
Основными функциями Палаты лордов являются законодательная деятельность, контроль за деятельностью правительства и обсуждение важнейших вопросов внутренней и внешней политики.
Процедуры в Палате лордов схожи с соответствующими процедурами в Палате общин, но являются более простыми.
Парламентские процедуры.
Каждый год очередная сессия парламента и первая сессия после парламентских выборов открывается монархом. Эта красочная процедура сохраняет стародавние традиции. Торжественная процедура открытия парламентской сессии существует уже свыше 400 лет, с того дня (2 апреля 1571 г.), когда Елизавета I сама открыла сессию парламента.
Наиболее важная парламентская процедура — законодательный процесс.
Субъектами права законодательной инициативы являются члены каждой из палат и правительство, а также королева, которая осуществляет свое право через Кабинет министров.
Законопроекты могут вноситься в любую из палат, но практически основная часть законопроектов вносится в Палату общин, а финансовые билли вносятся исключительно в Палату общин (ст. 1 Акта о
парламенте (1911).
Все парламентские акты делятся на публичные (охватывают общегосударственные интересы) и частные (носят локальный или персональный характер). Публичные законопроекты вносятся, как правило, правительством, частные — депутатами.
Как и в других странах, в Великобритании законопроект рассматривается в трех чтениях.
Впервом чтении клерк палаты лишь зачитывает название законопроекта. Затем ставится на голосование вопрос о принятии законопроекта к рассмотрению либо о его отклонении.
Во втором чтении обсуждаются его основные положения и поправки, причем второе чтение проводится
внесколько этапов. Сначала проект обсуждается на заседании палаты, далее он передается в комитет или несколько комитетов, где проводится постатейное обсуждение проекта, а затем вновь на заседании палаты проводится обсуждение и голосование по поправкам. Если проект внесен правительством, то сначала выступает соответствующий министр, а затем член «теневого кабинета». Если же законопроект вносится оппозицией, то сначала выступает ее представитель, затем члены правительства, а уже потом слово предоставляется другим депутатам.
Для сокращения времени парламентских дебатов спикер использует различные приемы, например «гильотину», когда заранее оговаривается час прекращения прений, после наступления которого спикер завершает прения; «кенгуру», когда спикер по своему усмотрению выбирает и ставит на голосование отдельные поправки.
Входе третьего чтения могут проводиться общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. При проведении парламентских дебатов кворум в Палате общин составляет 40 депутатов, но для принятия закона необходимо большинство от общего числа членов Палаты.
Вбританском парламенте существуют различные способы голосования: открытое и тайное, поименное, а также специфическая процедура «голосование ногами». Последняя процедура настолько оригинальна, что требует подробного рассмотрения.