4. Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды.

Конституционно-правовая ответственность - это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.

В современных условиях вопрос о КП ответственности стал актуальным в силу великого множества КП отношений и необходимости обеспечения должного поведения их участников (институт президентства – вопрос о досрочном прекращении полномочий, путем отрешения в том числе).

В теории ответственности 3 аспекта:

1. Внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения норм права;

2. Ответственность перед кем-то, предполагающая отчет за действия;

3. Применение санкций (наказания) к субъекту в связи с оценкой его поведения

1) и 2) - позитивная ответственность, 3) - негативная.

Позитивная ответственность – ответственность перед своей совестью либо перед кем-то, кто может оценить поведение данного субъекта права. То есть спрашивают за поведение, в целом соответствующее закону, за его исполнение.

Если поведение оценивается как нарушающее определенные нормы, наступает черед применения санкций за такое поведение, - это и есть негативная ответственность. Поведение участников КП отношений отнюдь не предопределяется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политическими соображениями, оценками и критериями.

КП ответственность зачастую есть политическая ответственность, всего лишь сопровождаемая КП формой. Порой КП ответственность связана также с нравственной подоплекой принятия соответствующих мер.

Следует стремиться к тому, чтобы меры КП ответственности применялись за нарушение норм права, но иногда на первый план выступают политические, деловые, а то и моральные критерии.

Во всех ли случаях применения мер принуждения можно говорить о КП ответственности? Все зависит от конкретных случаев. Например, если Президент ввел ЧП на территории субъекта РФ из-за того, что местные органы власти допустили возникновение угрозы безопасности населения, акт Президента может трактоваться как санкция, если оно введено в связи с природными катаклизмами, то нет.

Во всех ли случаях наступления негативных последствий следует говорить об ответственности? Нет. При отказе в принятие в гражданство не наступает чья-либо ответственность.

Виды мер негативной КП ответственности (санкций):

1. По отношению к гражданам (группе лиц):

а) лишение (ограничение) основных прав и свобод;

б) лишение гражданства, отмена решения о приеме в гражданство;

в) отмена поощрений и специальных прав;

2. По отношению к политическим партиям, общественным организациям:

а) приостановление деятельности;

б) ликвидация общественного объединения или наложение запрета на его деятельность по решению суда;

3. По отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления:

а) приостановление полномочий, досрочное прекращение полномочий;

б) роспуск, расформирование, прекращение полномочий (отрешение от должности, отставка, досрочное переизбрание);

в) отмена нормативного правового акта нижестоящего органа государственной власти вышестоящим;

г) отмена акта руководителя органом, который он возглавляет;

д) отмена нормативного правового акта судом;

е) признание нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ;

ж) выражение недоверия Правительству, отказ в доверии в связи с нарушением им нормативных правовых актов;

4. Особые дополнительные меры конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений («федеральное вмешательство»):

а) введение чрезвычайного положения на территории субъекта РФ;

б) временное введение особого режима правления на территории субъекта РФ в целом;

в) временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъектов РФ;

г) финансовые санкции;

5. По отношению к депутатам и выборным должностным лицам:

а) импичмент, отставка (увольнение) в связи с недоверием Президента;

б) прекращение полномочий депутата по решению законодательного собрания;

в) отзыв депутата;

г) предупреждение, замечание депутату, лишение депутатского мандата;

6. Меры конституционно-правовой ответственности в системе избирательных отношений:

а) аннулирование или отмена регистрации кандидата;

б) отмена итогов выборов;

в) признание выборов недействительными или несостоявшимися;

Субъектами КП ответственности являются почти все субъекты данных отношений. Народ, нация, государство несут позитивную КП ответственность, в основе которой лежит осознание субъектом КП своей ответственности за судьбы власти, страны. Но трудно предположить их позитивную ответственность перед другими субъектами.

Отдельные виды КП ответственности:

1. Лишение гражданства. Эта мера существовала в СССР по его законам о гражданстве. В Российской Федерации в настоящее время данная мера отсутствует. Более того, по Конституции РФ (ст. 6) никто не может быть лишен в РФ гражданства.

2. Отмена решения о принятии в гражданство РФ. Эта мера предусмотрена Законом о гражданстве РФ для случаев, если решение о принятии в гражданство РФ вынесено на основе представленных лицом ложных документов и сведений.

3. В том же плане есть санкции по отношению к беженцу: лишение статуса беженца при вступлении в силу приговора за преступление, совершенное на территории РФ; представление заведомо ложных сведений; иное нарушение Федерального закона о беженцах.

4. Указанный Закон предусматривает предоставление лицу, не являющемуся гражданином РФ, временного убежища на террито­рии РФ. Соответственно есть санкция — отмена решения о предо­ставлении временного убежища примерно по тем же основаниям, что и лишение статуса беженца.

5. Федеральный закон «Об общественных объединениях» пред­усматривает, что общественное объединение сначала получает предупреждение в связи со своей деятельностью, не соответствую­щей закону или уставу общественного объединения. Это своеоб­разная мера конституционно-правовой ответственности.

6. Далее, если данная мера не возымела действия, следует приостановление деятельности общественных объединений по решению суда.

7. Если и это не помогло, следуют ликвидация общественного объединения и запрет на его деятельность по решению суда.

8. Признание поведения физического лица, должностного лица, органа или общественного объединения неконституционным или не соответствующим закону.

9. Лишение государственных наград и званий. Эта мера консти­туционно-правовой ответственности предусматривается зачастую законодательством, устанавливающим соответствующие награды и звания.

10. Лишение или приостановление избирательного права гражда­нина. Такая мера, как лишение избирательных прав (для категорий лиц, указанных в Конституции и законодательстве, а также по решению суда), существовала в Советской России и СССР в первые годы и десятилетия Советской власти. Сейчас такой меры нет. Однако наше законодательство говорит о неучастии в выбо­рах как недееспособных, так и лиц, отбывающих уголовное наказание в местах лишения свободы. В отношении второй категории можно говорить о лишении или приостановлении их избирательного права на период нахождения в месте лишения свободы.

11. Признание выборов депутатов и выборных должностных лиц недействительными. Такое решение, по российскому законода­тельству, может быть принято вышестоящими избирательными комиссиями или судами в случае установления такого масштаба нарушений законодательства о выборах, что невозможно устано­вить результаты голосования.

12. Досрочное прекращение полномочий доверенных лиц по ре­шению кандидата, избирательного объединения. То же — в отношении наблюдателей.

13. Удаление из помещения для голосования члена избирательной комиссии, наблюдателя в случае нарушений ими избирательного законодательства, которые повлияют на объективные результаты голосования.

14. Роспуск, прекращение полномочий органа, должностного лица. Например, роспуск Государственной Думы Президентом РФ; от­решение от должности Президента РФ Советом Федерации.

15. Упразднение органа. Например, Президент РФ может ликвидировать любой федеральный орган исполнительной власти, кроме Правительства РФ.

16. Приостановление деятельности органа. Такая мера консти­туционно-правовой ответственности далеко не всегда прямо пред­усматривается, но она вытекает из общего права создания и формирования соответствующих органов, а также контроля за их деятельностью.

17. Переформирование состава органа. Например, может быть переформирование одним органом состава другого органа (например, Президентом — Правительства) или своего органа (например, Советом — своего президиума).

18. Отмена решения одного органа другим органом. Например, Президент РФ вправе отменить постановление или распоряжение Правительства РФ, противоречащее Конституции РФ, федераль­ному закону, указу Президента РФ.

19. Отмена органом акта своего руководителя. Например, Го­сударственная Дума, Совет Федерации вправе отменять распоря­жения председателей палат.

20. Отмена судом решения государственного органа или органа местного самоуправления.

21. Недоверие правительству со стороны парламента, отказ в доверии.

22. Отставка правительства. Может выглядеть и как санкция, и как не санкция. Мерой конституционно-правовой ответственнос­ти может быть и отставка отдельного члена правительства, а также руководителя органа исполнительной власти, не входящего в состав правительства.

23. Уход в отставку депутата под давлением обстоятельств и обвинений.

24. Отзыв депутата, выборного должностного лица избирателя­ми.

25. Прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебно­го приговора по решению соответствующего представительного ор­гана.

26. Прекращение полномочий депутата по решению представи­тельного органа, если он не должным образом исполняет свои полномочия.

27. Процессуальные санкции, вытекающие из деятельности пред­ставительных органов. Это могут быть предупреждение, замеча­ние депутату, лишение его слова при выступлении не по теме или с использованием оскорбительных выражений, отключение мик­рофона, удаление из зала заседаний депутата.

28. Лишение депутатского вознаграждения. Постановлением Государственной Думы от И марта 1995г. «О лишении месячного вознаграждения депутата С.П. Мавроди» было предусмотрено за систематическое неучастие в заседаниях Государственной Думы лишить депутата С.П. Мавроди месячного денежного вознаграж­дения.

Еще раз, формулируем Особенности КП ответственности:

а) в данный момент в конституционном праве много норм, включающих санкции;

б) конституционно-правовая ответственность имеет определенную цель, а именно, конституционное право волнует восстановление публичного политического порядка;

в) ведется дискуссия, что ответственностью может считаться не только ретроспективная (в связи с нарушением конкретной нормы), но позитивная (и вступая в должность, лицо должно чувствовать ответственность);

г) возможность координации конституционно-правовой ответственности и иной отраслевой;

5. Источники конституционного права России как отрасли права: система, иерархия, нормативная пирамида. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ как источники конституционного права России.

Источник права (по Коркунову) - это форма объективирования юридических норм, служащая признанием их общеобязательности.

Источник права (по Мицкевичу) - это официальная форма выражения и закрепления (а также изменения или отмены) правовых норм, действующих в данном государстве.

Источниками российского КП как отрасли права являются нормативные юридические акты, регулирующие политические отношения и содержащие нормы КП.

Существуют бесспорные источники КП, с другой стороны имеется спор об альтернативных источниках КП. Среди «классических» источников КП РФ выделяют следующие:

а) нормативные правовые акты;

б) международные договоры;

в) внутригосударственные договоры;

Проблема с альтернативными источниками сложно доказуема, поскольку иногда в ряде источников (как обычай, доктрина, судебное решение) их правовой статус неочевиден.

* по семинару с Троицкой:

Федеральный уровень

1) КРФ, принятая 12 декабря 1993г. путем всенародного голосования. В ней закреплены основные черты нашего общества и государства, статуса личности, система, принципы формирования, функции и ключевые полномочия ОГВ и ОМСУ. КРФ предопределяет содержание других источников КП, которые призваны развивать ее нормы. КРФ – главный юридический документ (Основной закон государства).

2) Законы РФ о поправках в Конституцию – особый вид НПА, существование которых предопределил КС РФ своим толкованием ст.136 КРФ в постановлении от 31.10.1995 №12-П. Далее был принят ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к КРФ». Посредством законов о поправках вносятся изменения в гл.3-8 КРФ (т.к. в их тексте содержатся конституционные нормы, кот. Вносят изменения в гл. 3-8, => по юр. Силе они равны нормам конституции).

4 имеющихся закона:

а) 30.12.2008 №6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента и Государственной Думы»;

б) 30.12.2008 №7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ»;

в) 05.02.2014 №2-ФКЗ «О Верховном Суде РФ и прокуратуре РФ»;

г) 21.07.2014 №11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания РФ»;

3) Акты Конституционного Собрания – НПА, предусмотренные КРФ в связи с ее возможным пересмотром. Пока в практике соответствующих примеров нет.

* ДЕЛАРАЦИИ. ПРАВОВОЙ СТАТУС ДЕКЛАРАЦИЙ КАК НПА В ДОКТРИНЕ НЕ ОПРЕДЕЛЕН (но мы расположим их примерно здесь).

КП известен такой источник, как декларации. В 1922г. в основу создания СССР были положены 2 документа: Декларация и Договор об образовании СССР. В 1977г. вместе с принятием К РСФСР принимается Декларация Верховного Совета СССР о принятии и объявлении К СССР. В 1990г. 1 СНД РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. В 1991 г. Верховным Советом РСФСР были приняты 2 Декларации: о языках народов России и прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, можно увидеть, что декларации могут сопровождать создание нового государства, принятие новой К, закрепление важнейших элементов статуса личности.

4) ФКЗ – НПА, принимаемые по строго определенному кругу вопросов, обозначенных в КРФ: о референдуме, о Правительстве, о КС РФ, о судебной системе РФ, об отдельных видах федеральных судов, о символах государства (гербе, гимне, флаге), о порядке принятия, образования и изменения статуса субъекта РФ, о Конституционном Собрании, о военном положении, о чрезвычайном положении, об Уполномоченном по правам человека в РФ и др.

Имел место некоторое время назад ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии», который в 2014 году утратил силу в связи с принятием другого ФКЗ «О внесении изменений в отдельные ФКЗ». Налицо факт появления и исчезновения ФКЗ. Этими 15 законами их количество не ограничивается. Речь идет только об основных ФКЗ по той причине, что изменения в этот список принимаются также в форме ФКЗ.

Иногда говорят, что ФКЗ составляют «большую» Конституцию.

5) ФЗ – следующий по юридической силе вид источников КП. Они принимаются в случаях, когда КРФ предусмотрено регулирование общественных отношений именно ФЗ, а также тогда, когда в силу важности общественных отношений и парламент, и другие государственные органы признают необходимость их регулирования посредством ФЗ.

Основные ФЗ в курсе конституционного права РФ: о гражданстве (закреплен в Конституции), об основных гарантиях избирательных прав, о политических партиях, о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции, об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, об общих принципах организации местного самоуправления.

Кроме того, имеется такой вид источников, как законы РФ, принятые Верховным Советом РФ (о СМИ, о статусе судей; о нотариате; закон о прокуратуре был просто законом, но при изменении закона законодатель изменил его на ФЗ).

Подзаконные акты:

6) Источниками КП РФ являются нормативные акты палат ФС РФ – СФ и ГД. Прежде всего к ним относятся: Регламент СФ от 30.01.2000 и Регламент ГД от 22.01.1998. Существуют также положения об аппаратах палат.

7) Многие указы и распоряжения Президента РФ содержат нормы КП, а зачастую и целиком являются источниками права. Например, указ «О Государственном совете РФ», указ «Об Администрации Президента РФ».

8) Источниками КП могут быть и нормативные акты Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств. Они изданы в развитие законов как источников КП (в большинстве своем). Например, постановление Правительства РФ «О порядке проведения государственной религиоведческой экспертизы». В таком же ключе можно рассматривать и НПА федеральных министерств и ведомств.

Субъектный уровень

9) К источникам КП относятся: конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

10) законы и иные нормативные акты субъектов РФ.

Муниципальный уровень

11) нормативные акты местного самоуправления (уставы муниципальных образований – поселений, городских округов; отдельные акты органов – регламенты представительных органов местного самоуправления, положения о местных администрациях).

Нормы международного права. Характеризуя источники КП, нужно ответить на вопрос: могут ли быть источниками данной отрасли нормы МП? В КРФ (ч.4 ст.15) сказано: «Общепризнанные принципы и нормы МП и МД РФ являются составной частью ее правовой системы. Если МД РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила МД». Исходя из этого, конечно, надо признать МП нормы возможными источниками КП.

Однако думается, что нормы международных документов надо как можно быстрее трансформировать во внутреннее право государства, в нашем случае — в КП. Ведь слово «общепризнанные», использованное в ст.15 КРФ, надо понимать лишь как признанные и нашим государством. Если Россия подписала какой-то документ или присоединилась к конвенции, надо незамедлительно вносить коррективы в отечественное законодательство. И поэтому приведенное положение Конституции больше стоило бы относить к случаям несогласованности внутренних норм с признанными нами международными нормами.

* Можно дополнить список договорами между органами государственной власти РФ и ее субъектов, между различными субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

«Проблемные» источники конституционного права РФ:

а) решения высших судов (постановления Конституционного Суда РФ о толковании Конституции, разъяснения и другие обобщения практики Верховного Суда РФ по спорам, вытекающим из отношений конституционно-правового характера);

б) решения ЕСПЧ;

в) политические документы;

г) конституционно-правовые обычаи;

д) правовая доктрина;

* Одним из важных источников КП становятся решения КС РФ (и ВС РФ), а в субъектах РФ – их конституционных (уставных) судов.

Имеются весомые аргументы «за» и «против» позиции о том, что постановления КС о толковании являются источником права. До решения КС 1995 года не было ФЗ о поправке к Конституции, а после этого решения он появился. Есть мнение, что эти нормы законов появились благодаря решению КС, но в своем постановлении по ст. 136 Конституции были установлены не правовые нормы, а нормы толкования права (в соответствии с решением КС еще не было механизма, позже его создал уже законодатель, тогда и появилась норма права).

В практике работы ВС РФ имеется постановление, которое совершенно прямо касается конституционно-правовой сферы (Постановление Пленума ВС РФ от 31.03.2011 №-5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и правил на участие в референдуме граждан РФ»). С одной стороны, давно сложилось отношение к таким разъяснениям, как имеющим обязательный характер, с другой стороны, это лишь разъяснения судам по вопросам правоприменения. Если это и норма, то очень специфическая, которая имеет локальный характер в своих правовых последствиях.

Политические документы (политические декларации, не являющиеся нормативными правовыми актами, созданные политическими партиями, и заявления органов государственной власти, доктрины и стратегии, решения политических партий): в ряде авторитарных государств часто имело место ссылка на устно сформулированные позиции отдельных государственных деятелей, которые имели более высокую юридическую силу, чем писаный акт.

Органами государственной власти принимаются доктрины и стратегии, например, Доктрина информационной безопасности РФ, принятая Президентом РФ в 2000 году. В этой доктрине излагается официальная позиция в отношении определенного вопроса. С опорой на эту позицию могут приниматься федеральные законы. Нормы нет, но определенные идеологические последствия имеются.

Обычай может быть признан источником КП с учетом двух нюансов:

а) если обычай становится правовым, то он должен вести к появлению новой нормы, а это означает, в частности, что за ее неисполнение должна следовать юридическая ответственность; считается, что КП обычаев такого рода в РФ нет, однако есть политические и прочие обычаи, вытекающие из правил политической жизни или здравого смысла, для которых при желании можно найти определенную корреляцию с существующими нормами права;

б) в странах континентального права некое повторяющееся действие субъектов КП, которое будет сочтено важным и полезным, как правило, довольно быстро закрепляется в нормативных актах; долгое время в советской государственно-правовой литературе имелась ссылка на обычай, в соответствии с которым очередной Съезд открывает старейший депутат; в ч.3, ст. 99 Конституции РФ зафиксировано «Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат»;

Завершая рассмотрение проблемы, коснемся важного вопроса – о соотношении и субординации источников КП.

Существует своего рода пирамида КП актов. Главным актом является КРФ. Она создает основу для развития политических отношений. Остальные акты регулируют каждый собственную сферу общественных отношений. Эти акты являются актами конституционного значения лишь в том смысле, что развивают положения КРФ.

Сказанное относится и к источникам КП, созданным в субъектах РФ. Их конституции и уставы, являясь основными законами субъектов, с одной стороны, исходят из положений Конституции РФ и развивают ее, с другой стороны, сами становятся основой для актов — источников КП, принимаемых в данном субъекте РФ.То же самое надо сказать применительно к единицам МСУ, которые в своих уставах, во-первых, следуют положениям КРФ, конституции или устава субъекта РФ, во-вторых, содержат нормы, отражающие специфику территории и управления ею.

Существует российское КП как единая отрасль отечественного права со сквозными институтами, общность которых видна даже в условиях переходного периода, когда они еще формируются. Не отрицая своеобразия, вполне естественного при конституционном регулировании политических отношений на региональных уровнях, надо думать о том, что нормы КП служат идеалам, единым для всей страны, — демократии, народовластию. Более того, в КП можно видеть ключевую роль многих ФЗ и иных актов именно как основы всего конституционного регулирования. Одни являются актами прямого действия (КРФ, ФЗ о гражданстве, о политических партиях и т. д.), другие содержат как нормы прямого действия, так и рамочные предписания, которые затем будут развиваться в законодательстве субъектов РФ (например, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ОГВ субъектов РФ», «Об общих принципах организации МСУ в РФ»). На этом основывается КП как отрасль, служащая интересам упрочения российской государственности.