26. Особенности разбирательства при рассмотрении дела без слушания.

Статья 47.1 ФЗ о КС гласит: Конституционный Суд Российской Федерации может рассматривать и разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации указанных в пункте 1 части первой статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона нормативных правовых актов, проверять по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного в конкретном деле, проверять по запросу суда конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле, или по запросу федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации, разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека без проведения слушания, если придет к выводу о том, что вопрос может быть разрешен на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации правовых позиций и проведение слушания не является необходимым для обеспечения прав стороны.

Ходатайство с возражением против применения процедуры разрешения дела без проведения слушания вправе подать орган государственной власти в случае, когда предполагается разбирательство дела о соответствии Конституции Российской Федерации принятого соответствующим органом государственной власти нормативного правового акта, или заявитель.

Разрешение дела без проведения слушания осуществляется в заседании Конституционного Суда Российской Федерации. По итогам разрешения дела без проведения слушания выносится постановление.

При разрешении дела без проведения слушания применяются положения статей 48 - 53 настоящего Федерального конституционного закона, за исключением положений, применение которых возможно исключительно при устном разбирательстве с проведением слушаний.

В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации предполагает разрешить дело о соответствии Конституции Российской Федерации указанных в пункте 1 части первой статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона нормативных правовых актов, проверить по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного в конкретном деле, или проверить по запросу суда конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле, без проведения слушания, копии обращения заявителя и приложенных к нему документов и материалов направляются судьей-докладчиком в орган, издавший (должностному лицу, подписавшему) оспариваемый акт, для представления письменного отзыва в Конституционный Суд Российской Федерации. Отзыв, представленный в Конституционный Суд Российской Федерации, направляется заявителю для ознакомления и представления возражений на него.

Комментарий Гаджиева.

Комментируемая статья закрепляет основы законодательного регулирования новой для отечественного конституционного правосудия организационной формы его осуществления - рассмотрения и разрешения дел без проведения слушания.

В теории конституционного контроля соответствующая форма нередко именуется письменным производством (в отличие от производства устного, т.е. от рассмотрения и разрешения дел с проведением их слушания). При этом возможность ее введения была предметом довольно интенсивной научной дискуссии.

Какова основная цель введения новой организационной формы конституционного судопроизводства? Безусловно, в качестве таковой выступает прежде всего дальнейшее совершенствование механизмов обеспечения прав и свобод человека, а также конституционно-правового баланса прав, обязанностей и ответственности личности, общества и государства. Каким же образом установление возможности рассмотрения и разрешения конституционно-правовых споров без проведения слушания способствует оптимизации упомянутого механизма? Соответствующий результат достигается сочетанием трех факторов.

Во-первых, сокращаются сроки рассмотрения дел. Во-вторых, соответственно, возрастает общее количество дел, рассматриваемых и разрешаемых в рамках процедур конституционного производства. Иными словами, при одновременном использовании устного и письменного производства не только сокращается время их рассмотрения, но и ускоряется весь процесс предоставления гражданам судебной защиты их прав в рамках конституционного правосудия. В-третьих, устраняется необходимость в проведении дублирующих процессуальных действий в случае выявления аналогии оспариваемых норм с нормами, по которым органами конституционного контроля уже были вынесены соответствующие решения.

В зарубежной теории и практике конституционного контроля соответствующая модель широко распространена как в органах, организованных по модели конституционных советов (во Франции и других странах), так и в конституционных судах (в частности, в Австрии, Германии, Италии). Так, в Конституционном суде Австрийской Республики в установленных законом случаях предусмотрена письменная процедура судопроизводства (без предварительного проведения разбирательства и без дальнейшего производства по делу в закрытом заседании). По предложению докладчика без устного разбирательства в закрытом судебном заседании могут быть приняты, в частности, решения по спорам, по которым суть вопроса уже была выяснена в прежней судебной практике. В Федеральном конституционном суде ФРГ письменное производство предусмотрено в качестве возможной альтернативы устному разбирательству. При этом данный суд может (в установленных законодательством случаях) самостоятельно отказаться от устного разбирательства, если его проведение не содействует дальнейшему выяснению дела. В Италии в соответствующих случаях законодатель говорит о проведении "заседания в совещательной комнате".

Отметим, что Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) еще в 2004 г. по вопросу о возможности рассмотрения КС РФ дел в порядке письменного производства высказала мнение о необязательности устного разбирательства по таким делам, в которых следует ожидать, что устное разбирательство не внесет существенного вклада в вынесение решения либо не будут рассматриваться иные важные вопросы.

Также следует отметить, что применительно к Российской Федерации разрешение дел без проведения слушания фактически имело место в рамках существовавшей до введения новой формы конституционного судопроизводства практики принятия так называемых определений с позитивным содержанием, или позитивных определений, основанных на ранее вынесенных правовых позициях Суда и выявляющих конституционно-правовой смысл нормы. Важно, однако, учитывать, что именно правовая форма постановлений КС РФ предполагает согласно положениям комментируемого Закона наиболее эффективное воздействие как на правовую систему Российской Федерации в целом, так и на конкретные правоотношения.

Необходимо отметить, что ряд исследователей обоснованно считают, что форма рассмотрения дела без слушания в какой-то мере вообще более приемлема для установления истины при осуществлении конституционного правосудия, так как "Суд может выполнить добросовестное исследование в уединении и даже нуждается в нем отчасти".

Первый вариант, когда возможно рассмотрение дела без проведения слушания, - если оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими КонституцииРФ постановлением КС РФ, сохраняющим силу. Рассмотрим это основание подробнее.

Прежде всего, "аналогична" не значит "идентична", "точно такая же". Скорее, в качестве синонима можно употреблять слова "сходная", "похожая". О том, что одна норма аналогична другой, можно говорить в том случае, если в ней закрепляется, пусть даже к другим субъектам правоотношений, такое же правило либо даже если правило не совсем такое, но его неконституционный или конституционный смысл, можно сказать, квинтэссенция, суть, являющаяся предметом оценки КС РФ, такая же. В принципе, эта аналогичность - как аналогичность по конституционному или неконституционному смыслу - в любом случае будет выявляться применительно к конкретному делу самим Судом.

Возникает вопрос, применима ли комментируемая статьяв том случае, если ранее постановлением КС РФ оспариваемая норма была признана конституционной с выявлением конституционного смысла. С одной стороны, формально комментируемая статья говорит о ситуации, когда аналогичная норма признана именно неконституционной. С другой стороны, по своей природе неконституционность и выявление конституционного смысла при признании нормы конституционной, по сути дела, разные механизмы реагирования в фактически идентичной ситуации, когда исследование обнаруживает дефект механизма правового регулирования с точки зрения конституционности. Поэтому, как представляется, нет оснований предполагать, что законодатель исключал такую возможность.

Сложнее ситуация с тем, возможно ли рассмотрение дела без проведения слушания, если конституционный смысл аналогичной нормы был выявлен не постановлением, а позитивным определением КС РФ. Очевидно, окончательно это покажет только практика. Но определенные аргументы в пользу признания роли позитивного определения для рассмотрения дела без проведения слушания есть: предполагается с точки зрения генезиса этой разновидности определений, что в их основе все равно лежит постановление (правовые позиции, содержащиеся в постановлении).

Второй вариант, когда возможно рассмотрение дела без проведения слушания, - если оспариваемая заявителем норма, ранее признанная неконституционной постановлением КС РФ, сохраняющим силу, применена судом в конкретном деле, а подтверждение КС РФ неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.

В связи с этим возникает вопрос: не побуждает ли комментируемая статья(говорящая о возможности подтверждения КС РФ неконституционности тех или иных норм) к бесконечному воспроизведению Судом в рамках письменного производства содержания уже принятых им постановлений о признании неконституционными тех или иных правовых норм, что фактически обессмысливало бы принятые ранее решения?

Применительно к данной проблеме ключевым является указание федерального законодателя на то, что подтверждение КС РФ неконституционности нормы необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике.

В силу этого КС РФ, во-первых, вовсе не обязан в каждом случае принимать "дублирующие" постановления. Так, в каких-то случаях может быть признано отсутствие необходимости подтверждать неконституционность тех или иных норм (либо со ссылкой, что на самом деле права нарушены не той нормой, которая была признана неконституционной; либо со ссылкой на то, что факт одного ошибочного правоприменения еще сам по себе не обязывает КС РФ возвращаться к этому вопросу, если сохранение неконституционного применения не подтверждено сложившейся практикой). В указанных случаях может быть вынесено "отказное" определение.

Во-вторых, упомянутая норма комментируемой статьи расширяет возможности КС РФ в сфере актуализации положений постановлений и определений, признававших те или иные нормы неконституционными в определенной части (или, наоборот, конституционными в определенном смысле). В этой сфере применение рассматриваемойстатьив конкретной ситуации может открыть "окно возможностей" для корректировки критериев неконституционности конкретной нормы (в том числе и в русле необходимости учета изменений законодательства). Ведь то обстоятельство, что Суд в рамках письменного производства правомочен принимать постановление, констатирующее, что примененная в конкретном деле норма ранее признана неконституционной постановлением КС РФ, сохраняющим силу, вовсе не препятствует выходу за пределы простой констатации. Напротив, появляется возможность для возвращения к тем правовым положениям, для которых был выявлен конституционный смысл, игнорируемый правоприменителем на момент принятия новых решений. Соответствующие нормы можно будет признать неконституционными в смысле, противоположном их подлинному конституционному смыслу, выявляемому Судом.

Поэтому здесь принципиально то, что, по смыслу комментируемой статьи, в основу принимаемых в рамках письменного производства решений могут быть положены, как отмечалось выше, не только постановления о признании неконституционными тех или иных правовых предписаний, но и постановления, выявившие противоречащий Конституции РФ смысл, придаваемый указанным положениям в правоприменительной практике, и (или) давшие соответствующим положениям надлежащее конституционное истолкование, а также определения с позитивным содержанием. При этом, если продолжение применения нормы на практике приводит к нарушению прав, КС РФ может ужесточить свою позицию и признать норму, которую раньше считал конституционной в определенном конституционном смысле, уже неконституционной.

Приемлемость рассмотрения дела без проведения слушания зависит также от формы проверяемого акта и от вида нормоконтроля в сочетании этих факторов. При этом для других, кроме нормоконтроля, полномочий КС РФ "письменное производство" в принципе неприменимо.

Согласно комментируемой статье КС РФ может рассматривать и разрешать без проведения слушания дела о соответствии КонституцииРФ указанных вп. 1 части первой ст. 3Закона о Конституционном Суде РФ нормативных правовых актов (за исключением федерального конституционного закона, федерального закона, конституции республики, устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа), проверять по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного в конкретном деле, или проверять по запросу суда конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле. Принципиально отметить, что, таким образом, содержащееся в скобках исключение относится только к абстрактному нормоконтролю, а на конкретный нормоконтроль не распространяется. Иными словами, по жалобам граждан и по запросам судов без проведения слушания может проверяться конституционность любого закона, который в принципе может быть предметом рассмотрения в порядке конкретного нормоконтроля.

Таким образом, рассмотрение дела без проведения слушания возможно, если ситуация подпадает под рассмотренные выше критерии, в случае принятия Судом к рассмотрению:

запроса Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, ВС РФ, ВАС РФ, органа законодательной или исполнительной власти субъекта РФ о проверке конституционности нормативного акта Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; закона или иного нормативного акта субъекта РФ (кроме конституции и устава), изданного по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти РФ или совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договора между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, договора между органами государственной власти субъектов РФ; не вступившего в силу международного договора РФ;

жалобы на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде;

запроса суда о проверке конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле.

При этом именно КС РФ может прийти к выводу о наличии оснований (условий) для рассмотрения дела без проведения слушания. При наличии такого вывода в решении Суда о принятии обращения к рассмотрению (т.е. в протоколе его заседания) указывается, что КС РФ предполагает разрешить дело без проведения слушания.

Лингвистическая конструкция, содержащаяся в части пятой комментируемой статьии воспроизведенная в Регламенте КС РФ: "Конституционный Суд предполагает разрешить дело без проведения слушания", - свидетельствует о том, что соответствующее решение Суда о том, каким образом будет разрешаться дело, носит, по существу, предварительный характер.

Согласно части второй комментируемой статьи дело не подлежит разрешению без проведения слушания, если:

1) ходатайство с возражением против применения такой процедуры подано Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ или органом государственной власти субъекта РФ в случае, когда предполагается разбирательство дела о соответствии Конституции РФ принятого соответствующим органом нормативного правового акта;

2) ходатайство подано заявителем в случае, когда проведение слушаний необходимо для обеспечения его прав.

Параграф 38Регламента КС РФ указывает, что в случае, если в Суд поступил документ с возражением против разрешения дела без проведения слушания, судья-докладчик докладывает о наличии такого документа на ближайшем заседании Суда, посвященном вопросу о принятии обращений к рассмотрению. Если указанный документ является ходатайством, влекущим в соответствии с положениями комментируемой статьи невозможность разрешения дела без проведения слушания, КС РФ принимает решение о проведении слушания по делу и, при наличии возможности, одновременно назначает дело к слушанию. Если же такого рода решение не принято, то соответствующее дело рассматривается в рамках заседания по разрешению дел без проведения слушания.

В связи с этим возникает вопрос: какое же ходатайство является "ходатайством, влекущим... невозможность разрешения дела без проведения слушания", а какое не порождает таких последствий? Иными словами, насколько КС РФ связан требованиями о проведении слушаний и чьими требованиями он связан? Отметим, что по данному вопросу окончательное видение ситуации выработает только практика, которую нельзя считать сложившейся, поэтому приведенные ниже суждения носят в определенной степени умозрительный характер.

Прежде всего, само слово "ходатайство" по общему правилу предполагает неимперативность требования для суда, к которому оно обращено. То есть суд может в абсолютном большинстве случаев либо согласиться с ходатайством, либо отклонить его. В то же время такое значение термина "ходатайство" нормативно нигде не закреплено, поэтому в большей степени приходится опираться на формулировки самой комментируемой статьи. А там прямо сказано: "Дело не подлежит разрешению без проведения слушания" при наличии ходатайства и при наличии дополнительного условия.

Применительно к ходатайству с возражением против применения такой процедуры, поданному Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ или органом государственной власти субъекта РФ, это следующее условие: "В случае, когда предполагается разбирательство дела о соответствии Конституции РФ принятого соответствующим органом нормативного правового акта". Здесь оценка императивности ходатайства сугубо формальная - можно ли считать ходатайствующий орган принявшим оспариваемый нормативный правовой акт. Проблема понимания нормы в этом аспекте возникает только применительно к наличию у Президента РФ и у высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) права заявлять ходатайства против рассмотрения без проведения слушаний дел о проверке конституционности соответственно федеральных конституционных законов и федеральных законов в первом случае и законов субъектов РФ - во втором случае. Формально они не могут считаться "принявшими" указанный акт (его принимает законодательный орган), но, с другой стороны, как лица, подписывающие его, не могут не считаться участвующими на одной из стадий законодательного процесса в обретении им юридической силы.

Возникает, однако, вопрос, распространяется ли право требовать рассмотрения дела без слушания на представителей (в том числе постоянных, полномочных и т.д.) Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или органов государственной власти субъекта РФ. С одной стороны, представитель осуществляет процессуальные права за того, кого он представляет, т.е. возможна логика признания требования соответствующего лица требованием органа.

С другой стороны, нельзя не учитывать следующее обстоятельство. Перевод дела в процедуру рассмотрения без проведения слушания, имея в виду даже формальное условие такого перевода, согласно которому это связано с тем, что аналогичное или это же положение признано неконституционным, во многом предопределяет вывод, негативный для принявшего акт органа (хотя КС РФ, рассматривая новое дело, может корректировать правовую позицию и принимать иное решение). При таких обстоятельствах представители как защитники интересов принявшего акт органа должны, по идее, требовать проведения слушаний по делам, связанным с оспариванием изданных ими актов, уменьшая тем самым степень указанной предопределенности. Ведь представитель в силу самой природы института представительства обязан прежде всего отражать волю представляемого им органа или лица и, соответственно, защищать результаты его волеизъявления - принятые им акты, если не получит иного специального указания.

Думается, что с учетом этого вряд ли можно предполагать, что воля федерального законодателя была направлена на закрепление пусть даже гипотетической возможности обязательного проведения устного публичного производства на основе требований представителей принявших акт органов власти, пусть даже постоянных (полномочных). Напротив, представляется, что решения по вопросу о подаче ходатайств, касающихся выбора организационной формы конституционного судопроизводства, должны в каждом конкретном случае приниматься соответствующим органом, исходя прежде всего из соображений политической целесообразности. В то же время подчеркнем, что на практике данный вопрос еще не разрешен.

Применительно к ходатайству заявителя предполагается большая свобода усмотрения КС РФ: по сути, Суд может оценить, действительно ли имеется такое условие - "проведение слушаний необходимо для обеспечения его (заявителя) прав", а если сочтет, что такой необходимости нет, - отказать в удовлетворении ходатайства. Но здесь возникает вопрос: можно ли так трактовать эту норму с точки зрения соотношения процессуальных прав заявителя, с одной стороны, и принявшего акт органа - с другой? Нет ли здесь нарушения принципа равенства процессуальных прав сторон?

Думается, что на данный вопрос может быть дан отрицательный ответ.

Сам по себе процесс выбора той или иной организационной формы конституционного судопроизводства (с проведением или без проведения слушаний) не влияет на степень защищенности интересов сторон конкретного дела. Какая бы форма избрана ни была, обе стороны в части ее использования будут наделены равными правами. Иначе говоря, нельзя сказать, что при слушании дела сторона, издавшая оспариваемый акт, находится в более комфортных условиях, нежели обжалующий его заявитель, однако равным образом нельзя утверждать и обратное. В силу этого реализация права на заявление (и безусловное или условное удовлетворение) ходатайства не ставит в рамках процесса сторону, заявившую ходатайство, в лучшее по сравнению с другой стороной положение.

В то же время необходимо иметь в виду, что наиболее значимая и широкая категория заявителей - граждане и их объединения - может участвовать в конституционном производстве только в качестве заявителей. При этом вопрос о проведении письменного производства по их обращениям может встать только в случаях, если решение по рассматриваемому делу будет - с высокой степенью вероятности, хотя и не с абсолютной уверенностью - практически предрешено предыдущим признанием аналогичной или той же нормы неконституционной (или выявлением ее конституционного смысла), т.е. будет не в пользу государственного органа или должностного лица, принявшего (издавшего) оспариваемый акт. Таким образом, гражданин находится в заведомо привилегированном положении по сравнению с указанным органом или лицом. В этих условиях фактическая обязательность для Суда ходатайства публично-властных субъектов, указанных в п. 1 части второй комментируемой статьи, принявших оспариваемый акт, по сути, является лишь одним из возможных средств выравнивания процессуального положения сторон.

Кроме того, предоставление Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ или органу государственной власти субъекта РФ безусловного права требовать рассмотрения дела Конституционным Судом РФ в открытом судебном заседании обусловлено также особым значением соблюдения в отношении указанных субъектов принципа публичности судебного разбирательства. В контексте судебного разбирательства публичные слушания по рассматриваемой категории дел могут стать своеобразной формой отчета власти перед обществом, объяснения ему своей позиции по спорному акту. Этот довод приобретает особое значение в отношении предоставления указанного права Президенту РФ, Государственной Думе, а также законодательному (представительному) органу субъекта РФ, поскольку названные субъекты избираются населением .

Отметим, что, как бы ни толковались комментируемые нормы, КС РФ, даже если не обязан в конкретной правовой ситуации отказываться от рассмотрения дела без проведения слушания по чьей-либо инициативе, в любом случае вправе это сделать, прислушавшись к доводам инициатора рассмотрения дела с проведением слушания. Также он и сам в любой момент может увидеть необходимость публичного рассмотрения.

Письменное судопроизводство является приемлемым только в условиях, когда в ходе использования соответствующей процедуры гарантируется реальная состязательность сторон конституционно-юрисдикционного процесса. Иными словами, необходимо установление и использование в рамках конституционного судопроизводства системы процессуальных гарантий, касающихся как заявителей, так и органов (либо должностных лиц), издавших (либо подписавших) оспариваемые правовые акты.