3. Сравнительный анализ статусов унитарного государства и федерации

Унитарное государство делится на административно‐территориальные единицы, а управление государством организовано по принципу централизации ведущих полномочий государственной власти и создания управляющей вертикали. Практика различных унитарных государств свидетельствует о различной степени концентрации функций государственной власти в руках центральных государственных органов, о передаче полномочий власти государственным органам, создаваемым в административно‐территориальных единицах высшего уровня, а также органам местного самоуправления более низких территориальных единиц.

Федерация — это всегда более выраженная обособленность субъектов. Однако наряду с конституционно‐правовыми моментами взаимоотношения федеративного государства и его субъектов — это еще и вопросы политики.

Конечно, они тоже могут находить отражение в нормах конституционного права. В результате можно наблюдать реформы в унитарных государствах, повышающие меру самостоятельности административно‐территориальных частей и приближающие их отношения с центром к федеративным отношениям. Вообще в мире можно сегодня наблюдать такие явления: существенная децентрализация полномочий, передача их от центра частям государства; преобразование унитарных государств в федеративные; распад федеративных государств и образование на их бывших территориях чаще унитарных государств, хотя иногда части бывшей федерации тоже остаются федерациями.

В целом можно говорить о следующих чертах и отличиях унитарного государства от федеративного.

1. Унитарное государство состоит из единиц, не обладающих государственно‐правовыми признаками.

Федерация состоит из частей — субъектов федеративного государства. Это могут быть также государства, например штаты в США, Индии, Бразилии, Мексике, земли в ФРГ, республики в составе Российской Федерации (по Конституции РФ это государства). Субъек‐ тами федерации могут быть и национально‐территориальные образования (например, автономная область и автономные округа в Российской Федерации). Наконец, субъектами федерации могут являться и территориальные единицы, например края, области, города федерального значения в Российской Федерации. Однако с превращением национально‐территориальных (автономных) и территори‐ альных единиц в субъекты федерации их статус повышается. Они приобретают характер соответственно национально‐государственных и территориально‐государственных образований.

В отдельных федеративных государствах есть так называемые федеральные территории — они не входят в состав субъектов федерации, централизованно подчинены федеральному центру. Как правило, они прилегают к столице государства либо важны с точки зрения охраны природных или исторических заповедных зон. Поправкой 2020 г. в ст. 671 Конституции обозначено, что на террито‐ рии РФ «в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом». У нас есть закрытые административно‐территориальные образования (ЗАТО) как муниципальные единицы (городские округа) в местах нахождения стратегических производственных и исследовательских объектов; предметом заботы всего государства являются Арктическая зона, курортные территории Северного Кавказа, озеро Байкал и др. Организационно создание новых единиц будет производиться с учетом интересов соответствующих территорий и их населения, субъектов РФ и всей страны.

2. В унитарном государстве статус административно‐территориальных единиц определяется актами центральной власти.

В федеративном государстве общие основы статуса субъектов федерации тоже устанавливаются в конституции федерации. Однако наряду с этим субъект федерации вправе в собственной конституции, уставе или ином документе определить более детально свои статус, внутреннюю организацию и компетенцию.

3. В унитарном государстве не только организация государственной власти предопределяется актами центра, но можно говорить и о включении всех уровней управления в единую общегосударственную администрацию. При этом определяются не только система, но и полномочия каждого уровня власти. Разумеется, степень централизации и децентрализации функций и полномочий может быть различной.

В федерации центр может установить общие основы организации государственной власти в субъектах федерации. Однако в деталях сама эта организация определяется каждым субъектом. Органы субъектов федеративного государства хотя и осуществляют государственную власть и должны обеспечивать сочетание своих и общефедеральных интересов, однако не являются звеньями общегосударственной администрации, не связаны отношениями административного подчинения с федеральным центром. Здесь субординация строится на иной основе. Например, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Но это не делает органы субъектов подразделениями федеральных органов, просто они должны больше взаимодействовать в решении общих задач.

4. В унитарном государстве административно‐территориальные единицы либо наделяются центром конкретными полномочиями, за рамки которых выходить они не могут, либо вообще не существует такого понятия, как компетенция административно‐территориальной единицы, а полномочиями наделяются ее соответствующие органы.

В федеративном государстве используются различные варианты разделения полномочий между федерацией и ее субъектами, но при любом из них компетенция субъекта федерации существует как конституционно‐правовая категория. Федерация может предопределить, какой орган субъекта федерации осуществляет полномочие. Однако часто федерация отдает на усмотрение самого субъекта определение его органа.

5. В унитарном государстве более жестко централизованы вопросы налогов и бюджета. Административно‐территориальные единицы в сильной степени зависят от центра, который устанавливает систему налогообложения во всех деталях и мало что оставляет органам административно‐территориальных единиц. Центр определяет также параметры и многие конкретные позиции бюджетов административно‐территориальных единиц высшего уровня.

В федеративном государстве центр также имеет ведущие позиции в вопросах налогов и бюджета. Но вместе с тем у субъектов федерации есть несколько более широкие права по установлению собственных налогов. Что касается бюджета, центр определяет общие позиции и доли расходов из федерального бюджета для отдельных субъектов. Последние самостоятельны в установлении конкретных своих расходов, а тем более в использовании доходов, изысканных в рамках собственной инициативы.

6. В унитарном государстве в административно‐территориальных единицах наряду с органами, избранными населением (представительная власть, глава исполнительной власти — он может избираться населением или представительным органом территории), есть назначаемый государством (президентом, правительством, министерством внутренних дел) представитель (правительственный комиссар, префект и др.), на которого возлагаются надзорно‐контрольные и координационно‐согласовательно‐объединительные задачи.

Во многих федеративных государствах подобного специального представителя федеральной администрации в субъектах не имеется.

В федеративных государствах, особенно с тягой к усилению федерального центра, есть различные средства влияния на дела субъектов. Например, в Индии центр назначает губернаторов штатов, ко‐ торые выступают связующим звеном между федерацией и штатами. В Российской Федерации сначала был предусмотрен институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ. После разделения страны на федеральные округа (2000 г.) в каждый округ назначен полномочный представитель Президента, а в субъекты — федеральные инспектора (главные федеральные инспектора), подчиняющиеся полномочному представителю. У них нет права прямого контроля за деятельностью представительной и исполнительной власти субъектов. Но они собирают и представляют Президенту и Правительству РФ информацию о положении дел в субъекте. Усиление вертикали исполнительной власти в России привело в 2004 г. к замене прямых выборов населением высшего должностного лица субъекта РФ наделением его данными полномочиями решением органа законодательной власти из числа кандидатов, предлагаемых Президентом РФ. В 2012 г. прямые выборы высшего должностного лица восстановлены, однако сохранено участие Президента РФ в подборе кандидатов на этот пост (в некоторых субъектах РФ оставлен порядок назначения, действовавший до 2012 г.).

Кроме того, в ряде федераций создаются подразделения федеральных органов исполнительной власти на территории отдельных либо нескольких субъектов федерации. Например, в Российской Федерации соответствующие подразделения выполняют свои функции самостоятельно, но в контакте с органами исполнительной власти субъектов РФ. Деятельность таких подразделений в рамках федерального округа координирует полномочный представитель Президента РФ, но без права вмешательства в оперативные функции соответствующих органов.

7. В унитарном государстве нет разветвленного законодательства административно‐территориальных единиц. Органы представительной и исполнительной власти административно‐территориальной единицы высшего уровня могут заниматься правотворчеством, но в пределах, установленных центром.

Субъекты федеративного государства имеют право не только на свою конституцию (устав), но и на свое законодательство, т. е. вправе принимать не просто нормативные решения, но и законы, постановления органов законодательной (представительной) власти, указы президентов, губернаторов.

8. В унитарных государствах население административно‐территориальных единиц избирает депутатов в общегосударственный парламент в избирательных округах, образуемых на их территории. Во многих унитарных государствах специального представительства от административно‐территориальных единиц в парламенте нет. Парламент является однопалатным органом.

В федеративных государствах парламент состоит из двух палат. Одна из палат состоит из лиц, избираемых на территории субъектов федерации (например, в Сенат США избираются по два сенатора от каждого штата). Помимо выборов, могут использоваться и другие пути формирования органа представительства субъектов на федеральном уровне. В Российской Федерации в 1993 г. в Совет Федерации Федерального Собрания избирались по два депутата от каждого субъекта РФ, в 1995 г. членами Совета Федерации стали по должности председатель законодательного собрания и глава исполнительной власти субъекта, с 2000 г. один представитель избирается органом законодательной власти, второй назначается главой исполнительной власти субъекта. В 2014 г. поправкой в Конституцию предусмотрены представители Российской Федерации, назначаемые в Совет Федерации Президентом РФ, их число не должно было превышать 10% от общей численности палаты, т. е. 17 парламентариев, согласно поправке 2020 г. их стало 30; пока такие на‐ значения не произведены.

Правда, во многих унитарных государствах также создаются верхние палаты как органы территориального (регионального) представительства.

В федеративных государствах используются и другие средства влияния субъектов на дела федерации и деятельность ее органов: обращение от имени субъекта в федеральные органы, в том числе в парламент, с законодательной инициативой, к главе государства с постановкой какой‐то проблемы, с запросом в конституционный суд и др.; создание федеральных совещаний (конференций) руководителей соответствующих органов субъектов (например, в России под руковод‐ ством Президента РФ функционирует Государственный Совет РФ, в который по должности входят главы исполнительной власти всех субъектов РФ; при палатах Федерального Собрания создан Совет законодателей, состоящий из глав законодательной власти субъектов РФ).

9. Границы административно‐территориальных единиц в унитарном государстве определяются и изменяются центром, при этом может выявляться мнение населения и органов соответствующих территорий.

В федеративном государстве, как правило, субъекты обладают принципом верховенства в отношении своей территории, т. е. ее нельзя изменить без их согласия или участия.

10. В унитарном государстве чаще у центра есть право на приостановление действия актов органов представительной и исполнительной власти административно‐территориальных единиц, которые он находит нецелесообразными, а также на отмену актов этих органов, являющихся незаконными (если орган сам не отменяет акт).

В федеративном государстве центр тоже может ставить перед субъектом вопрос о нецелесообразности и тем более незаконности его акта. Как поступит субъект в данном случае — его дело. По нецелесообразным актам все на этом может закончиться. Спор же по поводу конституционности или законности акта субъекта передается в конституционный суд или высший суд общей юрисдикции федерации. Однако и субъект вправе оспаривать конституционность или законность акта органа федерации в федеральных судах.

11. В унитарном государстве центральная власть может пойти на приостановление деятельности и даже роспуск органов представительной власти административно‐территориальной единицы, смещение с должности главы исполнительной власти. При необходимости может быть введено чрезвычайное положение на территории административно‐территориальной единицы, создана временная администрация.

В большинстве федеративных государств центральная власть не может приостанавливать деятельность и распускать органы законодательной (представительной) власти субъекта, смещать с должности главу исполнительной власти, избранного населением (если он назначен федеральным центром, тогда он может быть освобожден от должности).

Но федеративные государства тоже вынуждены идти на определенные меры воздействия на органы власти субъектов. Например, Президент РФ до 2004 г. имел право инициировать принятие федерального закона о роспуске органа законодательной власти субъекта РФ, если соответствующий суд констатирует нарушение актом данного органа федерального законодательства либо прав граждан, а сам орган не принимает мер к отмене или корректировке акта. Теперь Президент сам может принять решение о роспуске органа законодательной власти. Если аналогичное нарушение обнаруживается в акте главы исполнительной власти субъекта РФ и по обращению Президента РФ он не принимает необходимых мер к отмене либо изменению акта, Президент вправе отрешить от должности такое лицо.

Как правило, федеративные государства предусматривают средства так называемой федеральной интервенции: введение чрезвычайного положения президентского правления; наведение порядка с использованием силы, в том числе вооруженной, при пресечении попыток разрушения федерации. Эти меры применяются центром и по просьбе субъекта федерации, и по собственной инициативе. Они могут быть направлены и против органов власти субъекта, если они сами являются инициаторами сепаратизма, образования незаконных вооруженных формирований, массовых беспорядков, применения насилия и создания угрозы жизни многих людей.