§ 8. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

Административно-территориальное устройство – деление территории государства, а в федеративном государстве — его субъектов на части — территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственные органы или органы местного самоуправления. В качестве равнозначного часто используется понятие административно-территориальное деление.

Поскольку федеративное государство делится на части — субъекты федерации, по отношению к федеративному государству в целом используется понятие «государственное устройство». А для обозначения внутренней территориальной организации субъектов федерации возможно применение категории «административно-территориальное устройство».

Вывод: в условиях РФ понятие «административно‐территориальное устройство» применимо в отношении субъектов РФ.

Категория «административно‐территориальное устройство» существует давно.

· Одна часть понятия — «территориальное устройство» — носит всеобщий характер, поскольку государство или его части непременно делятся на территориальные единицы.

· Другая часть понятия — «административное устройство» — при своем возникновении предназначалась для того, чтобы в рамках территориальных единиц учреждать органы государственной администрации и осуществлять государственное управление (общее, полицейское и т. д.).

Прошло время, в рамках территориальных единиц стали:

· Создавать избираемые населением представительные органы власти

· использовать институты непосредственной демократии — местные референдумы обсуждения вопросов общегосударственной и местной жизни и т. п.

· С распространением идей местного самоуправления территориальные единицы явились базой для создания муниципальных, т. е. негосударственных, органов.

Но понятие «административно‐территориальное устройство» сохранилось. Используя его сегодня, надо иметь в виду, что административно‐территориальное устройство субъекта РФ может быть базой для осуществления как государственного (административного) управления, надзорных и судебных государственных функций, так и местного самоуправления.

Чаще всего административно‐территориальное устройство является двухуровневым (идем сверху вниз).

· Первый уровень – единицы, входящие непосредственно в состав субъекта РФ, —сельские районы и крупные города.

o они являются территорией деятельности судов, прокуратуры, органов государственной безопасности, органов внутренних дел, органов государственной регистрации и т. п. (условно все их можно именовать административными органами);

o одновременно на уровне данных территориальных единиц может осуществляться и местное самоуправление.

· Второй уровень – территориальные единицы, входящие в состав единиц первого уровня и являющиеся основой местного самоуправления.

Понятием «административно‐территориальное устройство» охватываются следующие вопросы:

· система территориальных единиц, порядок их образования и упразднения;

· отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц;

· установление и изменение границ территориальных единиц;

· установление центров единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов;

· наименование и переименование территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей;

· регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно‐территориальном устройстве.

Все такие вопросы ранее относились к ведению РФ и регулировались Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно‐территориального устройства РСФСР».

КРФ 1993 г. не назвала вопросы административно‐территориального устройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов => вопросы были отданы в ведение самих субъектов РФ.

НО: не исключено, что РФ вновь возьмет на себя установление общих основ административно‐территориального устройства субъектов. Ведь к ведению Федерации согласно ст. 71 КРФ относятся «федеративное устройство и территория РФ». А каждая территориальная единица — это часть территории субъекта, а в конце концов, и часть территории всего Российского государства.

Субъекты РФ отражают вопросы административно‐территориального устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах. Причем в одних субъектах используется понятие «административно‐территориальное устройство», в других предпочитают говорить просто о «территориальном» делении.

В основном субъекты РФ до последнего времени сохраняли прежнюю систему административно‐территориального устройства и могли иметь такие виды административно‐территориальных единиц:

· города республиканского, краевого, областного, окружного значения — города, входящие непосредственно в республику, край, область, автономную область, автономный округ; эти города могут быть двух видов — состоящие из территории в пределах городской черты; состоящие из данной территории, а также прилегающих (присоединенных) территорий — это могут быть территории более мелких городов, поселков и сельских округов;

· районы в сельской местности;

· города районного значения — города, входящие в состав сельских районов;

· районы в городах (городские районы);

· сельские округа (волости, сельсоветы) — административно‐территориальные единицы в сельской местности, включающие от 5—6 до 14—20 сел и деревень вместе с прилегающей к ним территорией (полями, пастбищами, лесами и т. п.); сельские округа (волости, сельсоветы) входят, как правило, в состав сельских районов, хотя иногда могут входить и в состав территории города, находящегося в ведении субъекта РФ;

· поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить как в состав сельских районов, так и городов, районов в городах.

Отдельные небольшие населенные пункты в сельской местности — села, деревни, аулы, мелкие поселки обычно не являются самостоятельными административно-территориальными единицами и входят в состав сельских округов (волостей, сельсоветов). Тем более это относится к хуторам, отдельно расположенным группам домов (например, на железнодорожном разъезде), которые обычно не считаются самостоятельными населенными пунктами и приписываются к селам, деревням или поселкам. НО: большие населенные пункты могут быть самостоятельными территориальными единицами. Например, станицы — населенные пункты проживания казаков в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях и др. — в зависимости от численности населения имеют статус таких административно‐территориальных единиц, как города, поселки, сельские округа, или же не имеют статуса административно‐территориальных единиц и входят в состав сельских округов, сельсоветов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наметил введение системы муниципальных образований, предполагающей в значительной мере новые параметры территориального устройства субъектов РФ.

Практически, если идти «сверху вниз», цепочку территориального деления субъекта РФ можно представить в целом так:

· субъект делится на территории муниципальных районов и городских округов;

· в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

· сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

· городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

· сельский населенный пункт — первичная территориальная единица в сельской местности;

· возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их систему административно‐территориального устройства единицы более высокого ранга — административных округов (например, в Москве: ст. 17 Устава г. Москвы административные округа — территориальные единицы г. Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов).

Практика образования новых субъектов РФ дала свой пример создания административно-территориальных единиц с особым статусом — на территориях бывших автономных округов.

До принятия соответствующих конституционных законов такого понятия вообще не существовало в конституционном праве России. Да и с принятием законов нельзя сказать, что все прояснилось. Например, в ФКЗ, в соответствии с которым образован Пермский край посредством объединения Пермской области и Коми‐Пермяцкого округа, установлено, что Коми‐Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно‐территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством РФ. Вывод: сохранились прежние территория округа и название, нет лишь слова «автономный». В дальнейшем возникла идея создать на данной территории вместо единого округа муниципальные образования и тем самым его вообще упразднить, однако эта идея натолкнулась на резкое неприятие в округе.

В ФКЗ об образовании нового субъекта РФ — Красноярского края посредством объедине‐ ния края и двух автономных округов сказано, что в составе нового субъекта РФ «в границах территорий Таймырского (Долгано‐Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа создаются административно‐территориальные единицы с особым статусом». Придирчивое толкование этой формулировки не дает оснований для однозначного вывода о том, что у новых территориальных единиц сохранятся прежние названия. НО: территории округов стали муниципальными образованиями.

В законах об образовании новых субъектов РФ для новых административно‐территориальных единиц в основном сохранено прежнее название округа, только без слова «автономный». Особенности административно‐территориальной единицы с особым статусом — округа:

· она входит как единое целое в состав нового субъекта РФ,

· ей посвящается отдельное регулирование в уставе субъекта РФ, отражающее гарантии ее особого положения в целом и в бюджетной сфере, представительство в законодательном органе власти субъекта, возможность специального органа исполнительной власти субъекта РФ, занимающегося делами округа (округов), особый порядок решения вопросов территории и границ округа.

Некоторые ФЗ, а также конституции, уставы ряда субъектов РФ говорят о возможности существования территорий со специальным статусом. Это могут быть так называемые наукограды, инновационные центры (например, «Сколково»), территории опережающего социально‐экономического развития, территории (зоны) экономического роста, приграничные территории и др.

В последнее время круг таких территорий расширяется, но полной ясности в их характеристике нет. Очевидно то, что это территории, требующие к себе повышенного внимания в связи с важностью выполняемых задач. Однако их «соотносимость» с административно‐территориальным делением и организацией местного самоуправления определяется противоречиво. Например:

· наукоград по законодательству имеет статус муниципального образования (городской округ);

· инновационным центром «Сколково» (по сути, тот же наукоград) руководит управляющая компания;

· территории интенсивного развития могут охватывать несколько муниципальных образований, а то и целый субъект РФ;

· приграничные территории связаны с сельскими поселениями, но имеют специфику режима.

По Уставу Санкт‐Петербурга есть зоны экономического развития, особо охраняемые природные территории, территории, имеющие историко‐культурное значение, однако это не административно‐территориальные единицы.

В РФ существуют так называемые закрытые территориальные образования (ЗАТО) –имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее — предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О ЗАТО».

· Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимает Президент РФ по предложению Правительства РФ.

· Органы местного самоуправления в ЗАТО функционируют по общим правилам, установленным федеральным законодательством, с особенностями соответствующего образования.

П. 41 ст. 67 КРФ в редакции 2020 г.: возможно создание федеральных территорий. Это не вопрос административно‐территориального устройства какого‐то субъекта РФ, а вопрос федеративной структуры страны.