§ 4. Предмет и пределы конституционного регулирования. Содержание и структура конституций

Предмет конституционного регулирования, как и в целом правового регулирования, — общественные отношения.

По политическим целям конституция должна и отразить сегодняшнюю политическую организацию (политическую систему) страны, и стать основой ее дальнейшего развития. Но, будучи документом юридическим, конституция достигает указанных целей специфическими средствами, присущими ей как правовому акту, закону. Кроме того, важную роль играют соображения целесообразности в соотношении с природой конституции.

Каждая конституция — продукт переплетения объективного и субъективного. Объективно то, что она должна закрепить социально-экономические устои общества, структуру государства, основы статуса человека и гражданина, политические механизмы власти, причем в сжатой форме. Субъективно то, что конкретные люди на данном отрезке развития страны, общества будут формулировать основной закон.

Определяющие факторы в отношении предмета и пределов конституционного регулирования

• политические воззрения на природу собственности, власти, назначение тех или иных ее институтов. Выделяют две группы факторов:

1. связана с социально-экономическим восприятием институтов общества, оценкой приемлемости, либо неприемлемости. Например, на отрицании частной собственности как экономической основы общества построена марксистская и особенно ленинская теория общественного развития. Противоположный подход обусловлен стремлением положить в основу общества и государства лишь частную собственность, подчинить этому фактору все общественные отношения и все конституционное регулирование. В условиях противостояния подобных подходов рождается нечто среднее — призывы к социальному миру, гармонии, плюрализму форм собственности и экономической деятельности. Однако иногда побеждает какой-то один подход, причем не исключены и ожесточенные столкновения, вплоть до вооруженных, ради победы какого-то воззрения. Фактор глобальной роли ряда социальных институтов является предопределяющим для содержания конституции. На первом месте стоит, конечно, само государство

2. обусловлена политико-правовой оценкой эффективности конкретных конституционных институтов. Например, учредить парламентарную или президентскую республику; иметь сильного или слабого президента; поставить его во главе правительства или же последнему существовать обособленно от президента с наличием главы правительства; быть парламенту двухпалатным или однопалатным; создать ли конституционный суд и какими полномочиями его наделить — по всем подобным вопросам общества, относящиеся к одному типу демократии, принимают различные решения. Эти решения нередко становятся продуктом борьбы между сторонниками и противниками определенного типа общественного строя и политических отношений, а иногда и сторонниками какого-то их вида.

• Конституция в принципе должна соответствовать тем фактическим общественным отношениям, которые сложились в стране. Для конституций нежелательны как отставание от общественного развития, так и забегание вперед, включение в них норм, которые еще не могут найти применения в действительности. В этом плане для конституций характерны диалектические противоречия

1. Конституция становится основой для их последующего развития. Например, если по Конституции 1993 г. власть в России принадлежит народу, это не только означает существование данного непреложного конституционного принципа, но и требует осуществления его на практике

2. некоторые институты попросту не могут сложиться на практике. Сами же институты появляются только с включением в конституцию соответствующих статей, глав, разделов. Как, например, представить без конституционных норм трансформацию однопалатного парламента в двухпалатный?

3. включение в конституцию соответствующих положений — это в немалой степени и программирование общественного развития. Какой процент реальности должен быть, чтобы правило включить в конституцию? А если правило уже имеется в конституции, какой объем возникающих общественных отношений говорит о том, что оно реально действующее? Во многих случаях определить даже приблизительно, какой процент от заложенных в конституции общественных отношений реально существует, очень сложно.

• Уровень развития общественного сознания - естественно, в конституцию включаются положения, обусловленные существующим уровнем общественного сознания. Вместе с тем конституция вносит свой вклад в формирование общественного сознания. Максимальный вклад — серьезная идеологическая «начинка» конституции.

• Назначение конкретных конституций - Например, главной целью Конституции СССР 1924 г. было оформление на конституционном уровне образования Союза ССР.

• Воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего конституцию или утверждающего ее текст для вынесения на референдум, а в определенной степени — и пожелания граждан, участвовавших в обсуждении проекта - при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Российская Федерация была признана федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов, а заключенный между ними 31 марта 1992 г. Федеративный договор был инкорпорирован в большую группу норм Конституции, но вместе с тем объявлялся в целом неотъемлемой частью Конституции.

• собственные свойства конституции как политико-правового документа

В ситуации, когда конституция рассматривается как основной закон не только государства, но и общества с его политической жизнью, во многих отношениях автономной от государственной власти, не исключено соответствующее расширение предмета конституционного регулирования

Структура конституции

Если оставить в стороне политические соображения, по большому счету последовательность конституционного регулирования обусловлена логикой взаимосвязи конституционно-правовых институтов.

• В практике большинства стран принято начинать конституцию с преамбулы, которая нужна для того,чтобы осветить пройденный страной путь, дать характеристику общества на современном этапе его развития, изложить сущность и главные задачи государства, сказать о целях конституции и провозгласить ее принятие. Конституция РФ 1993 г. сохранила подход к преамбуле как небольшому лаконичному тексту. Последовательно отражена идея сохранения государственного единства России, возрождения ее суверенной государственности в сочетании с равноправием и самоопределением народов. Подчеркнута направленность усилий народа на обеспечение благополучия и процветания России, ответственности за настоящее и будущее, стремление жить по правилам мирового сообщества.

• вопросы о сути существующего в данной стране строя, о власти, государстве, политической структуре (организации) общества, собственности, им посвящаются первые разделы или главы конституций. Конституция РФ отводит указанным выше вопросам гл. 1 «Основы конституционного строя». Закрепляемые в ней важнейшие черты строя — это народовластие (народный суверенитет); российское федеративное государство как организация всего народа; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; демократия как основа образа жизни в России и ее политического режима; идеологическое многообразие и политический плюрализм; свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности.

• статус личности, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина - Внутри группы конституционных норм, посвященных правам, свободам и обязанностям человека и гражданина, их последовательность также зависит от той или иной концепции в отношении статуса личности. В наше время на первом плане — человек как индивид, со своей жизнью, личной неприкосновенностью и свободой, на втором — его возможности участия в общественной жизни и делах государства, на третьем — права, позволяющие ему быть участником экономических и социальных процессов.

• Может быть дана характеристика внутренней структуры государства - в Конституции РФ 1993 г. этим вопросам посвящается гл. 3 «Федеративное устройство», в которой в более концентрированной форме отражаются природа и структура Федерации, вопросы ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, важнейшие правила построения федеративных отношений.

• центральные органы государства - Конституция РФ не называет наше государство президентской республикой. Однако по логике конституционного регулирования наш Президент стоит над всеми иными государственными органами, он обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ч. 2 ст. 80). Поэтому в Конституции идет сначала глава о Президенте, а далее главы о Федеральном Собрании, о Правительстве, о судебной власти.

• главы о суде и о прокуратуре - в Конституции 1993 г. есть одна глава о судебной власти, в которую включены нормы об организации правосудия в Российской Федерации, а также о прокуратуре. Последнее вызывало споры об обоснованности структурирования Конституции в этой части, и предлагалось выделение отдельной главы о прокуратуре. В какой-то мере дискуссия отражена при реформировании Конституции РФ в 2014 г. — в наименование гл. 7 «Судебная власть» добавлены слова «и прокуратура».

• могут включаться основы построения системы органов власти территориальных частей государства - По Конституции (ч. 1 ст. 77) субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти, хотя и делают это в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, предусмотренными федеральным законом.

• может включаться глава о местном самоуправлении - Помимо гл. 1 «Основы конституционного строя», где в ст. 3 органы местного самоуправления называются одним из каналов осуществления власти народа, а в ст. 12 признается и гарантируется местное самоуправление в Российской Федерации, в Конституции имеется гл. 8 «Местное самоуправление»

• Основной текст конституции заканчивается обычно главой о порядке ее изменений и дополнений. Так, в Конституции РФ есть гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».