Т.В. Соловьева влияние постановлений европейского суда по правам человека на исполнительное производство российской федерации

Соловьева Татьяна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса Саратовской государственной академии права.

Исполнительное производство Российской Федерации постоянно реформируется и совершенствуется в целях обеспечения гражданам возможности полной реализации права на судебную защиту. Право на судебную защиту гарантируется Конституцией РФ и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод <1> (далее - Конвенция). Поскольку исполнение судебного решения в соответствии со ст. 6 Конвенции является окончательной стадией реализации права на судебную защиту, следовательно, до момента окончания исполнительного производства право на судебную защиту считается нереализованным.

--------------------------------

<1> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

Необходимо отметить, что количество вынесенных итоговых решений судами общей юрисдикции и количество исполненных судебных решений не совпадают. Около 50% судебных решений не исполняется, в связи с чем граждане РФ вынуждены обращаться в Европейский суд по правам человека с целью защитить свое право на справедливое судебное разбирательство, которое включает не только судебное производство в разумный срок, но и своевременное исполнение итогового судебного акта.

В 2010 г. Европейский суд по правам человека в отношении Российской Федерации в результате рассмотрения жалоб вынес 217 постановлений, в которых были выявлены нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней. При этом на длительность неисполнения вступившего в законную силу судебного решения (ст. 6 Конвенции) было указано в 20 постановлениях <1>. Отметим, что проблема исполнения национальных судебных решений прослеживается не только между частными субъектами права, но также между частным субъектом и государством, когда государство выступает в качестве должника.

--------------------------------

<1> Статистическая информация о деятельности Европейского суда по правам человека за период с 1959 по 2010 г. // http://europeancourt.ru/statistika-evropejskogo-suda-za-1959-2009-gody/#I (дата обращения: 22 апреля 2011 г.).

Стоит согласиться с мнением В.В. Старженецкого о том, что проблема неисполнения решений судов носит государственный, системный характер, она демонстрирует недостаточное внимание к судебным решениям со стороны государства и его органов, общества в целом, а также выявляет ошибки организационного свойства в системе исполнения судебных актов. Существующий же в настоящий момент порядок исполнения судебных актов, особенно судебных актов о взыскании средств (иного имущества) с государства, не является достаточно эффективным и требует скорейшего совершенствования <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.В. Старженецкого "Неисполнение судебных актов - нарушение Россией своих международных обязательств" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2006, N 1.

<1> См.: Старженецкий В.В. Неисполнение судебных актов - нарушение Россией своих международных обязательств // Актуальные проблемы развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по правам человека: Сб. науч. статей. Краснодар; СПб., 2008. С. 519.

Впервые констатация наличия проблемы при исполнении судебных актов была проведена Европейским судом по правам человека еще в 2001 г. Так, 21 июня 2001 г. Европейский суд принял первое решение о приемлемости жалобы против России. Это дело г-на Бурдова из Ростовской области - пенсионера, который обратился в Суд с жалобой на невыплату ему компенсаций как участнику ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС. Спустя более трех лет с момента вынесения окончательного судебного решения в пользу заявителя оно не было исполнено в связи с отсутствием финансирования со стороны Министерства труда. Решение по делу Бурдова стало прецедентным, так как Судом зарегистрировано большое количество жалоб от участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Постановление по этому делу послужило еще и своего рода катализатором внесений ряда изменений в законодательство, касающееся исполнительного производства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Торкунова Е. Влияние европейской системы защиты прав человека на российское законодательство // Вся Европа.ru. 2007. N 11.

Нормы, которые Европейский суд по правам человека использовал для защиты прав человека в последующих своих решениях (например, дело Малиновского против Российской Федерации), повторяют положения из Постановления по делу "Бурдов против Российской Федерации":

- неисполнение решений национального суда лишает право гражданина на судебную защиту какого-либо полезного смысла;

- неисполнение решений о присуждении сумм или имущества влечет за собой нарушение права собственности;

- государство не вправе ссылаться на недостаток средств в оправдание неисполнения решения суда <1>.

--------------------------------

<1> См.: Цивадзе Н.А. Применение норм международного права судами Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н.: 12.00.10. М.: РГБ, 2006. С. 146.

Что касается проблемы неисполнения решений арбитражных судов, то в качестве примера можно назвать Постановление Европейского суда по правам человека от 14 июня 2005 г. по делу "ООО "Русатоммет" против Российской Федерации" <1>, касающееся неисполнения судебного акта арбитражного суда, в котором признано нарушение ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции. Нарушение заключалось в длительном неисполнении судебного акта арбитражного суда г. Москвы от 10 апреля 2002 г. о выплате ООО "Русатоммет" 100 000 долл. США долга по облигации внутреннего валютного займа. Европейский суд постановил выплатить ООО "Русатоммет" 100 000 долл. США за материальный ущерб и 2000 евро за нематериальный ущерб.

--------------------------------

<1> Постановление Европейского суда по правам человека от 14 июня 2005 г. "Дело "ООО "Русатоммет" (Rusatomet Ltd.) против Российской Федерации" [рус., англ.] // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2006. N 3. С. 4, 43 - 48.

При рассмотрении обращений российских граждан к Европейскому суду в связи с неисполнением решений на территории Российской Федерации указанный Суд обозначил, что длительное неисполнение судебных решений о взыскании с государства в пользу граждан денежных сумм признается нарушением как п. 1 ст. 6 Конвенции, поскольку исполнение судебных решений является частью судебного разбирательства, так и ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции, поскольку невозможность для взыскателей в течение значительного времени исполнить судебные решения представляет собой вмешательство в их право на беспрепятственное пользование своим имуществом, закрепленное в этой статье <1>.

--------------------------------

<1> См., например, дела: "Бурдов против Российской Федерации" (Постановление ЕСПЧ от 7 мая 2002 г.), "Гиззатова против Российской Федерации" (Постановление ЕСПЧ от 13 января 2005 г.), "Плотниковы против Российской Федерации" (Постановление ЕСПЧ от 24 февраля 2005 г.), "Макарова и другие против Российской Федерации" (Постановление ЕСПЧ от 24 февраля 2005 г.), "Корчагин и другие против Российской Федерации" (Постановление ЕСПЧ от 17 ноября 2005 г.).

Отметим, что процесс исполнения судебных решений, как вынесенных судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами, един и регулируется одним нормативным актом - Федеральным законом "Об исполнительном производстве" <1> - и осуществляется единой Федеральной службой судебных приставов. Именно поэтому констатация Европейским судом по правам человека факта неисполнения суда указывает на комплексную проблему в сфере арбитражного и гражданского судопроизводства. Однако даже принятие Федерального закона "Об исполнительном производстве" 2007 г. существенно не повлияло на эффективность исполнительного производства.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" // Российская газета. N 223. 2007.

Неэффективность исполнительного производства и законодательства в данной сфере обусловлена тем, что оно применяется, как правило, в отношении должника - частного субъекта права. В случае когда должником является государство, процедура исполнительного производства не действует, а нормы Федерального закона "Об исполнительном производстве" не применяются, поскольку ст. 1 названного Закона закрепляет, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации. По сути данная норма является отсылочной, и закрепление ее в названном Законе лишь подчеркнуло особый порядок взыскания денежных средств с государства, а порядок исполнения судебных актов за счет средств бюджета Российской Федерации устанавливается Бюджетным кодексом РФ <1>.

--------------------------------

<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Российская газета. N 153 - 154. 1998 (с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г.).

Инспектор Парламентской Ассамблеи Э. Юргенс отмечает, что "российские власти систематически не выполняют решения судов в пользу граждан против администрации. Главы городов или районов годами не несут никакого наказания, несмотря на вынесенные постановления". Речь идет о многочисленных судебных решениях о взыскании в пользу граждан всевозможных пособий, компенсаций, которые годами не исполняются по вине чиновников районного звена. Преимущественно такими жалобами россиян и завален Европейский суд. Возможно, на местах быстрее бы нашлись деньги на указанные выплаты, если бы государство, выплатив по решению Европейского суда присужденные денежные суммы, к нерадивым чиновникам предъявляло бы регрессные иски <1>.

--------------------------------

<1> См.: Квитко Н.И. Суд - Европейский, проблемы - российские // Законность. 2007. N 1. С. 12 - 18.

Однако в соответствии с мониторингом привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в Российской Федерации, можно сделать вывод, что обращения в соответствующие органы по поводу отдельных решений Европейского суда по правам человека о применении мер ответственности к лицам, виновным в нарушении Конвенции, либо оставались без ответа, либо на запросы давались ответы не по существу, со ссылками на отсутствие нарушений <1>.

--------------------------------

<1> http://sutyajNik.ru/erm/osi/sud_dela/ES/aNalis_resheNi.html (дата обращения: 17 марта 2011 г.)

Следовательно, при обращении взыскания на средства должника - частного субъекта применяются правила исполнительного производства, а при обращении взыскания на средства бюджета РФ применяется Бюджетный кодекс РФ и исполнение происходит вне рамок исполнительного производства без участия Федеральной службы судебных приставов. Существование двух порядков исполнения судебных актов в зависимости от сущности должника (частный субъект или государство) также оказывает негативное влияние на уровень исполняемости судебных актов.

Существует большое количество мнений относительно причин неэффективности исполнительного производства, но все их можно объединить в две группы: несовершенство законодательства и организация системы органов принудительного исполнения. Что же касается исполнения судебных актов, вынесенных в отношении государства, отметим, что основными причинами, препятствующими исполнению, являются:

1) несовершенство законодательства, а именно размещение норм, регулирующих процесс исполнения в различных нормативно-правовых актах (Федеральный закон "Об исполнительном производстве", БК РФ, ГК РФ, ГПК РФ, АПК РФ и проч.);

2) отсутствие личной персональной ответственности должностного лица, по чьей причине происходит задержка с исполнением судебного акта;

3) сложившаяся практика и менталитет государственных служащих. Менталитет российских граждан основан на том, чтобы избежать наказания и ответственности всеми возможными способами. Кроме того, в России соблюдение прав человека не было традицией. До сих пор значительное количество государственных служащих все еще не осознали, что нормы, направленные на защиту прав человека, обладают верховенством <1>;

--------------------------------

<1> См.: Раушинг Д. Защита прав человека как главная задача государств - членов Совета Европы // Российская Федерация в Европе: правовые аспекты сотрудничества России с европейскими организациями: Сб. статей / Под ред. Д. Раушинга, В.Н. Русиновой. М.: Междунар. отношения, 2008. С. 13.

4) отсутствие денежных средств в бюджетах соответствующего уровня;

5) отсутствие контролирующего процесс исполнения судебных актов, должником по которым является государство, специализированного органа.

В направлении устранения причин неисполнения решений особую актуальность приобретает задача совершенствования исполнительного производства. Она имеет ярко выраженный социальный аспект, так как "отношения, возникающие в исполнительном производстве, в социальном плане являются наиболее "острыми", прямо затрагивающими материальные права граждан и организаций <1>. От ее решения зависят дальнейшее развитие социально ориентированной экономики и перспективы повышения доверия к публичной власти. Думается, процедура исполнения судебного акта должна быть единой независимо от сущности должника.

--------------------------------

<1> См.: Шерстюк В.М., Ярков В.В. Пояснительная записка к проекту Исполнительного кодекса Российской Федерации // Проект Исполнительного кодекса Российской Федерации / Отв. ред. Г.Д. Улетова. Краснодар; СПб., 2004. С. 26.

В полном объеме эта комплексная задача может быть решена лишь при условии принятия Исполнительного кодекса РФ, в котором были бы максимально учтены как положения Европейской конвенции, так и опыт законодательного регулирования вопросов исполнительного производства за рубежом. Дальнейшее развитие исполнительного законодательства и связываемое с ним повышение эффективности исполнительного производства соответствуют общетеоретическому положению о том, что "для развития системы права и системы законодательства существенны процессы интеграции и дифференциации правового регулирования" <1>.

--------------------------------

<1> Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С. 6.

Несмотря на достаточно тяжелую ситуацию с исполнением судебных актов на территории Российской Федерации, отдельные меры, направленные на его совершенствование и изменение, все же принимаются как законодательными, так и исполнительными органами власти.

Так, после принятия Европейским судом по правам человека "пилотного" Постановления "Бурдов против России" N 2 <1>, в котором была выявлена системная ошибка законодательства и правоприменительной практики в сфере исполнительного производства и указано на отсутствие эффективных средств правовой защиты в государстве, был принят Федеральный закон N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" <2>.

--------------------------------

<1> Постановление Европейского суда по правам человека "Бурдов против России" (N 33509/04) N 2 // http://sutyajnik.ru/documents/2627.html (дата обращения: 12 декабря 2010 г.).

<2> Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 21 апреля 2010 г.) // Российская газета. N 94. 2010.

В пояснительной записке к данному Закону указано, что подготовка проекта Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" была обусловлена необходимостью выполнения требований Европейского суда по правам человека о создании эффективного средства правовой защиты в связи с выявленными системными нарушениями, выражающимися в несоблюдении разумных сроков судопроизводства и исполнения судебных актов. При этом Европейский суд исходит из того, что под эффективным средством правовой защиты в данном случае следует понимать комплекс определенных мер, направленных на предотвращение нарушения права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок <1>.

--------------------------------

<1> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" // http:// asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/ %28Spravkanew%29?OpenAgent&Rn=346759-5&02 (дата обращения: 19 апреля 2011 г.).

Применение норм Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", в случае если имело место неисполнение или длительное неисполнение судебного акта, возможно только в отношении Министерства финансов РФ, соответствующего финансового органа и главного распорядителя, т.е. применение компенсационной ответственности невозможно к частным субъектам. Иными словами, данный Закон имеет узкую направленность, а предусмотренные в нем меры ответственности могут быть наложены только на представителей органов государственной власти.

Думается, введение индивидуальной ответственности должностных лиц за неисполнение или длительное неисполнение судебного акта является действенной мерой. Кроме того, ч. 6 ст. 1 Федерального закона "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" предусматривает возможность органов государственной власти, уполномоченных на исполнение решения, предъявить регрессное требование к органу или должностному лицу, по вине которого допущено такое нарушение.

Данное направление в процессе совершенствования исполнительного производства и процедуры реализации постановлений Европейского суда по правам человека является многогранным и сложным. Это связано с множественностью видов ответственности и разнообразием субъектов, к которым данные виды ответственности могут применяться.

Если говорить о видах ответственности, то мы считаем возможным применение дисциплинарной, административной, имущественной и уголовной ответственности за действия (бездействие) должностных лиц, которые препятствуют реализации постановлений Европейского суда по правам человека. Особое внимание в данной области стоит уделить возможности применения имущественной ответственности, т.е. лицо должно заплатить определенную сумму из личных средств тому, чьи права и интересы нарушаются в процессе исполнения судебного акта.

Здесь стоит выделять ответственность в зависимости от того, в какой момент было совершено правонарушение. Если действие (бездействие) должностного лица было предметом судебного разбирательства Европейского суда по правам человека и было признано им нарушающим нормы Конвенции, то такое лицо должно понести ответственность в виде дисциплинарного, административного взыскания и уголовного наказания (такую ответственность мы предлагаем называть первичной). В случае когда действие (бездействие) должностного лица препятствует реализации уже вынесенного постановления Европейского суда по правам человека, то возможно применение уголовной ответственности, предусмотренной ст. 315 УК РФ (такую ответственность мы предлагаем называть вторичной).

Подводя итог, отметим, что внесение изменений в законодательство, в порядке реализации Постановления Европейского суда по правам человека "Бурдов против России" N 2 и иных принятых ранее постановлений, направлено на совершенствование гражданского судопроизводства и исполнительного производства, повышение эффективности средств правовой защиты. Именно проведение комплекса мероприятий законодательными, исполнительными и судебными органами позволит достичь максимально высокого уровня правовой защиты граждан в рамках государства, и тем самым сократить количество обращений граждан Российской Федерации в Европейский суд по правам человека.