Д.Х. Валеев проблемы повышения эффективности исполнительного производства в россии

Валеев Дамир Хамитович, доктор юридических наук, профессор, Казанский (Приволжский) федеральный университет.

Вопросы эффективности правовых норм - это общетеоретическая проблема, позволяющая определить качество законодательства, правоприменительной деятельности, уровень правосознания субъектов права. Указанной проблеме посвящено достаточно много научных исследований как в общей теории права, так и в отдельных отраслях права <1>. Поэтому эффективность норм исполнительного производства должна рассматриваться в свете имеющихся теоретических достижений в этой сфере.

--------------------------------

<1> См., например: Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975; Эффективность правосудия и проблема устранения судебных ошибок / Под ред. В.Н. Кудрявцева. В 2 ч. М., 1975; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977; Петрухин И.Л., Батуров Г.П., Морщаков Т.Г. Теоретические основы эффективности правосудия. М., 1979; Эффективность правовых норм. М., 1980; Эффективность гражданского законодательства / Под ред. В.П. Грибанова. М., 1984; Цихоцкий А.В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997; Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права: Теоретические проблемы. Казань, 1999 и др.

Анализируя существующие мнения по вопросу эффективности в самом общем виде, можно сделать вывод, что "эффективность права является результирующей характеристикой его действия, свидетельствующей о способности закона решать соответствующие социально-правовые проблемы" <1>.

--------------------------------

<1> Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 499 (автор гл. 6 разд. VI - В.В. Лапаева).

Вместе с тем верно то, что понятие эффективности предполагает определенный элемент сравнения. Всегда важно знать, какие методы и средства дают наибольшие результаты, а какие действуют с меньшей отдачей. Отмеченное обстоятельство имеет большое значение для исполнительного производства, поскольку законодательство об исполнительном производстве предусматривает различные меры принудительного исполнения (обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализации; обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника; обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящееся у других лиц; изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе; иные меры - ст. 68 Закона об исполнительном производстве), сравнение эффективности которых может иметь практическое значение.

Кроме того, эффективной должна быть признана не всякая результативная деятельность, а только деятельность, осуществляемая выше среднего уровня (50%) результативной деятельности. Так, согласно статистике в Российской Федерации в 1996 г. было фактически исполнено около 30% исполнительных документов, в 1997 г. - 43% от общего числа завершенных дел, а в 1999 г. эта доля составляла уже свыше 60% <1>. Сейчас ситуация значительно лучше. По данным ФССП, в 2010 г. фактическим исполнением окончено более 23,9 млн. исполнительных производств, а отношение количества исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением, к общему количеству оконченных составило 73,8% <2>.

--------------------------------

<1> См.: Архипова Л.Б. Служба судебных приставов и общество // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2000. N 7. С. 46 - 49.

<2> Доклад о результатах деятельности Федеральной службы судебных приставов за 2010 год // http://www.fssprus.ru/otchet_doklad_9/.html (от 8 июня 2011 г.).

Указанные примеры свидетельствуют о повышении эффективности исполнительного производства выше среднего уровня.

Теория эффективности правовых норм находится в постоянном развитии, и в настоящее время появляются новые взгляды на данную проблему. Например, интересен вывод, сделанный В.В. Лапаевой, о том, что "под эффективностью права следует понимать степень соответствия уровня конфликтности регулируемых правовыми нормами отношений оптимальному уровню конфликтности в данной сфере" <1>.

--------------------------------

<1> Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 507 (автор гл. 6 разд. VI - В.В. Лапаева).

Думается, что указанное определение может найти практическое применение, в том числе в исполнительном производстве. Уровень конфликтности в исполнительном производстве может быть измерен путем изучения практики обжалований тех или иных действий судебного пристава-исполнителя в зависимости от стадии исполнительного производства и мер принудительного исполнения. Например, по имеющимся данным, из 25 тыс. жалоб, поданных гражданами и юридическими лицами в 1999 г., 10 тыс. удовлетворены в пользу истцов <1>. Сейчас несколько иные цифры, так как за 2010 г. процент удовлетворенных судом заявлений об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц ФССП России составил 6% <2>. Эти цифры позволяют сделать вывод, что уровень конфликтности в исполнительном производстве сравнительно низкий.

--------------------------------

<1> См.: Архипова Л.Б. Указ. соч. С. 46 - 49.

<2> Основные показатели деятельности ФССП по итогам работы за 2010 год // http://www.fssprus.ru/dodl22010.html (от 8 июня 2011 г.).

Рассмотрим лишь наиболее типичные и главные факторы эффективности процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве: совершенство законодательства; совершенство правоприменительной деятельности. Отмеченные факторы являются идеальными целями законодателя.

Совершенство законодательства. Законодательство об исполнительном производстве, как известно, в последнее время подверглось значительным изменениям. Закон об исполнительном производстве устанавливает новые правила исполнения, по-новому выглядит сама система органов принудительного исполнения. Все эти обстоятельства приводят к тому, что эффективность и результативность законов и иных нормативно-правовых актов в большой мере зависят от того, насколько точны и ясны юридические формулировки, насколько они логически связаны и последовательны, насколько единообразно применение юридических понятий и терминов. Поэтому эффективность норм исполнительного производства напрямую связана с совершенством юридической техники.

В нашем случае действует следующее правило: чем выше уровень юридической техники, тем выше уровень эффективности норм исполнительного производства, а показатели фактического результата имеют наибольшее совпадение с теми целями, для достижения которых нормы об исполнительном производстве были приняты.

Однако на практике несовершенство юридической техники может привести к достаточно сложным правовым ситуациям, не имеющим однозначного решения. Например, определенные сложности может вызвать применение норм об ответственности в исполнительном производстве, поскольку в отношении лица, виновного в утрате исполнительного документа, имеются некоторые расхождения в нормативном регулировании размера штрафа. Так, в соответствии со ст. 431 ГПК РФ должностное лицо, виновное в утрате переданного ему на исполнение исполнительного документа или судебного приказа, может быть подвергнуто штрафу в размере до 2500 руб., а в соответствии с ч. 3 ст. 17.14 КоАП РФ нарушение лицом, не являющимся должником, законодательства об исполнительном производстве, выразившееся в утрате исполнительного документа, влечет наложение административного штрафа на граждан от 2000 до 2500 руб.; на должностных лиц - от 15 000 до 20 000 руб.; на юридических лиц - от 50 000 до 100 000 руб. По всей видимости, с 1 февраля 2008 г., а именно с этого момента вступает в силу ст. 17.14 КоАП РФ <1>, в указанном случае должны применяться нормы административного законодательства. Основной аргумент для этого - содержание ч. 1 ст. 113 Закона об исполнительном производстве, в соответствии с которой в случае невыполнения законных требований судебного пристава-исполнителя, иного нарушения законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель налагает на виновное лицо штраф в порядке и размере, которые установлены законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4845.

Полагаем, что оба подхода являются неверными, так как в ст. 431 ГПК РФ закреплен штраф, который судом не может быть наложен, а в ст. 17.14 КоАП РФ закреплены меры не административной, а исполнительно-процессуальной ответственности. Ответственность в исполнительном производстве не является административной.

Таким образом, несовершенство юридической техники привело к правовой коллизии системы гражданского процессуального законодательства и системы законодательства об исполнительном производстве.

Кроме того, эффективность исполнительного производства зависит от самостоятельности судебного пристава-исполнителя. Поэтому следует приветствовать дальнейшее разграничение судебной и исполнительной деятельности <1>. Не отрицая необходимости различных форм надзора и контроля за деятельностью судебного пристава, в том числе судебного, целесообразно было бы передать некоторые полномочия, остающиеся в настоящее время в компетенции суда, в ведение судебного пристава-исполнителя, старшего судебного пристава. Подобные решения будут находиться в контексте дальнейшего развития законодательства об исполнительном производстве и повлияют на повышение эффективности его норм.

--------------------------------

<1> См.: Тенилова Т.Л. Время и институт судебных приставов // Проблемы исполнительного производства: Сб. статей / Отв. за выпуск С.П. Гришин. Вып. 2. Н. Новгород, 2000. С. 81 - 89; Ельцов Н., Придворов Н. Необходимо сохранить единство службы судебных приставов // Российская юстиция. 2002. N 3. С. 61 - 62.

Первый этап развития и реформирования исполнительного производства прошел относительно успешно: была создана новая государственная служба - Федеральная служба судебных приставов РФ.

Основное достижение современного законодательства об исполнительном производстве заключается в том, что с созданием Службы судебных приставов в законодательном порядке было устранено двойное подчинение судебных исполнителей (судебных приставов) суду и органам юстиции, что также сказалось на эффективности исполнительного производства.

Последние изменения в законодательстве означают лишь отказ от прежней модели исполнительного производства и укрепление самостоятельности Федеральной службы судебных приставов.

Существуют также предложения по внедрению института частных судебных приставов <1>; в развитие этих предложений подготовлен проект федерального закона <2>. Определенные аналогии можно проводить между "частными судебными приставами" и "частной судебной системой". "Американские юристы, - отмечает Е.И. Носырева, - обосновывают возникновение частной судебной системы потребностями и возможностями состоятельных клиентов ускорить разбирательство спора" <3>. Уже сейчас возможно осуществление исполнения (поиск должника, его имущества, переговоры с должником, взаимодействие с органами принудительного исполнения по договору поручения) через лиц, избираемых взыскателем; это могут быть адвокаты, судебные приставы, ушедшие с основной работы, иные лица, оказывающие юридическую помощь в сфере исполнительного производства. Если эту область упорядочить и создать на принципах саморегулирования специальные агентства, ввести списки наиболее опытных и авторитетных, например, бывших судебных приставов-исполнителей, но сохранить прежнюю модель их взаимодействия с органами принудительного исполнения, то можно было бы обеспечить приемлемый уровень оказываемых юридических услуг и принудительного исполнения. Тем самым можно было бы избежать наиболее существенного недостатка частной модели исполнительного производства - ее одностороннего характера и добиться пользы не только для взыскателя, но и для общества в целом.

--------------------------------

<1> См.: Выпирахин А.В., Головка Н.В. Частный судебный пристав: необходимость, реальность, перспективы // Московский юрист. 1997. N 5/6. С. 26 - 29; Кириленко И.В., Дымкина М.Ю., Игнатенко А.А., Улетова Г.Д. К вопросу о правовом статусе органов принудительного исполнения // Арбитражная практика. 2002. N 10(19). С. 86 - 91; Кириленко И.В., Дымкина М.Ю., Улетова Г.Д. Концепция правового статуса органов принудительного исполнения // Арбитражный и гражданский процесс. 2002. N 12; Улетова Г.Д. Проблемы исполнения судебных актов и перспективы института частных судебных приставов-исполнителей в России // Законодательство. 2006. N 12. С. 59 - 65; Она же. Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей // Практика исполнительного производства. 2007. N 3. С. 19 - 34.

<2> См.: Улетова Г.Д. Проект Федерального закона "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей". СПб., 2006. См. также рецензии на данный законопроект: Афанасьев С.Ф., Машанкин В.А., Шварц М.З. Заключение на авторский проект Федерального закона "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей" // Исполнительное право. 2006. N 4. С. 5 - 10; Твердова Т.В. Об авторском проекте Федерального закона "Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей" // Практика исполнительного производства. 2007. N 2. С. 45 - 47.

<3> Носырева Е.И. Альтернативное разрешение гражданско-правовых споров в США. Воронеж, 1999. С. 152.

Со своей стороны отметим, что полная и безоговорочная "приватизация" исполнительного производства вряд ли возможна и целесообразна в настоящий момент и когда-либо в будущем в силу российского менталитета и правовых традиций. Однако некое альтернативное сосуществование государственной и негосударственной моделей исполнения вполне возможно и может повлиять на повышение эффективности исполнения. Действующее законодательство об исполнительном производстве уже предусматривает непринудительную модель исполнения в тех случаях, когда взыскатель имеет право самостоятельно, без обращения к судебному приставу-исполнителю, исполнить исполнительный документ путем его направления в банк, в иную кредитную организацию, а также по месту работы должника или получения им периодических платежей (ст. 8, 9 Закона об исполнительном производстве). Эти положения должны получить дальнейшее развитие. Непринудительное исполнение - это некий промежуточный вариант между публичным и частным способом исполнения.

Вторым этапом реформирования исполнительного производства должно быть дальнейшее совершенствование законодательства об исполнительном производстве. Необходимо устранить те противоречия, которые имеются и на которые уже не раз указывалось (определить формы участия в исполнительном производстве прокурора, органов государственного управления и местного самоуправления; пересмотреть перечни видов имущества, на которые не может быть обращено взыскание, и др.).

Совершенствование законодательства, как правило, осуществляется путем его дальнейшей детализации. В итоге возможно принятие в будущем Исполнительного кодекса РФ.

О необходимости кодификации законодательства об исполнительном производстве впервые было заявлено профессором В.В. Ярковым <1>. Эта идея получила дальнейшее теоретическое обоснование и определенные практические результаты. В частности, подготовлен и опубликован первый проект Исполнительного кодекса РФ. В дальнейшем приказом Министра юстиции России В.В. Устинова была сформирована межведомственная рабочая группа по разработке проекта Исполнительного кодекса РФ, первое рабочее заседание которой состоялось 9 февраля 2007 г. Текст существующего проекта Исполнительного кодекса РФ был взят за основу и претерпел существенную переработку с учетом меняющегося законодательства в смежных областях <2>. Однако сам Исполнительный кодекс РФ при практически полной готовности пока не принят в установленном законом порядке.

--------------------------------

<1> См.: Ярков В.В. Проблемы реализации судебных актов // Проблемы совершенствования правосудия по гражданским делам. Ярославль, 1991. С. 80 - 81.

<2> Исполнительный кодекс Российской Федерации: Проект / Под ред. В.М. Шерстюка и В.В. Яркова. М., 2009.

В сложившейся ситуации, с учетом развития системы отраслевого законодательства, считаем возможным вернуться к обсуждению концептуальных вопросов системы нового кодифицированного акта в области исполнительного производства. Принимая во внимание процессуальный характер отношений, возникающих при исполнении судебных актов и актов иных органов, необходимо вести речь именно об Исполнительном процессуальном кодексе РФ, структура которого должна воспринимать основные подходы, опробованные в других процессуальных кодексах (ГПК РФ и АПК РФ).

Совершенство правоприменительной деятельности. Совершенное законодательство лишь устанавливает идеальную модель поведения, однако на практике не всегда удается достичь полного применения той или иной нормы. Поэтому не менее важно добиться совершенства в правоприменительной деятельности.

На совершенство правоприменительной деятельности оказывают влияние различные обстоятельства.

Во-первых, имеется обратная связь - на правоприменение существенно влияет совершенство законодательства. Если требования правовых норм заранее невыполнимы ввиду своего "некачественного" содержания, то норма права либо вообще не применяется, либо применяется ограниченно, с искажением тех целей, для достижения которых она была предусмотрена. Например, известно, что одним из условий взыскания с должника исполнительского сбора является предоставление ему срока для добровольного исполнения, следовательно, в тех случаях, когда подобный срок не предоставляется, не взыскивается и исполнительский сбор. Примером реализации данной нормы являлось обращение взыскания на заработную плату и иные доходы должника. При применении данной нормы срок для добровольного исполнения не предоставляется, поскольку исполнение осуществляется не должником, а теми организациями, которые выплачивают должнику заработную плату или иные виды доходов. Поэтому не взыскивается и исполнительский сбор. Однако сейчас в силу ч. 4 ст. 112 Закона об исполнительном производстве исполнительский сбор за неуплату периодических платежей исчисляется и взыскивается с суммы каждой задолженности в отдельности. Понятно, что здесь речь идет о такой мере принудительного исполнения, как обращение взыскания на имущество должника, но в тех случаях, когда взыскивается задолженность в виде периодических платежей (кредитов, арендной платы и др.). Однако норма сформулирована настолько не качественно, что косвенно она может свидетельствовать и о возможности взыскания исполнительского сбора при обращении взыскания на заработную плату и иные виды доходов должника, что противоречит основным принципам исполнительного производства и принципам взыскания исполнительского сбора.

Во-вторых, существенное влияние на совершенство правоприменения оказывает соблюдение участниками исполнительного производства режима законности. Например, злоупотребление правом со стороны должника может повлечь неблагоприятные последствия в виде ограничения права должника выезда за пределы Российской Федерации только при наличии определенных условий (ст. 67 Закона об исполнительном производстве). Однако не всегда возможно соблюсти данные принципы применения ограничений. Так, в последнем случае если должник проживает в Калининградской области (анклав РФ, не имеющий общих границ с другими субъектами РФ), то любые перемещения гражданина-должника за пределы области подпадают под ст. 67 Закона об исполнительном производстве. В судебной практике имеются примеры, подтверждающие правомерность применения судебным приставом-исполнителем мер по ограничению выезда должников из Калининградской области. Например, в Кассационном определении Калининградского областного суда от 18 октября 2006 г. N 33-3567/2006г <1> имеется толкование нормы п. 5 ст. 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в части транзитного пересечения должником границы Калининградской области. Судом сделан вывод, что данная норма не содержит исключений в зависимости от расположения субъекта РФ, в котором проживает должник, т.е. выезд гражданина из Калининградской области может быть ограничен судебным приставом-исполнителем в случаях, предусмотренных законом.

--------------------------------

<1> www.fssprus.ru/Default.asp?RID=36&mid=3874 (от 12 декабря 2008 г.).

Думается, что в позиции Калининградского областного суда имеется и уязвимое место. Так, известно, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19 Конституции РФ). Поэтому жители Калининградской области (должники-граждане) должны быть поставлены в равные условия с жителями других субъектов РФ. В силу этого должники-граждане не должны быть ограничены в праве транзитного пересечения границы Калининградской области, если конечным пунктом выступает другой субъект РФ.

Кроме того, недопустимы ограничения конституционных прав на свободное передвижение в отношении иных лиц, не являющихся должниками, хотя на практике такие ситуации встречаются. Так, по информационному сообщению Федеральной службы судебных приставов, размещенному на ее сайте, жительнице поселка Карымское не дали пересечь российско-китайскую границу из-за имеющихся у нее долгов по страховым взносам в размере 4 тыс. руб. Причем "возмездие настигло нарушительницу закона в Международном пункте пропуска "Забайкальск". Пограничники, обнаружив фамилию должницы в своей базе данных, развернули восвояси не только ее, но и всю группу" <1>. Если в эту группу не входили другие должники или должница была сопровождающей группы детей, то это совершенно неправомерная ситуация.

--------------------------------

<1> www.fssprus.ru/default.asp?RID=1&mid=5283 (от 12 декабря 2008 г.).

Обобщая изложенное, полагаем, что вынесение судебным приставом-исполнителем постановления об ограничении права должника выезда за пределы Российской Федерации не согласуется в данное время с конституционными нормами и имеет серьезные социальные последствия. В данном случае обязательно необходимо предусмотреть основания его применения и систему гарантий прав взыскателя и должника в описанной ситуации. Возможно, необходимо даже приостановить применение данной меры ограничения прав в целях недопущения злоупотреблений полномочиями уже со стороны судебных приставов, сотрудников пограничной службы, других лиц.

В-третьих, наличие льгот и поощрений также может оказать существенное влияние на эффективность правоприменительной деятельности в исполнительном производстве. Можно выделить такие отдельные процессуальные льготы и поощрения в исполнительном производстве, как возможность в случае добровольного исполнения освобождения от уплаты суммы исполнительского сбора; объявления розыска должника, его имущества или ребенка за счет государства и др. Полагаем, что следует признать ошибочным отказ от выплат вознаграждения, которое выплачивалось судебному приставу-исполнителю, поскольку данное поощрение могло бы повысить эффективность исполнительного производства.

Таким образом, основные факторы, влияющие на эффективность исполнительного производства, в целом оказывают определенное воздействие и на принудительное исполнение. С этим связана особая актуальность данной проблемы, учитывая дальнейшие перспективы развития исполнительного производства.

В.А. ГУРЕЕВ

ЭТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

СУДЕБНОГО ПРИСТАВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИМ ПОЛНОМОЧИЙ

В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА

Гуреев Владимир Александрович, кандидат юридических наук, заведующий кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Минюста России.

Любая профессиональная деятельность, и деятельность судебного пристава не является исключением, должна опираться на вполне конкретный этический фундамент. Игнорирование данного обстоятельства с большой долей вероятности приведет к неудаче в большинстве проводимых реформ, так или иначе связанных со статусом судебного пристава.

Позитивное законодательство (т.е. окружающие нас законы) является хотя и весьма важной, но далеко не единственной предпосылкой к преобразованию российской правовой действительности.

Мы имеем великое множество примеров, когда в общем-то правильные законодательные инициативы, преобразованные в законодательные акты, тем не менее не приводили к желаемым результатам, а в некоторых случаях давали и обратный эффект.

Причем необходимо различать те из законодательных актов, которые в основном преследуют прикладные цели, в частности совершенствование юридической техники, решение ряда иных частных по своей сути задач. Здесь в основном главенствующую роль играет правильность и оптимальность выбранных законодательных конструкций.

Однако совсем иная ситуация складывается в связи с принятием законодательных актов, предполагающих весьма широкий спектр правоприменения, затрагивающих комплексно сферу государственного управления и предполагающих наделение государственных служащих определенными дискреционными полномочиями. Все это само по себе находится в сфере законодательного усмотрения. Вместе с тем не следует переоценивать силу закона, стремиться придать ему сверхвозможности по изменению социальной действительности, верить, что само по себе его принятие приведет к очевидным улучшениям в обществе, т.е. впадать в позитивизм.

Безусловно, отчасти это так, но в то же время необходимо отдавать себе отчет в том, что любой закон будет воспринят и исполнен настолько, насколько он соответствует уровню правосознания и правовой культуры правоприменителя, как он согласуется с его нравственными и этическими ценностями.

Сегодня одной из по-настоящему актуальных тем выступает вопрос об этических основах деятельности государственных служащих, соответствия их представлений о государственной службе как разновидности профессиональной деятельности с существующими и перспективными потребностями государства и общества.

К сожалению, современные научные исследования констатируют несоответствие в большинстве случаев активности государственных служащих ожиданиям общества и как следствие весьма низкой оценки эффективности их деятельности.

Это колоссальная по значимости проблема, которую едва ли получится решить путем принятия вновь какого-либо закона, "системно" и "комплексно" регулирующего общественные отношения.

Думается, назрела потребность в предъявлении дополнительных этических требований к государственным служащим, осуществляющим функции, обладающие чертами особой социальной значимости. Безусловно, к числу подобных служащих должны быть отнесены и судебные приставы.

Сама по себе постановка вопроса о целесообразности разработки и принятия Кодекса этики лиц, осуществляющих в государстве социально значимые функции, не нова для отечественной правовой мысли. Еще в 1997 г. был опубликован подготовленный научным сообществом проект Кодекса этики государственного служащего РФ <1>. Вместе с тем ведущиеся уже не первый год обсуждения перспектив существования общего для всех государственных служащих кодекса профессиональной этики так и не привели к его принятию, хотя, как совершенно верно отмечается в юридической литературе, необходимо особое внимание уделять правовому воспитанию будущих госслужащих, так как именно от них общество ждет проявления образцов честности, компетентности и добросовестности <2>.

--------------------------------

<1> См.: Соколов В.М. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации // Государственная служба. 2004. 2(28). Март - апрель.

<2> См.: Иванников И.А. Правовая культура российских государственных служащих: состояние и пути повышения // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 3.

Можно также констатировать, что вплоть до последнего времени отечественная практика шла по пути разработки актов, устанавливающих стандарты поведения применительно к отдельным видам профессий. Так, к примеру, в настоящее время действуют: Кодекс судейской этики, утвержденный VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г.; Кодекс этики аудиторов России, одобренный Советом по аудиторской деятельности при Минфине России (Протокол N 56 от 31 мая 2007 г.); Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ, утвержденный Приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. N 1138; Кодекс профессиональной этики адвоката, принятый первым Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г.; Кодекс профессиональной этики работников системы Пенсионного фонда РФ, утвержденный Постановлением ПФР от 2 сентября 2009 г. N 195п, и др. <1>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции Министерством здравоохранения и социального развития РФ был разработан Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ (далее - Типовой кодекс), призванный стать, по мысли разработчиков, фундаментом при последующей детализации его положений применительно к различным видам государственной службы в различных органах государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> Разработан проект Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (пресс-релиз) // http://www.minzdravsoc.ru/labour/public-service/13 (официальный сайт Минздравсоцразвития России. Дата обращения: 4 августа 2010 г.). Окончательный вариант одобрен решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (Протокол N 21).

В этой связи значительный интерес представляет анализ его положений в контексте перспектив разработки и последующего принятия Кодекса профессиональной этики судебного пристава.

Как сказано в п. 3 Типового кодекса, он является сводом общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми надлежит руководствоваться государственным служащим РФ независимо от замещаемой должности. Целями его принятия выступают, с одной стороны, установление этических норм и правил служебного поведения государственных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственного служащего, доверия граждан к государству и обеспечение единой нравственно-нормативной основы поведения государственных служащих - с другой.

Очевидно, что с учетом современного состояния государственной службы и весьма невысокого уровня доверия к ней со стороны населения разработка подобного рода свода этических норм является крайне востребованной. В то же время любое правило станет лишь в том случае эффективным, если оно будет обеспечиваться действенными механизмами его реализации. Анализируемый акт содержит, как выше упоминалось, свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, постулируя в то же время в качестве одной из своих целей установление этических норм и правил служебного поведения государственных служащих. Таким образом, встает вопрос о правовой природе содержащихся в Типовом кодексе предписаний, а следовательно, и о характере ответственности за их несоблюдение. Как известно, неотъемлемым признаком правовой нормы является возможность ее принудительного обеспечения государством посредством института юридической ответственности <1>. В отличие от правовых любые иные правила поведения могут обеспечиваться лишь мерами социального воздействия на нарушителя без применения к нему государственного механизма принуждения как такового. Не вносит ясности и положение п. 29 Типового кодекса, согласно которому за нарушение положений Кодекса государственный служащий несет моральную ответственность, а также иную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

--------------------------------

<1> См.: Малько А.В., Матузов Н.И. Теория государства и права: Учебник. М., 2000. С. 179 - 180.

С учетом сказанного складывается впечатление, что сами разработчики указанного свода так до конца и не определились с юридической природой закрепляемых предписаний.

Непонятно и другое. Так, едва ли у кого-то вызовет сомнения тот факт, что нормативные акты разрабатываются в целях их последующего соблюдения, а простое дублирование в них нормативных положений не будет отвечать базовым принципам юридической техники.

На этом фоне отдельные положения Типового кодекса выглядят недостаточно убедительными. В частности, указание на обязательность соблюдения законности в деятельности государственного служащего выступает не более чем воспроизведением ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, а требования к антикоррупционному поведению государственных служащих, по сути, дублируют положения законодательства о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции.

При таком подходе разработчиков Типового кодекса его ценность в значительной степени нивелируется, и он может превратиться лишь в очередной "модный" акт, так и не выполнив своего основного предназначения, состоящего в повышении уровня нравственности государственных служащих.

К сожалению, представленный акт носит в основном декларативный характер, в нем не предусмотрен механизм реализации устанавливаемых предписаний, а также отсутствуют конкретные меры ответственности за их неисполнение. Сказанное, однако, вовсе не свидетельствует об отсутствии потребности в Кодексе профессиональной этики государственного служащего. Хотя, как представляется, более продуктивной на данный момент следует признать идею принятия специализированных кодексов, учитывающих специфику деятельности государственных служащих в рамках отдельной профессии, в том числе Кодекса профессиональной этики судебного пристава.

Стоит согласиться с А.А. Малиновским в том, что большая социальная значимость некоторых профессий предопределяет и повышенную ответственность перед обществом их представителей. В этой связи этический кодекс является дополнительным препятствием на пути различных профессиональных злоупотреблений и нарушений <1>. Без преувеличения можно сказать, что профессия судебного пристава относится к числу подобных, а Кодекс профессиональной этики судебного пристава стал бы дополнительным регулятором возлагаемых на него функций по принудительному исполнению актов юрисдикционных органов, а также обеспечению установленного порядка деятельности судов.

--------------------------------

<1> См.: Малиновский А.А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическое значение // Журнал российского права. 2008. N 4.

Имея в виду огромное позитивное влияние указанного документа на укрепление представлений о моральном облике судебного пристава, тем не менее убежден, что он непременно должен носить характер нормативно-правового акта, а на обязательность его соблюдения необходимо указание в Федеральном законе "О судебных приставах". В противном случае едва ли станет возможным установить эффективный контроль за исполнением вводимых предписаний. Хотелось бы подчеркнуть, что Кодекс профессиональной этики призван охватывать именно сферу профессиональной деятельности судебного пристава и не должен претендовать на роль "вездесущего акта", распространяющего свое действие на все, в том числе и на личную сферу жизни лица, замещающего должность государственной службы <1>.

--------------------------------

<1> В качестве примера подобного акта, явно выходящего за сферу сугубо профессиональной деятельности лица, является Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ.

Кодекс профессиональной этики судебного пристава призван обеспечить основу для принятия государственными служащими корректных решений в ситуациях отсутствия прямого правового регулирования их процессуальной деятельности. Особое внимание надлежит уделить этике взаимоотношений с должником и взыскателем, исполнению исполнительных документов по семейным, жилищным спорам, а также по делам о защите чести, достоинства и деловой репутации. Кроме того, в Кодексе целесообразно закрепить специфические принципы служебного поведения судебного пристава, в том числе и те, которые не нашли сегодня своего отражения в законодательстве об исполнительном производстве. К последним, в частности, можно отнести принцип независимости судебного пристава-исполнителя, принцип разумности его действий и некоторые другие <1>. Стоит подчеркнуть, что изложение принципов не должно быть формальным, а посредством раскрытия сущности должно исключать возможность их необоснованно широкого толкования на практике.

--------------------------------

<1> См. более подробно об этом: Гуреев В.А. Независимость судебного пристава-исполнителя как продолжение судебной независимости // Закон. 2010. N 2; Он же. Разумность в деятельности судебного пристава-исполнителя как принцип права // Законы России. 2010. N 9.

Кроме того, с учетом специфики прав и обязанностей судебных приставов-исполнителей и судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов предпочтительным стало бы выделение в структуре Кодекса специальных глав, посвященных им, которые, разумеется, предварялись бы общими положениями.

Говоря о значении Кодекса профессиональной этики судебного пристава, важно подчеркнуть, что он призван стать и одним из важнейших нравственных ориентиров при принятии решений соответствующими комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Ни для кого не секрет, что подобного рода формализованные ориентиры на современном этапе их деятельности по сути дела отсутствуют.

Вопрос об ответственности за несоблюдение Кодекса профессиональной этики судебного пристава - краеугольный аспект в дискуссии о перспективах его разработки и принятия. Несмотря на исключительную важность моральной ответственности, она не должна быть единственной или даже основной в тех случаях, когда речь заходит об интересах общества и государства. Отсюда Кодекс профессиональной этики, будучи правовым актом, должен опираться на юридические санкции, которые следует в обязательном порядке закрепить в отраслевом законодательстве.

Заслуживает внимания и порядок принятия названного Кодекса. В последнее время большинство этических актов, касающихся деятельности государственных служащих, вводятся в действие путем их утверждения ведомственными приказами, что по существу является продолжением ведомственного регулирования, хотя в общем-то это не совсем так. Кодекс профессиональной этики (за некоторым изъятием) представляет собой свод норм морали, а задача этических кодексов как раз и заключается в том, чтобы привести порой диаметрально противоположные представления членов профессионального сообщества о добре и зле к общему социально полезному знаменателю <1>. В свою очередь, такое положение дел становится возможным лишь в условиях самого широкого привлечения к процессу его разработки, обсуждения и, наконец, принятия представителей профессионального сообщества судебных приставов, которые и должны выразить свое согласие с основополагающими ценностными императивами в своей деятельности. К примеру, организационной формой такого собрания мог бы выступить съезд судебных приставов. В противном случае убежден, что рассматриваемый Кодекс не будет обладать требуемой морально-нравственной легитимностью, а утверждение Кодекса профессиональной этики судебного пристава приказом ФССП России, на мой взгляд, не будет соответствовать духу подобного акта.

--------------------------------

<1> См.: Малиновский А.А. Указ. соч.

Факт присутствия этических кодексов в механизме регулирования деятельности государственных служащих свидетельствует о зрелости общества и его стремлении создать эффективную, а самое главное, социально ориентированную систему государственного управления. В этой связи разработка названного Кодекса является сегодня насущной потребностью, от успешного обеспечения которой будет зависеть облик Федеральной службы судебных приставов среди населения. При этом даже краткий анализ положений представленного Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ свидетельствует о необходимости уже сейчас его существенной доработки и пока не позволяет сделать вывод о том, что он способен стать достойным фундаментом для последующей разработки Кодекса профессиональной этики судебного пристава.