Тема 6. Федеративное устройство.

1. Конст основы и практика федеративного строительства

Россия была централизованным унитарным государством, в тот момент это были еще Аргентина, США, Бразилия, Швейцария.

В России была автономия – Польша, децентрализация существовала в Финляндии; широко использовались механизмы деконцентрации – Местного управления – губернаторы и генерал-губернаторы. Возникло МСУ, которое существенно скорректировало характер государства – создав сферу, где граждане могли решать свои местные вопросы.

Вторая волна федерализма – между двумя мировыми войнами – возникает федерация в России. Распад ряд Империй, среди них оказалась и Россия – впервые федеративная форма была установлена в декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (планировало учредить союз свободных наций, как федерацию союзных республик). Идея была воплощена в К.РСФСР 1918г.

В 1922 на основе договора был создан СССР, статус которого отражался в союзных конституциях.

Федерации возникают в результате:

• Разделение ранее существовавшего государства

• Объединение самостоятельных территориальных единиц в союз

• Сочетание первого и второго – объединение и разъединение.

Делятся на:

• Договорные

• Конституционные

Первая советская федерация возникла как конституционная федерация и в результате разъединения унитарной Российской Империи.

Вторая советская федерация возникла как договорная в результате объединения РСФСР, БССР, УССР и ЗССР.

Федерализм просуществовал до 1989г., когда начала формироваться современная российская федерация.

Современный период охватывает период с 1989 по настоящий день.

Возникла:

• В результате конституционных реформ 1989-1990-х гг. в попытке сохранить СССР от распада. 1991 – СССР прекратил своё существование.

• В результате реформы 1992 Россия стала сильно децентрализованной – вынужденная мера6 направленная на попытку сохранения РФ от распада

• 12 декабря 1993 – принята К.РФ – о федерализме формулировки очень абстрактные – либо как учреждающую децентрализованную федерацию, либо как учреждающую централизованную федерацию

Российская Федерация возникла в период четвертой волны федерализма – 90-х годов – крушение соц. лагеря и распад СССР. Создана в результате разъединения СССР. РФ стала правопреемником, на развалинах СССР возникло 14 унитарных и 1 федеративное государство.

Два периода развития:

• С 1989 – по 12 декабря 1993 – федерация в России была договорной, была основана на федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Федеративный договор включал в себя три договора:

• РФ и суверенные республики – субъекты национально государственного характера с суверенитетом и широкий объем прав.

• РФ и края, области, города федерального значения – территориального характера

• РФ и автономные области, автономные округа – национально-территориальный характер

Федерация была ассиметричной: у первой группы было намного больше полномочий, чем у второй и третьей.

• После 12 декабря 1993 – федерация стала конституционной, её статус основывается на К.93. Согласно разделу 2 К.РФ: в случае несоответствии положений конституции и федеративного договора, действует конституция. Сначала хотели включить в К.93 текст федеративного договора, но осенью 1993г. от идеи отказались.

Наконец, в 2000г. в Постановлении КС от №10-П – истолковал К.РФ как акт, учредивший современную федерацию, и охарактеризовал как конституционную федерацию.

Какой же должна быть Россия: федеральной или унитарной?

Причины необходимости федерализма:

• Обширная, самая большая в мире территория.

• Большая численность населения – 140 млн.

• Неоднородная в национальном, культурном, этническом и т. д. смыслах населения, в том числе проживающих компактными группами по территории всей страны.

Население должно иметь промежуточное участие в политике; необходимость создания регионов, в котором бы учитывались местные религиозные, национальные и культурные традиции.

Федерализм – продукт цивилизованных наций, не все могут им пользоваться. Чтобы он был эффективен, необходимо:

• Высокий уровень демократической правовой культуры. Если этого нет, то государство превратится в унитаризм.

• Общие ценности, с которыми население несмотря на свои различия, могло бы себя ассоциировать. Основываться на каких-то объективных, внешних ценностях, которые могли бы примирить различия у народа – правовое государство, демократия, свобода, равноправие, гарантии.

У Российского современного федерализма сейчас дефицит этих ценностей. РФ должна стремиться их обеспечить, иначе он будет номинальным, скрывая унитарные настрои власти.

Выгоды и преимущества федерализма в РФ:

• Примирить единство и разнообразие – баланс целостности и разнообразия.

• Способен создать дополнительную защиту от тирании центра (исторически характерно для России). Существует разделение как по горизонтали, так и по вертикали – грамотное и разумное разделение властей по вертикали способно защитить от тирании.

• Способен обеспечить участие в политическом процессе сразу на двух уровнях – граждане участвуют в гос. политике как на федеральном, так и на региональном – приучение к разумному участию в политическом процессе.

• Способен повысить эффективность управления через механизм распределения компетенции – создание конкуренции между уровнями публичной власти, стимулируя активность центра и регионов. Борьба за голоса избирателей – показать нужно свою эффективность.

• Способ решения национального вопроса и выход из потенциальных религиозных, национальных, этнических конфликтов. Изначально строился с учетом национального принципа, каждой нации обеспечивалось самоопределение внутри РФ – субъекты по нац.-гос. и нац.-тер. принципу. Основные субъекты населены русскими людьми, другие же группы субъектов – исходя из того, что там существует какая-то титульная нация, чтобы реализовывалось право на пользование родным языком – использование вместе с русским языком. В округах и областях своего языка нет, но родным можно пользоваться.

Указанные преимущества обеспечивают важность, необходимость, котороые нельзя достичь с помощью унитаризма.

2. Признаки

1. Сложное, составное государство, состоящее из особых публично-территориальных образований. Сумма территории федерации = сумма территорий субъектов. РФ состоит из 85 субъектов, а территория РФ = территории субъектов – ст. 5, 65, 67.

2. Два уровня власти – федеральный и субъектный – ст. 10, 11 – разграничение между органами гос. власти РФ и субъектов РФ

3. Наличие строгого разграничения компетенции между РФ и субъектами – ст. 71-73 – федеральная, совместная компетенция и компетенция субъектов

4. Федеральная власть распространяется на всю территорию государства – ст. 4, 76 – РФ принимает ФЗ и ФКЗ в фактическом и юридическом смысле.

5. Субъекты федерации обладают значительной политико-правовой и организационной самостоятельностью в пределах, определяемых конституцией. Ст. 73 – компетенция субъектов по остаточному принципу – все, что за пределами федерации и совместной компетенции. Определять свое устройство на основе Конституции и принципах организации законодательной и исполнительной власти – ФЗ от 1999г. «Об общих принципах организации». Субъекты обладают свои собственные акты – ст. 66, собственные органы власти – ст. 11 и 77.

6. Отношения между федерацией и субъектами строятся на основе формальных процедур и через специальные институты – ст. 134, 104 – право конституционной и законодательной инициативы; обращение в КС – ст. 125; формируют Совет Федерации – ст. 95; при президенте функционирует гос. совет – объединяет руководство федерации и субъектов; механизмы федерального вмешательства – ФЗ 1999г. «Об общих принципах организации».

7. Наличие двух уровней в правовой системе – ст. 76 – нормативные правовые акты федерации и субъектов – конституция, законы, подзаконные акты. Федеральные конституция и законодательство имеют правовой приоритет и действуют на всей территории страны. Право субъектов обладает приоритетом лишь в своем ведении.

8. Закреплен принцип единого федерального гражданства – ст. 6. Ст. 71 – гражданство В РФ – обеспечивает решение вопроса о наличии или отсутствия гражданства в субъектов исключительно по воле федерации – нет сложного гражданства.

9. Двухпалатная структура федерального собрания – верхняя палата (СФ) является специальным органом представительства субъектов – ст. 95.

10. Субъекты РФ не могут выступать самостоятельным субъектом самостоятельными субъектами международного публичного права – полнота международной правосубъектности только у РФ. международная правосубъектность субъектов носит ограниченный характер и ограничивается внешне экономическими и культурными связями – ст. 15, 79.

Присущи все основные признаки современной федерации. Ест некий уклон в сторону централизации – судьба РФ.

3. Классификация РФ по К.93

1. Конституционная федерация – спорный взгляд на то, что РФ – смешанная, потому что сначала возникла на основе федеративного договора, а потом – конституции. Но юридически – прямо говорится, что договоры не должны противоречить конституции – с помощью договора нельзя изменить или пересмотреть конституционные нормы о федерализме. Постановление №10 за 2000г. – исключительно конституционный характер РФ.

2. Разнородная федерация – раскол идентичности по национальному, религиозному признаку. В отличие от однородных федераций (центрастремительность) для России характерна цетрабежность. РФ вынуждена снижать через механизмы степень такой центрабежность:

• Общая языковая политика (общий государственный язык) – снижение развития уровня национальных языков – ниже градус идентичности;

• Общеобразовательная политика – формировать такими, какими хочется их видеть в политике;

• Централизация налоговых поступлений – насколько лоялен, настолько и выгоден.

• Формирование и взаимодействие властей – обеспечила характер полит партий только как государственные партии, нет региональных или местных – характерна защита единства и целостности.

• Формирование глав субъектов законодательным органов по представлению президента – особый фильтр.

3. РФ – нац.-тер федерация – федерация со смешанным составом субъектов (3 типа – национальные, территориальные, национально-территориальные) – решение национального вопроса, мирное решение через самоопределение внутри федерации.

4. Симметричная федерация с некоторыми конституционными элементами асимметрии – ст. 5 принцип равноправия субъектов, но К. устанавливает три типа субъектов, называет акты республик конституциями, а другие – уставы; у республик есть право на гос. язык; предусматривает вхождение автономных округов в состав края или области. Среди субъектов есть города: Москва, Санкт-Петербург, Севастополь – одноуровневая система управления; особенности законодательства об административных правонарушениях.

5. Относительно децентрализованная федерация с точки зрения К, а с точки зрения практики и конкретизирующих законов – централизованной федерацией (самые важные полномочия закреплены за федерацией и могут существенно влиять на статус субъектов). Долгий путь централизации РФ – за счёт централизованного управления коммунистической партии. В период распада и до принятия К.93 и в первые 7 лет действия – РФ была децентрализованной на практике – начало положило принятие федеративного договора 1992г. – широкие объем полномочий, республики сохранили свой статус в тексте К.93, чтобы максимально «сдобрить» республики в РФ; принимались договоры о разграничении ведения, которые не соответствовали К.93, потому что политической возможности ответить на это не было. Некоторые заключили даже два договора – Татарстан: первый включал очень широкие права, второй более сдержанный – прекратил своё действие в 2017. В 2000 году поменялось руководство и стиль осуществления власти – до сих пор РФ осуществляет свое федеративное строительство на основе принципа централизации.

Механизмы реализации централизации РФ

1. Истолкование К.93 КС РФ как закрепляющий суверенитет исключительно за федерации Постановление №10 за 2000г. – у республик нет суверенитета, а соответственно и нет полномочий, вытекающий из суверенитета. Занял централизаторскую позицию. В Постановлении 2004 – ослабил статус языков, в Постановление 2005 – допустил непрямое формирование глав субъектов, 2005 – региональные партии признал неконституционными.

2. В соответствии с общими принципами была приведена организация гос. власти в субъектах – ФЗ «Об общих принципах организации» от 1999г., в 2003 был изменен на основе принципа централизации.

3. Разграничение полномочий РФ и субъектов по предметам совместного ведения – ст. 72 устанавливает предметы, но не устанавливает кто и какие полномочия в их рамках осуществляет – ФЗ 1999г. ввели 100 полномочий – хорошие предметы у РФ, так себе у субъектов

4. Определены условия и порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения и договоров – при наличии существенных различий экономических, национальных, культурных и необходимое иное регулирование.

5. Меры федерального вмешательства – роспуск парламента субъект, отставка главы субъекта – ФЗ 1999г.

6. Приняты меры по партизации выборов и переходу на пропорциональную избирательную систему – дважды менялся порядок формирования главы субъекта: сначала – прямым способом, а потом стали избираться законодательным органом по представлению субъекта, в 2012 – субъект сам решал хотят ли они избирать на выборах или Парламентом.

7. Созданы федеральные округа и должность полномочного представителя президента – механизм контроль, наблюдения и проведения федеральной политики.

8. Несколько раз изменялся порядок формирования совета федерации – в 2014 внесена поправка, позволяющаяся назначать в СФ представителей РФ (еще не воспользовался).

9. Политика централизованного финансового федерализма – собственное налоговое финансирование субъектов было существенно ограничено, наиболее доходные налоги были отнесены к уровню федеральным, закреплен принцип перераспределения налогов между бюджетами разных уровней – федеральный бюджет получал большую часть доходов в стране. Для некоторых субъектов это привело к тому, что они стали дотационными. Федерация предусмотрела механизм финансового выравнивания – трансферты и субвенции, но они носят оценочный характер и подчиняют субъекты федерации.

С 2000г. по сегодняшний день РФ прочно перешла к централизованной федерации.

4. Принципы федеративного устройства

В главе 1 и 3 Конституции, большинство в ст. 5 – основы конституционного строя одновременно.

1. Принцип сохранения исторически сложившегося государственного единства – в преамбуле. Федерализм – важнейший инструмент государственной интеграции и обеспечивает преемство, единство государства в условиях распада СССР. Ничто в текст К. не может рассматриваться как уничтожение или умаление этого единства.

2. Принцип федерализма – ст. 1 – РФ является федеративным государством – децентрализация власти, эффективное разграничение компетенции, учет интересов друг друга, участие субъектов в формирование и осуществлении гос. власти.

3. Принцип гос. суверенитета – преамбула и ст. 4 – только РФ является суверенным государством, субъекты суверенитетом не обладают. Постановление №10 за 2000г. – у республик нет суверенитета, а соответственно и нет полномочий, вытекающий из суверенитета. Оценивал положение республики Алтай, суверенитет республики Алтай, народа республики – признал все это неконституционным – нарушают принцип суверенитета РФ. На основе 8 аргументов:

• о народном суверенитете

• о конституционном х-ре федерации

• об изначальном суверенитете федерации

• о равноправии субъектов

• о понятии республика (государства) как носящего сугубо исторический, национальный характер

• о конституционных принципах гос. устройства

• о международной правосубъектности РФ

• о верховенстве конституции РФ.

КС выбрал унитарную теория неделимости суверенитета федерации – суверенитетом обладает исключительно федерация, а субъекты обладают всей полнотой власти за пределами ведения федерации – позволило осуществлять централизаторскую политику – все, что вытекает из суверенитета республик признавалось неконституционным.

4. Принцип целостности РФ – ст. 4, 5, 67 – интегрированное единство, которое не может быть ни разрушено, ни ограничено. Это не простое соединение субъектов, это целостность, единство. Элементы:

• Целостность и неприкосновенность территории РФ – ст. 67

• Единство экономического пространства, единая денежная единица – ст. 8, 74, 75

• Верховенство конституции и ФЗ – ст. 4, 15, 76

• Единство гос. власти

• Единое и равное гражданство

Важнейшее условия равного и правового статуса всех граждан. К.93 не предусматривает одностороннего решения вопроса об изменения статуса субъекта, его выходе из состава РФ.

5. Принцип ядра федерации – ч. 1 ст. 5 – минимальное количество субъектного состава РФ – как минимум по 2 каждого типа, кроме 1 автономной области.

6. Принцип равноправия субъектов – ч. 1, 4 ст. 5 – Россия – симметричная федерация, все субъекты обладают одинаковым объемом прав, свобод и обязанностей за исключением прямо установленных в Конституции особенностей ряда субъектов.

7. Принцип единства системы гос. власти – ч. 3 ст. 5, 77:

• наличие единой системы органов, совокупная система которых охватывает все функции государства – система органов в ст. 11.

• Наличие федерального регулирования, устанавливающего общие принципы организации и деятельности органов гос. власти субъектов – из ст. 77 – сейчас регулируется ФЗ 1999г – модели, компетенция, порядок формирования, полномочия.

• Наличие арбитражных полномочий у президента – обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов власти – разрешение споров между органами публичной власти.

• Ст. 77 – федеральные органы исполнительной власти и исполнительной власти субъектов – единая система исполнительной власти.

8. Принцип разграничения компетенции – ст. 5, функции государства разделены по вертикали между двумя уровнями гос. власти – не может быть федерации без такого принципа. Предполагает именно наличие исключительных полномочий субъекта, при этом количество и качество может быть разным в зависимости от политики, избранной государством на данном историческом этапе развития. Это не хорошо и не плохо – это факт.

9. Принцип равноправия и самоопределения народов – преамбула, ст. 5 – все народы имеют равные права и обязанности и обладают правом на самоопределение внутри РФ в конституционно допустимых формах. Не признается право на самоопределение вплоть до отделения – самоопределение только внутри РФ. Постановление №3-П за 1992г. – вопрос о конституционности референдума, который планировался в Татарстане, на основе равноправных и договорных соглашений. Такой референдум не может быть проведён – принцип права народов на самоопределение не обладает приоритетом перед принципом гос. целостности. Отсутствие у субъектов права на выход из состава РФ в одностороннем порядке – только в процессе переговорного процесса.

10. Принцип централизации и децентрализации – не провозглашены в К.РФ – выражение политики федеративного строительства. Постановление №13-П за 2005г. РФ на каждом этапе своего развития самостоятельно корректирует установленные её государственно правовой механизм в том числе единство системы гос. власти, разграничение предметов ведения и полномочий – неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса РФ, обусловленного её суверенитетом.

11. Принцип субсидиарности (дополнительности) – разграничение компетенции в федеративном государстве должно происходить снизу вверх – на вышестоящий федеральный уровень должны передаваться лишь те полномочия, которые не могут быть реализованы на уровне субъектов. Федеральный уровень должен быть дополнительным к уровню субъектов (вопросы войны и мира, уголовного процесса, гражданское з/д, гос. строительство и т. д.).

12. Принцип пропорциональности – речь о федерализме, содержании и форме действий каждого уровня власти – не должны выходить за рамки того, что необходимо для достижения целей. КС в постановлении 2002г. №8-П.

5. Типы, виды и конституционно-правовой статус субъектов.

1. Смешанный состав субъектов – субъекты образованы на основе одного из двух принципов:

• национальный принцип – учет национальных интересов – республики РФ, нац.-гос. образования; автономная область и автономные округа – нац.-тер.

• территориальный принцип – не предполагает национальных факторов – края, области, города федерального значения

Три типа субъектов: национально-гос., территориальные, национально-территориальные – досталось из советского общества. Национально-гос. характер республик (№10-П за 2000г. не означает в отличие от федеративного договора признание гос. суверенитета признание гос. суверенитета республик в составе РФ, а лишь отражает особенности их к-п статуса, связанный с факторами исторического, национального и иного характера).

2. Субъекты входят в состав РФ, а также не только в состав РФ, но и в состав других субъектов – сложносоставные субъекты (субъекты-матрешки) – автономные округа только в состав областей. Постановление №12-П за 1997г. – вхождение автономного округа в состав края или области – не отрицает принцип равноправия. Распространяется на все округа, кроме Чукотского (вышли из состава и образовали Чукотский автономный округ, а другие округа не воспользовались таким правом).

Край, область и автономный округ обладают равными правами при реализации конституционных полномочий, при взаимоотношении с федерацией и другими субъектами – порождает обязанность строить отношения с учетом интересов друг другу, не предпринимать односторонних действий, способных затрагивать интересы друг друга. Вхождение означает наличие единых территории и населения, составными частями которыми является территория и население автономного округа. Наличие органов гос. власти, полномочия которых распространяется на территорию автономных округов в пределах и случаях, предусмотренных з/д. Вне пределов ведения федерации и совместного ведения, край, область и автономный округ обладают своими собственными исключительными полномочиями. По предметам совместного – разграничиваются законом (ФЗ от 1999г.) – край, область и автономный округ осуществляют самостоятельно свои полномочия в пределах своей территории. По ряду полномочий – край или область осуществляют на территории автономного округа: борьба с ЧС, ликвидация их последствий, программы и проекты защиты окружающей среды и т. д.

3. Субъекты могут быть территориями или городами – особенности:

• Города – территория представляет комплекс взаимосвязанных строений;

• Москва – столица, СПб – столичная функция из-за КС РФ = в этих городах федеральные органы гос. власти;

• Есть свои особенности МСУ – нет второго уровня

• Особенности регулирования за административные правонарушения – повышенный характер за транспортные и миграционные.

Понятие кп статус субъекта может использоваться в широком и узком смысле:

Широкий – целый ряд смыслов: к-п природу, тип и вид субъектов, компетенцию, организацию, устройство, территорию – ч. 1-4 ст. 66

Узкий – только вид субъекта – ч. 5 ст. 66

Источники регулирования статуса субъекта:

1. Конституция РФ и учредительные акты субъектов – ч. 1, 2 ст. 66

2. Федеральные законы – ФКЗ, ФЗ – п. б ст. 71. Принцип компетенции компетенции – в руках федерации находятся компетенция по изменению компетенции. Без этого принципа – это будет конфедерация. В совместном ведении – общие принципы организации субъектов – п. н ст. 72 – регулирование федерацией. ФЗ также устанавливают общие принципы организации представительных и исполнительных органов – ст. 77. Принятие ФКЗ «О принятии и образовании в состав РФ…» и ФКЗ «Об изменении статуса субъекта…» (до сих пор нет).

3. Договоры – ч. 3 ст. 11, ч. 3, 4 ст. 66 и в разделе 2 – на сегодня действует только федеративный договор 1992г. Договоры «О разделении предметов ведения» утратили свою силу.

4. Решение КС РФ – изменили статус субъектов и создает новые институты. Новое: постановление 2018 о разрешении спора между Чеченской республикой и республикой Ингушетии – новый институт границ между субъектами.

Содержание правового статуса субъекта:

1. Свои учредительные акты – у республик – конституция (не только Парламентом, но и на референдуме или учредительным органом). У края, области и т. д. – устав (только законодательным органом субъекта).

2. Субъекты обладают компетенцией – своей исключительной по остаточному принципу – ст. 73, своими полномочиями по предметам совместного ведения, могут осуществлять делегированные федерацией полномочия или участвовать в осуществлении полномочий федерации – ФЗ 1999г. позволяет федерации передавать свои отдельные полномочия, если будет лучше реализовываться на нижнем уровне – действие принципа субсидиарности. Участие – субъект за свои собственные деньги помогает федерации осуществлять полномочия на территории субъекта.