2. Взаимоотношения палат парламента

В основе организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа:

• равенство палат;

• принцип верхней и нижней палат

На основе равенства палат работали все прежние высшие представительные органы СССР и России. Например, относительно последнего Верховного Совета Конституция четко говорила, что Совет Республики и Совет Национальностей равны по численному составу и равноправны (ст. 107).

Принцип равенства (равноправия) означает следующее:

— у палат равное (или примерно равное) число депутатов;

— палаты работают в один и тот же период времени, причем дополнительно может быть указано, что сессия представительного органа (парламента) открывается совместным заседанием палат или одновременно начинающимися раздельными их заседаниями, соответственно так же сессия и оканчивается;

— вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты, т. е. парламент имеет в целом единую повестку дня (речь идет о главных вопросах и особенно о принятии законов, наряду с этим у палат могут быть свои специфические предметы ведения и внутренние проблемы);

— довольно часто палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы (хотя проводятся либо раздельное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой палате);

— при совместной работе, да и в целом, обеспечиваются равенство возможностей и одинаковый учет интересов обеих палат (например, поочередное ведение совместных заседаний председателями палат, обеспечение очередности выступлений депутатов из разных палат и др.);

— палаты создают совместные органы — постоянные или временные — на так называемых паритетных началах (т. е. делегируют туда, как правило, равное число представителей). Например, в двухпалатном Верховном Совете РФ в палатах были постоянные комиссии, а органами всего Верховного Совета являлись комитеты;

— существуют механизмы разрешения разногласий между палатами, согласно которым палаты либо находят общее решение, либо в одно и то же время прекращают существование, и проводятся новые выборы депутатов или переформирование палат, если над ними стоит Съезд народных депутатов, либо же спорный вопрос передается на разрешение Съезда.

При осуществлении принципа верхней и нижней палат по перечисленным позициям происходит следующее:

— палаты не работают совместно — ст. 100 Конституции РФ гласит, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно; палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (обсуждение посланий или выступлений на совместных заседаниях не предусмотрено);

— у каждой палаты по Конституции свои полномочия; никто не вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связаны соответствующие юридические последствия;

— у каждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и того же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему каждая палата будет с учетом своих возможностей;

— только в одном случае Совет Федерации может обязать Государственную Думу рассмотреть его инициативу — внесением в нее проекта закона (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ); в свою очередь, Государственная Дума, принимая закон, ставит Совет Федерации перед необходимостью включить его в повестку дня и решить — одобрять или нет. Разумеется, одна палата может ставить какую-то проблему перед другой палатой, однако юридически обязательного рассмотрения ее на заседании палаты не следует, но на практике взаимное внимание наличествует;

— работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не имеет юридического значения;

— общих постоянных органов палаты не создают (в соответствии с Конституцией палаты сообща образуют Счетную палату, однако по Федеральному закону о ней Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему; Закон не определяет палату как орган Федерального Собрания и, более того, говорит, что она обладает организационной и функциональной независимостью); возможно лишь образование временных общих согласительных комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой законы не находят одобрения у Совета Федерации.

Правда, в последнее время появились перспективы совместной деятельности палат в области парламентского контроля. Принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Его целями в Законе указаны защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания контроля за деятельностью Правительства РФ, исполнительных органов субъектов РФ, иных государственных органов, а так же органов местного самоуправления, выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Решение о проведении парламентского расследования принимается обеими палатами Федерального Собрания. Парламентская комиссия для проведения расследования является общей для палат и создается соответственно из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на паритетных началах.

Почему такое название – «нижняя» и «верхняя» - это условное название. Связано с законодательным процессом – законопроект начинает идти из нижней палаты – ГД в верхнюю – СФ. ГД начинает этот процесс и рассматривает проект сначала.