§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений

Сначала на уровне СССР, а затем и в Российской Федерации была введена система: Съезд народных депутатов — Верховный Совет.

Сторонники «съездовской системы» напоминали о «соборности», использовавшейся на Руси тогда, когда надо было, 1, объединять народ, 2, направлять во власть лучших представителей всех слоев населения, 3, решать ключевые вопросы настоящего и будущего государства и общества. Так полагалось, что съезд будет реализовать идеи КПСС. + съезду отводилась роль места, где будет выпускаться демократический пар.

Вместе с тем Съезд стал при формировании Верховного Совета СССР «ситом», с помощью которого в число депутатов, заседающих постоянно в Москве и принимающих основную массу законов и иных важных решений, отбирались прежде всего те, в ком руководство КПСС и государства надеялось увидеть своих союзников. Последнее не всегда получалось.

Создание парламента «о двух головах» породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Юридически Съезд был выше Верховного Совета. По Конституции к его ведению относилось решение ключевых вопросов. Более того, Съезд мог рассмотреть и решить любой вопрос, отнесенный к ведению СССР. Но при одном заседании в год реально влиять на процессы в стране было трудно. Уже на первом Съезде ряд демократически настроенных депутатов поставил вопрос о том, что именно Съезд должен взять на себя полноту власти, видя опасность его превращения в декоративный орган и фактической концентрации основных парламентскихских функций в Верховном Совете, «умело» сформированном руководством. Но вместе с тем трудно было представить постоянно действующий парламент с таким огромным количеством депутатов.

РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных депутатов — Верховный Совет. Но все равно возникали проблемы. Съезд не только мог принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование. Поэтому и здесь проблема «кто главнее» оставалась.

При создании новой конституции изначально решили, что Россия будет иметь 1 общегосударственный парламентский орган. => по К 1993 г только ФС РФ.

В Конституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и парламентом, и представительным органом (ст. 94). На момент принятия Конституции для этого были основания, так как обе палаты Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации) 12 декабря 1993 г. избраны населением, поэтому парламентарии обеих палат того созыва по Конституции официально именуются депутатами. Однако уже тогда было ясно, что в будущем может возникнуть вопрос относительно Совета Федерации. Не случайно Конституция называет лиц, входящих в эту палату, членами Совета Федерации.

В общем, неизбежно напрашиваются несколько идей. Необходимо либо:

— изменить концепцию федерального представительного учреждения и признать, что одна его палата может состоять из делегированных представителей субъектов РФ;

— признать истинно представительным органом народа России Государственную Думу, она и есть парламент, а Совет Федерации — органом (надо полагать, государственным) представительства субъектов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодательном процессе в целях защиты интересов этих субъектов.

— ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением субъектов РФ.

Парламентаризм предполагает:

1) освобождение депутатов от выполнения основных, производственных функций, концентрацию их на деятельности в представительном органе;

2) депутатство как профессию, как социальное состояние, как, в конце концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в качестве главного источника материальных средств к существованию с одновременным запретом иных источников заработка, кроме преподавания, научной работы или творчества. Именно такой путь избран в отношении современного российского парламентаризма, сначала для Государственной Думы, теперь — и для Совета Федерации;

3) определенный круг дел представительного учреждения. Парламент должен принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства и соответствующие шаги других государственных органов…

4) определенные формы, методы и стиль работы. Основные свои задачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сессиях), в комитетах, фракциях и т. п. При этом используются устоявшиеся в мировой практике процедуры, в том числе прения, дебаты, запросы депутатов (интерпелляции), вопросы, голосования и т. д.

=> когда все перечисленное в совокупности есть в наличии, т. е. представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, задачи и полномочия, круг дел, формы, методы и стиль работы, можно говорить о наличии парламентаризма.

Парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы.

Параламент Российской Федерации должен выполнять следующие функции:

1) объединять народ и представлять его интересы;

2) осуществлять законодательную функцию, т. е. принимать законы, выражающие в наиболее полном объеме волю народа и обладающие, после Конституции, высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными правовыми актами;

3) в той или иной мере принимать участие в верховном руководстве делами государства, и особенно влиять на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны, утверждать государственный бюджет, рассматривать состояние и проблемы различных сфер государственной жизни, давать свои оценки, вносить предложения и рекомендации. Именно Федеральному Собранию направляет Президент РФ свое ежегодное послание «о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства» (п. «е» ст. 84 Конституции РФ);

4) формировать либо участвовать в формировании ряда государственных органов Российской Федерации;

5) в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т. д.;

6) в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, не покушаясь на их самостоятельность.