Экзамен зачет учебный год 2023 / Тема 6. Федеративное устройство РФpdf

41

Существование формальных текстуальных ограничений по конкретным предметам ведения:

■в форме общих вопросов, основ, общих принципов и т.п.

Вст.71-72 можно увидеть такие предметы ведения, как “общие вопросы воспитания”, “общие принципы налогообложения” - у федерации есть осуществление рамочного регулирования. Конкретизация - в ведении субъектов.

■в форме «координации», под которой можно понимать гармонизацию и согласование (в принципе самостоятельной) деятельности субъектов РФ

Используется понятие “координация” - она предполагает общее регулирование и контроль деятельности субъектов.

■ в форме ограничения полномочий центра "федеральными" вопросами.

Еще можно увидеть упоминание федеральных вопросов - "федеральные налоги", "федеральная госслужба" - это значит, что федерация регулирует исключительно федеральный срез проблемы. Предполагается, что эти институты могут существовать на региональном уровне и регулироваться субъектами.

Законодательные полномочия

По тексту 71-72 можно встретить указание на принятие законодательных актов федерацией, а исполнение соответствующих мер может быть отведено к ведению субъектов.

В связи с тенденцией к централизации текстуальные ограничения и законодательные полномочия практически не используются.

Ключевой критерий - нахождение полномочий субъектов за пределами формальных списков статей 71-72

Содержание конституций (уставов) субъектов

Вот что обычно там перечисляется в качестве исключительного ведения субъектов.

●принятие конституции, устава, законов и иных нормативных актов субъекта, внесение в них изменений и дополнений, контроль за реализацией

●установление системы органов государственной власти субъекта, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов

●административно-территориальное устройство субъекта

●владение, пользование и распоряжение объектами собственности субъекта и управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление

●разработка, принятие и исполнение социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ субъекта

42

●разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта

●учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий субъекта

●сотрудничество с другими субъектами РФ и т.д.

Разграничение полномочий по принципу субординации

ФЗ 1999 года включил два новых института, связанных с разграничением полномочий:

■институт делегирования полномочий

■участие субъектов в осуществлении федеральных полномочий (26.3 и 26.3-1).

Эти институты основаны на принципе субсидиарности. Согласно принципу субсидиарности,

федеральный уровень правового регулирования является дополнительным по отношению к

субъекту - федерация может на основе принципа субсидиарности передать это полномочие субъекту РФ.

Делегирование полномочий

Полномочия РФ по предметам ведения РФ, а также полномочия РФ по предметам совместного ведения, могут передаваться для осуществления субъектам РФ федеральными

законами.

Если такими полномочиями наделены федеральные органы исполнительной власти,

руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, то полномочия могут передаваться органам исполнительной власти субъектов РФ актами Президента РФ или Правительства РФ.

Федерация может принять ФЗ или указать в действующем ФЗ, что те или иные полномочия по предметам федерального или совместного ведения будут осуществляться субъектами.

В публичном праве действует целевой характер права собственности - собственность следует за полномочиями. Если федерация передает полномочия, то она обязана передать и финансовое обеспечение, хотя субъекты и свои средства используют.

Субвенция - деньги переводятся субъекту по целевому назначению с расходами на переданные полномочия.

Участие субъектов в осуществлении полномочий РФ

Субъекты РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий.

Финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий, переданных субъектам РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или фондов, а также федерального имущества, функций и полномочий учредителя федеральных государственных

43

учреждений, необходимых для осуществления переданных полномочий. Субъект РФ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий.

Субъекты РФ могут быть дотационны (небольшое бюджетное обеспечение) и недотационны (большой уровень собственного бюджетного обеспечения). Недотационные могут за счет своих средств принять участие в осуществлении федеральных полномочий - к примеру, дополнительные меры социальной поддержки или помощи отдельных категорий граждан, в тч исходя из федеральных критериев нуждаемости. Такое финансирование идет исключительно из бюджета субъекта и не предполагает средств из федерального бюджета.

Пример: в субъектах есть дополнительные пенсионные выплаты, если они не

удовлетворяют прожиточному минимуму в этом регионе

Тут тоже уровень субсидиарности, но дополнительным тут уже выступает субъект, который своими силами участвует в полномочиях федерации.

44

Состав РФ и порядок его изменения

Состав РФ - 85 субъектов:

■22 республики,

■9 краёв,

■46 областей,

■3 города федерального значения,

■1 автономная область,

■4 автономных округа.

Изменение состава субъектов РФ

Принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном ФКЗ (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ) - ФКЗ 2001 года «О порядке принятия в

РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ»

Предполагается два случая изменения состава РФ:

●принятие в РФ нового субъекта РФ

●образование в составе РФ нового субъекта РФ.

45

Требования к принятию и образованию в составе РФ нового субъекта

Не во всяких случаях возможно принять или образовать новый субъект. Условия для принятия и образования субъекта:

●осуществляется на добровольной основе - нельзя принуждать субъекты к объединению и иностранные государства или их части ко вступлению в РФ

●должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства РФ, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социальноэкономические возможности (ст. 3 ФКЗ).

Принятие в состав РФ нового субъекта

Принятие в состав РФ нового субъекта - присоединение к РФ иностранного государства или его части. Условия по ФКЗ 2001 года:

■в качестве нового субъекта в РФ может быть принято иностранное государство или его часть

■осуществляется по взаимному согласию РФ и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключенным РФ с данным иностранным государством

Данный пункт помогает понять события в Крыму в 2014 году. Крым был автономной частью Украины. На основании условия 2 нужно было получать согласие от Украины и заключать с ней договор. Невозможно было сделать - республика Крым, прежде чем присоединиться к РФ, приняла декларацию о независимости, и народ принимал решение о вступлении в состав РФ.

Декларация и референдум - мы заключали договор с самостоятельным государством.

■субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области

Нельзя принять как город федерального значения когда принимали Крым ФКЗ назывался

«О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов -

Республики Крым и города федерального значения Севастополя»

законодатель соединил два института - принятие и образование: в состав РФ было принято иностранное государство - статус республики; но решили выделить отдельный город федерального значения - из единого иностранного государства и субъекта нужно было выделить новый субъект

46

Стадии принятия в состав РФ нового субъекта

1.Инициатор предложения принятии конкретное иностранное государство

2.Подписывает международный договор Президент РФ

3.После этого Президент РФ обращается в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного договора

4.При признании договора соответствующим Конституции РФ, международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию, причем одновременно с проектом ФКЗ о принятии в РФ нового субъекта

Образование в составе РФ нового субъекта

Образование в составе РФ нового субъекта - объединение двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Образование интерпретируется ФКЗ узко только объединение, а

вот что сделали с Крымом - выходит за рамки узкого понятия образования, потому что у нас наоборот выделился субъект из другого (но это исключение).

ФКЗ ориентирует на то, что образование направлено на укрупнение субъектов.

Невозможно выделить субъект один из другого, разъединить субъекты и выделить из них части. Общая тенденция - укрупнение, потому что у нас и так уже много субъектов, управляемость и эффективность администрирования снизится.

Стадии образования в составе РФ нового субъекта

1.инициатива принадлежит заинтересованным субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект РФ

2.совместное обоснованное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе РФ нового субъекта направляется Президенту РФ. Между ними проводятся консультации. Инициатива требует поддержки Президента РФ.

3.вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на

референдумы заинтересованных субъектов РФ

4.если на референдумах заинтересованных субъектов РФ решения были приняты,

Президент РФ вносит в Государственную Думу проект ФКЗ об образовании в составе РФ нового субъекта.

Если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов РФ референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах РФ может быть проведено повторное голосование (через 45 дней) при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов РФ вопрос

47

об образовании в составе РФ нового субъекта получил одобрение. - если вопрос не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов РФ, инициатива образования может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ не ранее чем через 1 год.

Практика объединения субъектов РФ

■Читинская область + Агинский Бурятский автономный округ = Забайкальский край: ФКЗ от 21.07.2007 г. № 5- ФКЗ

■Камчатская область + Корякский автономный округ = Камчатский край: ФКЗ от 12.07.2006 г. № 2-ФКЗ

■Красноярский край + Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ + Эвенкийский автономный округ = Красноярский край: ФКЗ от 14.10.2005 г. № 6-ФКЗ

■Пермская область + Коми-Пермяцкий автономный округ = Пермский край: ФКЗ от 25.03.2004 г. № 1-ФКЗ

■Иркутская область + Усть-Ордынский Бурятский автономный округ = Иркутская область: ФКЗ от 30.12.2006 г. № 6-ФКЗ.

практика объединения происходит с целью уменьшения количества автономных округов в составе РФ: они входят в состав края или области - сложносоставной субъект, чтобы решить проблемы, связанные с экономикой, выборами, руководством территорией, компетенцией - проще от этих субъектов избавиться.

В 2020 году начала в СМИ обсуждаться инициатива объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа в единую область. Ждем.

48

Федеральное вмешательство

Понятие и регулирование федерального вмешательства

По этому институту можно судить о централизации или децентрализации федерации:

■в централизации - широкий механизм федерального вмешательства

■в децентрализации - его нет

Федеральное вмешательство - меры конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений, которые призваны принудительно обеспечивать выполнение органами государственной власти субъектов РФ своих функций и полномочий в соответствии c Конституцией РФ и законодательством.

Конституция РФ не содержит каких-либо четких мер ответственности в сфере федеративных отношений. В ней закреплено:

■в ч. 3 ст. 4, ч. 2.1 ст. 67 - гарантия обеспечения РФ суверенитета, целостности и неприкосновенности своей территории; федерация может принимать меры для обеспечения суверенитета и целостности, если они будут нарушены

■в ч. 4 ст. 78 - полномочия Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению в

соответствии с Конституцией РФ осуществления полномочий федеральной

государственной власти на всей территории РФ

■в ч. 2 ст. 85 - полномочие Президента РФ приостанавливать действие актов органов

исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом; президент использует право приостанавливать акты исполнительной власти как предварительную меру - до того момента, как вопрос о соответствии акта международному праву и федеральным законам будет решен судом.

■ст. 125 - полномочие КС РФ признавать неконституционными акты субъектов РФ, договоры, отрицать компетенцию субъектов в спорах о ней; КС может признать компетенцию за субъектами или отрицать ее в этих спорах

Впервые современная РФ столкнулась с необходимостью принятия мер федерального вмешательства в период «Первой чеченской войны» (1994-1996), когда РФ осуществила операцию по восстановлению конституционного порядка в Чеченской Республике.

В Постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П КС РФ признал конституционными действия РФ

по обеспечению государственной целостности РФ и саму возможность использования Вооруженных Сил РФ при разрешении внутренних конфликтов. КС РФ признал «скрытые» полномочия Президента РФ по охране суверенитета и государственной целостности России, a

49

также санкционировал практику применения мер федерального вмешательства, которая до 2001

г. регулировалась Указами Президента РФ.

В 1990-е в Чечне к власти пришли радикальные группировки, которые принимали все чтобы дестабилизировать субъект: разогнали Верховный совет, новые выборы - не были признаны РФ. С 94 года все обострилось, вооруженные конфликты - война. Контроль РФ над территорией ослаб - и контроль над военными базами тоже (их захватили).

Президент и правительство приняли НПА для стабилизации конфликтов.

Решение об использовании ВС и силы МВД для борьбы с военизированными формированиями на территории республики Чечня (Ичкерия). Президент принял эти положения исключительно на основании положений о защите суверенитета и территориальной целостности РФ.

СФ и ГД решили оспорить это в КС - Президент должен был действовать в рамках закона о ЧП, но КС сказал, что все ок. Он объяснил это тем, что ситуация в Чечне не могла быть

подстроена под закон о ЧП (комендантский час никак не помог бы против вооруженных группировок), но КС сказал, что применение ВС не должно противоречить Женевским международным гуманитарным конвенциям. Пострадало много мирных жителей - РФ выплачивает жертвам конфликта суммы (ЕСПЧ).

В 2001 г. в ФЗ 1999 г. «Об общих принципах организации…» были внесены изменения, которыми устанавливался ряд мер федерального вмешательства:

●вынесение предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти или высшему должностному лицу

●роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ

●отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ и т.д

Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) обратилось в КС РФ с запросом о проверке конституционности этих мер федерального вмешательства, оспаривая саму возможность их регулирования на уровне ФЗ, поскольку данное регулирование отсутствует в Конституции РФ, и полагая, что оно противоречит ее ст. 72, 73, 76 и 77.

В Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П КС признал конституционным законодательное

установление непосредственно не закрепленных Конституцией РФ мер федерального воздействия, применяемых в случаях неисполнения судебных решений о признании нормативных правовых актов субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ и ФЗ.

50

Принцип соразмерности при применении федерального вмешательства

Федеральное воздействие должно быть соразмерным негативным последствиям нормативных решений и нарушения субъектом РФ конституционной обязанности следовать Конституции РФ и ФЗ. Требование соразмерности имеет целью:

■обеспечить необходимый баланс интересов РФ и ее субъектов

■повысить степень защиты от воздействия, произвольного и несоразмерного наступившим последствиям, а также нецелесообразного использования федерального воздействия.

Обеспечение соразмерности и наличие подтвержденных судебными решениями законодательно предусмотренных оснований являются условием признания мер федерального воздействия

соответствующими Конституции РФ и конституционной характеристике РФ как правового государства.

Цель принципа - исключить несоразмерное вмешательство федерации

Меры федерального вмешательства

■Приостановление, признание недействительными актов субъекта РФ;

недействующими - ст.85 полномочие Президента до принятия решения компетентным судом акт можно приостановить; но признать акт недействующий или недействительный это решает суд в случае их противоречия федеральному праву

Разница между недействующим и недействительным:

●Недействующий - утрата юридический силы с момента вступления решения суда общей юрисдикции в силу, действует на будущее

●Недействительный - утрата юридической силы изначально КС, признавая акт неконституционным, признает утрату юр силы с момента его принятия.

■Отрицание компетенции за субъектами РФ в результате разрешения споров между РФ и её субъектами - полномочиями по разрешению споров наделены КС и ВС.

По результатам разрешения споров о компетенции суд может признать или отрицать компетенцию субъекта. Если он отрицает - это санкция (мера КПО за неконституционное осуществление полномочий).

■ Введение особых правовых режимов на территории субъекта РФ

КП предусматривает 2 особых конституционных режима, которые можно ввести на территории субъекта и которые могут выступать в роли фед вмешательства: