Экзамен зачет учебный год 2023 / Тема 6. Федеративное устройство РФpdf

11

территориальный фактор (края, области, города федерального значения) РФ является федерацией со смешанным составом субъектов: национальных и территориальных

С точки зрения статуса субъектов федерации

Россия является симметричной федерацией, что вытекает из принципа равноправия субъектов

(ст.5), но при этом Федерация имеет некоторые элементы асимметрии. Хотя субъекты РФ в целом имеют равное правовое положение и наделяются одинаковыми полномочиями, но при этом имеют определённые отличия, установленные в качестве специфики их конституционного статуса: обладают дополнительными возможностями или имеют особенности во взаимоотношениях друг с другом.

Элементы асимметрии подчеркивают национальную специфику или особенности субъектов РФ.

Пример: в силу исторических факторов республики названы государствами, у них есть свой государственный язык и Конституции, а у других субъектов нет государственного языка и используются уставы, а также нет приставки "государство".

Между тем автономные округа входят в состав края или области. Автономная область

вообще единая, а города федерального значения - это не совокупность поселений, а город

асимметрия установлена самой Конституцией, но не носит дискриминации, а обусловлена историческим и культурным характером

С точки зрения централизации и децентрализации

Федерации могут быть децентрализованными (Канада, Бельгия), в которых степень самостоятельности субъектов достаточно велика, либо централизованными или «унитарными» (например, Индия), в которых основные, самые важные полномочия остаются у федерации, и которая обладает возможностью существенно влиять на субъекты.

Классически само понятие "Федерация" синонимично децентрализации, так как федеративное устройство - важный механизм перемещения власти из центра в регионы - "на места". Поэтому федерализм связан с разграничением полномочий между двумя уровнями государственной и приданием региональным органам самостоятельности.

Но на практике Федерации реально могут быть централизованными или децентрализованными,

потому что конкретное направление политики государственного строительства связывается с конкретизацией Конституции законами или практикой фед строительства.

Таким образом, Россия децентрализована нормативно, но централизованна на практике

13

раньше они избирались населением, то сейчас либо избрание населением, либо избрание законодательным собранием субъекта по представлению Президента.

РФ проделала четкий путь от децентрализации к централизации

Положительный аспект централизаторства - мы сохранили государственное единство и убереглись от распада, который нависал над ней в 1992-2000

Отрицательный аспект централизаторства - понижение уровня демократии и свободы в политической культуре, потому что уменьшается свобода участия граждан в принятии государственных решений

(!) Важно остановиться в централизаторстве, ослабить его - предоставить гражданам возможность участвовать в политике государства.

Политика централизации в РФ

■истолкование Конституционным судом Конституции РФ как закрепляющей суверенитет исключительно за РФ и не предполагающей суверенитета субъектов РФ, в

том числе республикам (государства) в составе РФ (Постановление КС №10-П 2000 года)

Данная позиция Конституционного суда заложила основу для централизаторского подхода

при разрешении вопросов федерализма отпали многие вопросы: прекратился парад суверенитетов; конституции субъектов должны были быть приведены в состояние, не противоречащие федеральной; федерация получила легитимное влияние на субъекты

14

■в соответствие с определёнными федерацией общими принципами была приведена

организация государственной власти в субъектах

Были определены на уровне Федерального закона "Общие принципы организации власти в субъектах". В 1999 году принят ФЗ "Об органах власти в субъектах", который постоянно меняется привел к общему знаменателю публично-правовое устройство в РФ

■ проведено разграничение полномочий РФ и субъектов по предметам совместного ведения Конституция в ст. 72 перечисляет предметы совместного ведения, но полномочия федерации

исубъектов не определяет (остаточный принцип)

■определены условия и порядок заключения договоров о разграничении предметов ведения

Наложены ограничения на заключение договоров - их можно заключить только с субъектом, в котором есть существенные особенности национального, культурного или экономического характера (если их нет - то договора не будет)

■определены меры федерального вмешательства в случае нарушения субъектом Конституции РФ и федерального права: роспуск законодательного органа, отставка главы субъекта и прочее

■приняты меры по партизации выборов и переходу их на пропорциональную избирательную систему, а также дважды изменялся порядок формирования главы субъекта от непосредственного избрания гражданами к избранию законодательным органом по представлению Президента РФ; возможность выбора субъектом между непосредственным избранием и избранием законодательным органом по представлению Президента РФ

Партизация была важна для федерального центра, потому что большинство обретает "Единая Россия" - это обеспечивает существующей политической платформе поддержку регионов,

■созданы федеральные округа и должность полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах, являющиеся элементами механизма деконцентрации и наблюдения со стороны РФ

■несколько раз изменялся порядок формирования Совета Федерации, а также допущение назначения Президентом РФ в Совет Федерации представителей РФ (не более 30), что делает Совет Федерации не только органом представительства субъектов РФ, но и самой Федерации

15

Изначально в Совет Федерации попадали по должности глава субъекта и председатель законодательных собраний. Потом субъект сам стал определять, кто пойдет от законодательной власти, а кто от исполнительной. Сейчас глава субъекта идет на выбора с тремя лицами, одно из которых станет представителем субъекта в Совете Федерации.

■политика централизованного финансового (бюджетного и налогового) федерализма, которая существенно ограничила собственное налоговое финансирование субъектов.

Наиболее доходные налоги были отнесены к федеральным и введено правило распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней. На практике это привело к тому, что федеральный бюджет получает большую часть налоговых поступлений. Поскольку многие расходные обязательства были переложены на субъекты, возникла проблема их финансовой необеспеченности. Дисбаланс в налоговых поступлениях между различными субъектами усугубляется и объективно, поскольку они имеют неодинаковый потенциал для формирования налоговой базы. Механизм финансового выравнивания в виде трансфертов и субвенций носит централизованный, подчиняющий и недостаточно открытый характер

Самый эффективный механизм централизации - централизация рублем. Многие субъекты стали дотационными - они зависят от федерального центра и он определяет в каком объеме и каким субъектам давать трансферты и субвенции, что позволяет их подчинять политике центра.

все эти тенденции привели к строгой централизации РФ

Принципы федеративного устройства в России

Принципы Федеративного устройства - основные начала регулирования федеративного устройства в РФ, такие принципы закрепляются в Конституции (ст. 5), однако принципы могут закрепляться и в законодательстве, и в практике Конституционного суда

■ Принцип сохранения сложившегося государственного (преамбула, ч.2 ст.67.1)

Этот принцип закреплен в Преамбуле и в результате реформы появился в ч. 2 ст. 67.1. Данный принцип предполагает, что федеральное государственное устройство - важнейшая

форма государственной интеграции и обеспечивает условия правопреемства и единства государства после распада СССР.

Конституция была принята с целью сохранения исторически сложившегося государственного единства.

Постановлением №12-П 1997 КС указал, что Конституция РФ исходит из целей сохранения

исторически сложившегося государственного единства и обеспечения конституционного

16

правопорядка на ее территории позиция, что государственное единство нельзя нарушать -

установлен запрет на сецессию

■ Принцип федерализма (ч.1 ст.1)

Россия в Конституции характеризуется как федеративное государство децентрализация власти, разграничение компетенции, учет федерацией и субъектами интересов друг друга, участие субъектов в формировании и осуществлении государственной власти

Федерализм - это единство в разнообразии, когда разные части сосуществуют в рамках единого центра федерализм - это содержание; федерация -

лишь форма. Можно ли сказать, что РФ по содержанию федерализм? Неоднозначно - централизаторская тенденция вносит свои коррективы и содержание принципа федерализма ограничивается.

Есть общемировая тенденция: федерация может существовать без федерализма (Индия или ФРГ), "однако на определенном этапе к федерализму нужно возвратиться" (с) Шустров

■ Принцип государственного суверенитета РФ (Преамбула, ч.1 ст.4)

Только РФ является суверенным государством, а субъекты РФ суверенитетом не обладают.

Вопрос о суверенитете был главным в период с 1992 по 2000 год. Федеративный договор 1992 определил республики в качестве суверенных и отнес к их ведению широкий перечень полномочий. Это привело к тому, что в 90-е субъекты РФ принимали свои конституции и уставы, в которых закреплялись полномочия, которые исходя из Конституции не могли там быть - парад суверенитетов: право на международную правосубъектность, внутренний суверенитет субъекта.

Всему этому положил КС в постановлении 10-П за 2000 года только у есть РФ суверенитет.

Конституционный суд в этом деле оценивал отдельные положения Конституции республики Алтай, в которой говорилось что суверенитет - естественное и необходимое условие государственности Алтайской республики у республики в ее собственности находятся природные и иные ресурсы на ее территории, Конституционный суд все это

признал неконституционным

■Принцип государственной и территориальной целостности, неприкосновенности территории РФ (ч.3 ст.5, ст.67, ч.3 ст.4)

17

РФ является интегрированным единством, которое не может быть разрушено или ограничено. Это не просто соединение субъектов, а единое и целостное государств, что проявляется в

ст.67 - целостность и неприкосновенность РФ

обеспечение единства экономического пространства - невозможности внутренних таможен

федеральное право главенствует

единство системы государственной власти

единое гражданство

Возникает вопрос - позволяет ли Конституция РФ осуществить одностороннее отделение от

России отдельных субъектов?

Конституционный суд ответит в 10-П за 1995: государственная целостность - одна из основ

конституционного строя условие равного правового статуса всех граждан РФ вне зависимости от места их проживания, это важнейшая гарантия прав и свобод граждан Конституция РФ 1993 года не предусматривает возможности одностороннего решения субъекта об изменении своего статуса и выхода из состава РФ, это возможно только по взаимному согласию федерации и субъекта

■ Принцип ядра федерации (ч.1 ст.5)

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения,

автономной области и автономных округов. Использование множественного и единственного числа подчеркивает, что не может быть меньше 2 республик, краев, областей и т.д. и

меньше 1 автономной области мы видим объективный предел для укрупнения

субъектов

■ Принцип равноправия субъектов РФ (ч.1,4 ст.5)

Российская Федерация является симметричной, и все виды субъектов обладают одинаковым объемом прав и обязанностей, за исключением особенностей, которые Конституция относит к соответствующему виду субъектов.

Равноправие - одна из основ конституционного строя. Конституционный суд сказал, что

равноправие доминирует в статусе субъекта, и субъекты обладают в равноправии как между собой, так и с федеральным центром (Постановление 12-П 1997).

Этот принцип требует одинакового подхода к распределению полномочий между Федерацией и Субъектами и установлению единых правил со стороны федерации во взаимоотношении с субъектами.

18

Однако это не исключает особенностей субъектов в силу конституции как особенность национального и культурного развития или их размер

■ Принцип единства системы государственной власти (ч.3 ст.5, ч.2 ст.77)

Государственная власть в РФ едина и состоит из 2 уровней (федерального и регионального). Единство системы государственной власти РФ выражается в наличии единой системы органов на уровне федерации и субъектов, которые в совокупности охватывают все органы государства: Президент, Федеральный Совет, Правительство, Суды - органы государственной власти субъектов

Федеральный законодатель имеет право установить общие принципы организации исполнительной и представительной власти органов субъектов.

Государственная власть на уровне субъектов должна основываться на общих принципах

конституционного строя (демократия, республиканизм и так далее).

Демократия устанавливает общие принципы организации исполнительной и представительной власти - значит, субъекты должны создавать свои органы в рамках

принципов

Существует специальная система обеспечения единства государственной власти. Президент наделен полномочиями по обеспечению единства государственной власти и целостности РФ. Он может исполнительные арбитражные полномочия для примирения

федерации и властей субъектов.

■Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч.3 ст. 5);

Центральный в системе принципов федеративного устройства. Нет федерации без

разграничения компетенции. Важно, чтобы он действовал.

■ Принцип равноправия и самоопределения народов в РФ (Преамбула, ч.3 ст.5)

Народы имеют право на самоопределение, но только в рамках РФ. Предлог "в" об этом говорит - Конституция прямо запрещает самоопределение в форме отделения. Внутри возможно - изменение статуса субъекта или национально-культурное самоопределение. Вопрос рассматривался Конституционный суд в постановлении № 3-П за 1992. Там Конституционный суд сказал, что у субъектов нет право на отделение от РФ, но они могут

поставить вопрос о своем государственно-правовом статусе, вытекающем из права на самоопределение. Такой вопрос должен решаться на основании Конституции и переговорного

процесса между субъектом и федерацией.

20

○унитарная теория (КС РФ)

○теория участия

■Дуалистическая теория

■Теория потенциального суверенитета;

■Теория кооперативного федерализма.

КС сделал выбор в пользу унитарной теории неделимости суверенитета. Она означает, что суверенитет принадлежит только федерации, а субъектов нет ни признаков, ни атрибутов суверенного государства. КС привел несколько аргументов в подтверждение своей позиции:

■Аргумент о народном суверенитете: суверенитет РФ производен от многонационального народа (никакой народ никакого субъекта им не обладает - и значит сам субъект тоже)

■Аргумент о конституционной федерации: РФ - конституционна, и потому что она не договорна, создается конституция в связи с волеизъявлением всего народа, а не договором субъектом - суверенитет только у федерации

■Аргумент об изначальном суверенитете РФ: у субъектов нет даже ограниченного суверенитета

■Аргумент о понятии «республика (государство)», как связанном с факторами исторического, национального и иного характера: если республика называется государством, это не значит, что она обладает суверенитетом, что интерпретируется в свете национальных и культурных особенностей республик.

■Аргумент о равноправии субъектов РФ: принципы равноправия, госцелостности, единства не позволяют признать суверенитет за субъектами рф (в частности, за республиками)

■Аргумент о международной правосубъектности: МПС принадлежит РФ в целом -

республики и иные субъекты не обладают внешнеполитическим аспектом суверенитета (нельзя заниматься им МПП и определять внешнюю политику РФ)

■Аргумент о верховенстве Конституции: Поскольку КРФ обладает верховенством, никакие иные акты и договоры не могут ей противоречить - не состоятельно апеллирование субъектов к Федеративному договору (он не действует в той части, в которой именует республики и иные субъекты суверенными).

в результате конституционной реформы тезис о государственном суверенитете усилился и установлены гарантии суверенитета РФ