Экзамен зачет учебный год 2023 / Тема 6. Федеративное устройство РФpdf

32

ФЗ как источник разграничения компетенции

Может ли ФЗ быть источником разграничения компетенции? Ст. 11 Конституции его не упоминает, но КС рассмотрел этот вопрос и ответил на него положительно.

Определение КС РФ от 4 февраля 1997 г. № 13-О В ст. 11 (ч. 3)

Конституции РФ как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий ФЗ, действительно, не названы, однако из буквального смысла ст. 72 Конституции РФ вытекает, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются ФЗ, принимаемыми в сфере совместного ведения. Такие законы крайне разнообразны. Например, это ФЗ 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ЛК, ВоднК и т.д.

Постановление КС РФ от 9 января 1998 г. № 1-П

ФЗ как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, b том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в", "г", "д" и "к" ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

федеральный законодатель может разделять компетенцию с помощью федеральных законов.

Практика КС РФ

В своих решениях (как правило, если это спорные ситуации) КС решает вопросы компетенции. Рассматривали постановление 16-П за 2004 год (языковая компетенция) и Постановление 10-П 2000 г (право на природные ресурсы). Это происходит часто, и КС в процессе разрешения споров может занять позицию как за Федерацией, так и за субъектом.

Принцип формального закрепления компетенции

Принцип формального закрепления компетенции важен - потому что он предполагает, что компетенция должна быть закреплена в действующем праве. В зависимости от источника ставится порядок изменения: если Конституция - только поправки или пересмотр, а если ФЗ - только внесение изменений в ФЗ, если договор - только внесение изменений в договор нужно учитывать источник закрепления компетенции.

(!) Конституция в статьях 71-73 разграничивает именно предметы ведения - прямо перечисляет вопросы ведения федерации и совместного ведения некорректно говорить

33

поэтому "договоры о разграничении предметов ведения и полномочий". Предметы ведения они не регулируют - они в Конституции, а она меняется только поправками или пересмотром.

Поэтому терминология Конституции некорректна. А вот полномочия - отдельные права и

обязанности субъектов или федерации - разграничить с помощью договоров можно.

Предметы исключительного ведения РФ

Перечислены в ст.71

по ним принимаются ФКЗ и ФЗ, имеющие прямое действие на всей территории РФ, т.е. для их реализации на территории субъектов РФ нет необходимости принятия законов субъектов РФ (ч.1 ст.76)

в своей практике КС РФ допустил право РФ принимать подзаконные нормативные акты по предметам ведения РФ (Постановления КС РФ от 9 января 1998 г. № 1-П, от 27 января 1999 г. № 2-ПI).

Это особо важные и ключевые вопросы в ведении федерации:

■принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением

■федеративное устройство и территория Российской Федерации;

■регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

■организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти

■федеральная государственная собственность и управление ею;

■установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования

■установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

34

■федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

■федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация, информационные технологии и связь; космическая деятельность

■внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,

международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

■внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

■оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных

■определение статуса и защита государственной границы, территориального моря,

воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

■судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство;

амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности

■федеральное коллизионное право;

■метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; метеорологическая служба; официальный статистический и бухгалтерский учет

■государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

■федеральная государственная служба; установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации

35

Предметы совместного ведения РФ

перечислены в ч. 1 ст. 72

по ним издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ

законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить ФЗ

в случае противоречия действует ФЗ (ч.2 и 5 ст.76)

в своей практике КС РФ допустил право РФ принимать подзаконные нормативные акты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (Постановления КС РФ от 9 января 1998 г. № 1-П, от 27 января 1999 г. № 2-П).

■обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

■защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

■вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

■разграничение государственной собственности;

■природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры

■общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики

■координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение

■защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях

36

■осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями,

ликвидация их последствий;

■установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

■административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное,

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

■кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

■защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных

этнических общностей;

■установление общих принципов организации системы органов государственной власти

и местного самоуправления;

■координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Принцип опережающего регулирования субъектов по предметам совместного ведения

Конституционный суд в своей практике в развитии разграничения предметов ведения и

полномочий установил принцип опережающего регулирования субъектов по предметам совместного ведения. Конституция его прямо не упоминает, но он необходим и есть во многих Конституциях. Пробел восполнил КС, и вот что этот принцип означает:

Постановление КС РФ от 9 января 1998 г. № 1-П

По смыслу ст. 72 и 76 (ч.2 и 5) Конституции РФ, до издания ФЗ по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный иные закон и нормативные правовые акты. Но после издания ФЗ такие акты должны быть приведены в соответствие с ФЗ.

У каждого предмета ведения есть полномочия:

Предмет федерации - полномочия федеральных органов государственной власти, которые осуществляют исполнение решений и судебные функции по вопросам федерации.

37

B рамках предметов совместного ведения существуют два вида полномочий:

■полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения

■полномочия совместного ведения РФ по предметам совместного ведения

Логика проста: поскольку ведение носит совместный характер и в статье 72 перечисляются предметы (сферы, в рамках которых решаются вопросы), надо в этих сферах разграничить полномочия федерации и полномочия субъекта внутри предметов совместного ведения

полномочия двойные

При этом Конституция не дает ответа на вопрос - как же разграничиваются полномочия между Федерации и Субъектов? - это и плюс и минус Конституции, потому что можно интерпретировать как гибкость конституции, но можно рассматривать и как просчет отцов-основателей предпосылка для централизаторских тенденций - РФ может забрать себе столько полномочий, сколько захочет.

●ст. 76 Конституция РФ не ограничивает осуществление РФ своих полномочий по предметам совместного ведения какимилибо условиями, при несоблюдении которых регулирование в этих областях входило бы соответственно в компетенцию субъектов

●РФ вольна взять себе любые полномочия или наделить любыми полномочиями субъекты РФ

Нет ограничивающих условий, которые бы лимитировали принятие федерацией законов по совместному ведению. Пример: в зарубежных странах совместное ведение разграничивается на основании общих принципов, общих вопросов, законодательства и т.д. Четко указывается - где может законодательствовать федерация - общие принципы, общие вопросы, рамочное регулирование, а субъекты вправе осуществлять конкретное регулирование… но у нас таких оговорок нет и нет предпосылок, при которых регулирование совместного ведения автоматически бы входило в компетенцию субъекта.

абсолютный характер компетенции компетенции РФ в по предметам совместного ведения

Разграничение полномочий РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения осуществляется ФЗ 1999 г. «Об общих принципах…». Все что вне списка совместных полномочий субъекта и федерации - осуществляет федерация. Интересная модель:

федеральный законодатель свои полномочия не ограничивает, но с помощью закрытого списка определил полномочия совместного ведения субъектов. При этом принцип опережающего регулирования сохраняется - правовая позиция постановления КС 1998 года перекочевала в ФЗ 1999 года.

39

Понятие "вся полнота государственной власти" не тождественно понятию суверенитета - Конституционный суд в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П указал, что вся полнота

государственной власти субъекта РФ в указанных пределах не означает, что такую власть он осуществляет в качестве суверенного.

Однако с другой стороны Конституционный в Определении от 27 июня 2000 г. № 92-О указал, что суверенитет РФ не затрагивает принадлежность субъектам РФ всей полноты государственной власти, которой они обладают вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила учредительных актов субъектов РФ по вопросам, которые в силу ст. 73 Конституции РФ относятся к ведению субъектов РФ.

По вопросам исключительного ведения субъектов:

●по ним субъекты РФ осуществляют исключительное правовое регулирование, принимая законы и иные НПА

●в случае противоречия между ФЗ и НПА субъекта РФ, изданным по предметам исключительного ведения субъектов РФ - действует НПА субъекта РФ

запрещается вторгаться федерации в исключительную компетенцию субъектов

"Вообще это как мед в бочонке Винни Пуха" (с) Шустров - исключительная компетенция таинственная, поэтому приходится отыскивать отсутствие федеральной компетенции по соответствующим вопросам.

Критерии определения остаточных исключительных полномочий субъектов

Списки

Принцип достаточности предполагает осуществление полномочий за пределами, установленными конституцией. Нам надо разобраться - как же отыскивать исключительные полномочия субъекта? надо проанализировать все предметы ведения и полномочия за

71-72 и других статей конституции все что за ними и есть искомая компетенция субъектов

Однако отсутствие упоминания конкретном предмете ведения или полномочии в Конституции РФ - ещё не означает, что оно обязательно. Всё зависит от того каким образом

они будут истолковываться: широко или узко, оригиналистски или эволютивно?

предметы, которые не упомянуты в статьях 71-72, могут скрываться за другими предметами,

упомянутыми в них, если их толковать широко

два подхода к интерпретации закрытых списков полномочий Федерации