Экзамен зачет учебный год 2023 / Тема 6. Федеративное устройство РФpdf

21

Конституционно-правовой статус субъектов РФ

Характеристики субъектов РФ

Конституция делит субъекты на типы и виды. РФ является федерацией со смешанным составом субъектов национального и территориального характера субъекты РФ образованы на основе одного из двух принципов:

■национального - республики, автономная область, автономные округа; причем по Федеративному договору республики образованы по национально-государственному принципу, а автономная область и автономные округа по национально-территориальному

■территориального - края, области, города федерального значения

Национальный принцип

Национальный принцип предполагает, что в основе субъекта лежит нация, которая в порядке реализации права на самоопределение внутри РФ образует субъект РФ.

Причем понимание Федеративного договора о том, что республики образованы на основании национально-государственного принципа остался в прошлом, потому что КС установил: пусть даже по Конституции РФ республики именуются государствами, однако это не означает, что они

обладают суверенитетом (Постановление от 7 июня 2000 г. № 10-П КС РФ)

Территориальный принцип

Предполагает, что субъекты образуются исключительно на основании географических признаков, и они имеют как титульную нацию русский народ, потому что по Конституции он государствообразующий. Поэтому и принцип территориальный.

Прямое и непрямое вхождение субъектов в РФ

■субъекты РФ напрямую входят в состав РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, Чукотский автономный округ

22

■субъекты РФ входят не только в состав РФ, но и в состав других субъектов: автономные округа, входящие в состав края или области

ВПостановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П КС РФ дал толкование понятия вхождения

автономного округа в состав области или края.

На сегодняшний день автономные округа входят исключительно в состав областей. Понятие

вхождения автономного округа в область или в край вызвало бурные дискуссии в период начального действия Конституции РФ - недоумение с точки зрения конституционного равноправия субъектов Конституционный суд считает, что принципу равноправности это никак не мешает - все автономные округа куда-то входят, кроме Чукотского (вышел из состава Магаданской области и стал самостоятельным субъектом еще при действии Конституции 1978).

(!) Вхождение автономного округа в состав края или области - такое правовое состояние,

при котором автономный округ, являясь полноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ это не умаляет его статуса как равноправного субъекта и не меняет конституционную природу субъекта: им не утрачиваются элементы статуса - территория, население, органы, учредительный акт, законодательство, компетенцию.

Между тем - вхождение предполагает наличие у края или области единых территорий и населения, составными частями которых является территория населения округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию округа.

Также Конституционный суд указал, что вне пределов исключительного ведения федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения автономные округа обладает всей полнотой государственной власти, а вот в сфере совместного ведения федерации и субъектов - полномочия округа и субъекта должны разграничиваться ФЗ или договором, что реализовано ныне посредством ФЗ 1999 года "Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов".

Субъекты РФ по форме

Субъекты РФ могут быть:

■территориями: республики, края, области, автономная область и автономные округа

■городами федерального значения: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь + на основании МД с Казахстаном об аренде города Байконур как военно-космической базы Байконур на период аренды во взаимоотношениях с РФ рассматривается как город

федерального значения

Особенности городов федерального значения как субъектов РФ:

23

их территория представляет собой город

Москва - один из трёх городов федерального значения - является столицей России, а Санкт-Петербург осуществляет столичные функции, поскольку в нём находится КС РФ

такие города они выполняют столичные функции

в городах федерального значения осуществление местного самоуправления имеет свои особенности - в них нет второго уровня местного самоуправления

города федерального значения обладают особенностями регулирования, например, административных правонарушений: устанавливаются повышенные наказания за правонарушения в некоторых сферах: на транспорте, в миграционной сфере и прочее.

Данный вопрос рассматривался КС в Постановлении 13-П за 2014 год.

почему на территории городов федерального значения установлены повышенные санкции за ДТП… это допустимым и дело не в том, что это столицы, но в том, что это крупнейшие по размеру и населению центры экономической, политической образовательной и иной социальной активности - поэтому там повышенная угроза дорожной безопасности.

Также КС оценил и санкции за миграционные преступления - в городах федерального значения высокий приток мигрантов - повышенная опасность - повышенные санкции.

больше состав населения - больше экономические и социальные процессы - регулирование отношений с помощью санкций в особом порядке.

Также Конституционный суд указал, что и другие города, скажем столицы субъектов -

административные центры или просто крупные города - тоже могут устанавливать повышенные санкции за административные правонарушения на их территории.

Понятие "статус субъекта РФ"

В широком смысле

Охватывает целый ряд элементов: конституционно-правовая природа и вид субъекта РФ, его компетенция, организация, устройство, территория, экономическая основа и т.п. (ч.1-4 ст.66).

Источники регулирования статуса субъектов РФ

■Конституция РФ (ч.1-2 ст.66)

■федеральные законы (ФЗ и ФКЗ):

●в ведении РФ находится федеративное устройство (п.«б» ст.71)

●в совместном ведении - общие принципы организации системы органов государственной власти (п.«н» ч.1 ст.72)

●ФЗ устанавливаются общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч.1 ст.77)

24

Объясняется это тем простым фактом, что в исключительном ведении федерации находится федеративное устройство, а в совместном ведении федерации и субъектов находятся общие принципы организации системы органы государственной власти и общие принципы исполнительных и представительных органов власти субъектов.

Таким образом, федерация может регулировать отдельные элементы статуса субъекта на основании ФЗ

■договоры - Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Но как мы помним, их не осталось (последний с Татарстаном утратил юридическую силу в 2017 году). В действии остался лишь ФД 1992.

■учредительные акты субъектов

■законы субъектов, которые они могут принимать по предметам исключительного ведения либо в рамках полномочий по предмету совместного ведения

■решения Конституционного суд

Вузком смысле

Вузком смысле - вид субъекта РФ: Республика, АО, край, область, город федерального

значения.

статья 66 Конституции РФ

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом

Тут возможно допущена ошибка с точки зрения конституционной технике, поэтому мы и говорим, что статус субъекта как вид может быть изменен с помощью ФКЗ. Источником статуса субъекта в узком смысле слова является только ФКЗ.

В РФ сейчас нет закона, который бы позволял изменить статус субъекта РФ, и не принято

ни одного конкретного закона о каком-либо изменении статуса субъекта РФ.

Позиция властей: ФКЗ может создать деструктивные отношения между субъектами, все

захотят изменить вид субъекта в узком смысле слова.

25

Содержание конституционно-правового статуса субъектов РФ

Учредительные акты

Субъекты РФ обладают своими учредительными актами

■учредительный акт республики - конституция, которая может приниматься и изменяться не только законодательным (представительным) органом республики, но также на референдуме или специальным учредительным органом

■учредительный акт края, области, города федерального значения, автономной области,

автономных округов - устав, который принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Нельзя принять учредительный акт любого субъекта кроме республики на референдуме.

Компетенция

Субъекты РФ обладают компетенцией:

■своей исключительной компетенцией - определяется по остаточному принципу

■полномочиями по предметам совместного ведения - закреплены в ФЗ 1999 ГОДА

■могут осуществлять делегированные полномочия РФ или участвовать в осуществлении полномочий РФ (за свой собственный счет)

Территория субъекта

У каждого субъекта РФ есть своя территория, которая является составной частью территории РФ. Территория субъекта не может быть отчуждена без его согласия. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч.3 ст.67).

Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ (п.«а» ч.1 ст.102), но делает это лишь после достижения заинтересованными субъектами РФ взаимного согласия и по их представлению.

Собственная организация и устройство субъекта

Субъекты РФ имеют свою организацию и устройство. У субъектов РФ есть своя система

органов государственной власти, которая устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Система органов государственной власти субъекта РФ представлена:

26

■органом законодательной (представительной) власти

■высшим должностным лицом - глава субъекта

■высшим коллегиальным органом исполнительной власти, иными органами исполнительной власти субъекта

Вряде субъектов созданы конституционные и уставные суды.

У субъектов РФ нет собственной судебной системы, но их судами по праву считаются

мировые судьи, а еще в некоторых субъектах есть Конституционные (уставные) суды, которые

в результате реформы 2020 года убрали из списка судов их просто больше нет в перечислении видов судов в Конституции, то есть субъекты их могут упразднить и в любом случае сделают это до 2023 года.

Административно-территориальное деление субъекта

Субъекты РФ имеют своё административнотерриториальное деление, которое построено на

основе механизма деконцентрации.

Деконцентрация - такая административная техника, при которой на соответствующие места направляются представители власти субъекта, а для этого создаются территориальные единицы и органы.

Субъекты делятся на следующие административно-территориальное единицы:

■Города - крупные, или выполняющие центральные административные функции

■Сельские поселения

■поселки

■районы

■прочее

Экономическая основа деятельности субъекта

Субъекты обладают правом государственной собственности, которая разграничивается между ними и РФ на основании ФЗ "Об общих принципах…" и некоторые другие специальные законы.

(!) Причем земля, природные ресурсы, расположенные на территории субъекта РФ, не являются его исключительной собственностью, а на основе ч. 1 ст. 9 используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. как общегосударственная собственность (Постановление 10-П за 2000 год)

27

Конституция РФ статья 9

Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

такая формулировка позволяла субъектам рассматривать такие ресурсы как нефть, газ, лес,

недра, воду как предмет своей исключительной собственности. Однако Конституционный суд в 1998 году поставил точку в этом вопросе.

В Постановлении от 9 января 1998 года КС рассматривал вопрос, может ли лесной фонд находиться в собственности субъектов РФ? Конституционный суд заключил, что лесной фонд в силу его жизненной важности и многофункциональности и для развития и обеспечения рационального природопользования в общих интересах может быть только в исключительной федеральной собственности особого рода и являться публичным достоянием многонационального народа РФ субъекты не вправе определять своим достоянием и собственностью ресурсы, которые находятся на территории субъекта и ограничивать их использование в общих интересах

Ограниченная международная правосубъектность

Субъекты РФ не обладают международной правосубъектностью. Однако у субъектов РФ есть ограниченное право участия в международных (главным образом культурных) и внешнеэкономических связях, которые координируются РФ на основе ФЗ 1999 г. «О

координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ».

Субъекты РФ могут участвовать в международных отношениях с субъектами иностранных федераций, а также с административно-территориальными единицами иностранных

унитарных государств.

Право на свой язык

Государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык, однако субъекты

РФ имеют право на свой язык (ст. 68).

Республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах публичной власти республик наряду с русским языком.

Другие субъекты таким правом не обладают, но народам, проживающим на их территории, гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

29

Взаимодействие и сотрудничество субъектов друг с другом

Субъекты РФ могут взаимодействовать и сотрудничать друг с другом в рамках механизмов горизонтального кооперативного федерализма, в том числе заключать договоры между органами государственной власти субъектов РФ (п.«в» ч.2 ст.125, абз.4 п.1 разд. второго).

Кооперативный федерализм - заключение договоров, соглашений, совместно осуществлять программы, мероприятия и прочего; это важный механизм обеспечения взаимодействия и дружеского сосуществования субъектов РФ.

Взаимодействие с РФ

Субъекты РФ взаимодействуют с РФ:

■каждый субъект РФ делегирует двух представителей в Совет Федерации

■органы законодательной власти субъектов РФ одобряют поправки к Конституции РФ

■законодательные (представительные) органы власти субьектов РФ обладают правами конституционной и законодательной инициативы

■проекты ФЗ по предметам совместного ведения в обязательном порядке направляются Государственной Думой всем субъектам РФ, и при возражении 1/3 субьектов должна быть создана согласительная комиссия с их участием

■органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ обладают правом на обращение в КС РФ в порядке абстрактного конституционного нормоконтроля, а также по спорам о компетенции

■республики имеют представительства при Президенте РФ, остальные субъекты - края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов - при Правительстве РФ

■субъекты РФ через Совет Федерации участвуют в формировании органов - непосредственно назначая или через консультации по данному вопросу (например через ФС по представлению президента назначают судей КС и ВС)

Разграничение компетенции между РФ и субъектами РФ

Понятие компетенции

Компетенция - это предметы ведения и полномочия по его реализации.

■предметы государственной ведения - сферы и общественной жизни, внутри которых федерация и/или субъекты осуществляют свои полномочия

■полномочия - права и/или обязанности органов федерации и/или субъектов по решению конкретных вопросов в рамках предметных сфер.

30

Модель разграничения компетенции в РФ

Модели разграничения компетенции в федеративном государстве

■Двухэлементная: когда каждому уровню власти отводятся разные компетенции

■Трёхэлементная: когда также предусматриваются совместные компетенции; РФ избрала трехэлементную, немецкую модель.

Трехэлементная модель в РФ

Помимо компетенции Федерации и субъектов выделяется также совместная компетенция.

Наличие предметов совместного ведения является одним из механизмов вертикального кооперативного федерализма, предполагающего сотрудничество и взаимодействие между федерацией и субъектами. В этом смысле можно сказать, что федеративное устройство России также основано на теории кооперативного федерализма, по крайней мере, в части разграничения компетенции.

Конституция устанавливает три вида предметов ведения:

■предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71)

■предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (ст. 72)

■предметы исключительного ведения субъектов РФ - по остаточному принципу (ст. 73)

посредством оговорки: "вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти"

Источники разграничения компетенции между РФ и субъектами

ФЗ 1999 г. «Об общих принципах…»

Полномочия органов государственной власти устанавливаются Конституцией РФ,

федеральным законода, другими ФЗ, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и

могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий ФЗ, путем принятия новых либо внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в ФЗ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ

Безусловно, но есть и другие источники. Источники по ч.3 ст.11 Конституции РФ:

■Конституция РФ

■Федеративный договор

■иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий; практика КС РФ

■ФЗ

■Решения КС РФ.