Экзамен зачет учебный год 2023 / Тема 6. Федеративное устройство РФpdf
.pdf1
Федеративное устройство России
Лектор: Д.Г. Шустров 09.09.2021 / by Каша
Российский федерализм: конституционные основы и практика федеративного
строительства |
4 |
История федерализма в России |
4 |
Периоды развития современной федерации РФ |
5 |
До принятия Конституции |
6 |
После принятия Конституции |
6 |
Причины выбора в пользу федерализма в РФ |
7 |
Причины выбора федеративного устройства |
7 |
Эффективность и интегративность федерализма |
7 |
Признаки РФ как федеративного государства |
8 |
Классификация современной РФ |
10 |
С точки зрения правовой основы возникновения |
10 |
С точки зрения единства и разнообразия в составе федерации |
10 |
С точки зрения статуса субъектов федерации |
11 |
С точки зрения централизации и децентрализации |
11 |
Этапы развития современной РФ |
12 |
Политика централизации в РФ |
14 |
Принципы федеративного устройства в России |
15 |
Теории федеративного государства |
20 |
Конституционно-правовой статус субъектов РФ |
21 |
Характеристики субъектов РФ |
21 |
Национальный принцип |
21 |
Территориальный принцип |
21 |
Прямое и непрямое вхождение субъектов в РФ |
22 |
Субъекты РФ по форме |
22 |
Понятие "статус субъекта РФ" |
23 |
В широком смысле |
23 |
Источники регулирования статуса субъектов РФ |
23 |
В узком смысле |
24 |
Содержание конституционно-правового статуса субъектов РФ |
25 |
Учредительные акты |
25 |
Компетенция |
25 |
|
2 |
Территория субъекта |
25 |
Собственная организация и устройство субъекта |
25 |
Административно-территориальное деление субъекта |
26 |
Экономическая основа деятельности субъекта |
26 |
Ограниченная международная правосубъектность |
27 |
Право на свой язык |
27 |
Взаимодействие и сотрудничество субъектов друг с другом |
29 |
Взаимодействие с РФ |
29 |
Разграничение компетенции между РФ и субъектами РФ |
29 |
Понятие компетенции |
29 |
Модель разграничения компетенции в РФ |
30 |
Модели разграничения компетенции в федеративном государстве |
30 |
Источники разграничения компетенции между РФ и субъектами |
30 |
Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий |
31 |
ФЗ как источник разграничения компетенции |
32 |
Практика КС РФ |
32 |
Принцип формального закрепления компетенции |
32 |
Предметы исключительного ведения РФ |
33 |
Предметы совместного ведения РФ |
35 |
Принцип опережающего регулирования субъектов по предметам совместного ведения |
36 |
Особенности разграничения полномочий по предметам совместного ведения внутри |
|
сложносоставного субъекта |
38 |
Предметы исключительного ведения субъектов РФ |
39 |
Критерии определения остаточных исключительных полномочий субъектов |
39 |
Списки |
39 |
Доктрина окаменения |
40 |
Доктрина подразумеваемых полномочий |
40 |
Текстуальные ограничения |
41 |
Законодательные полномочия |
41 |
Содержание конституций (уставов) субъектов |
41 |
Разграничение полномочий по принципу субординации |
42 |
Делегирование полномочий |
42 |
Участие субъектов в осуществлении полномочий РФ |
43 |
Состав РФ и порядок его изменения |
44 |
Изменение состава субъектов РФ |
44 |
Требования к принятию и образованию в составе РФ нового субъекта |
45 |
|
3 |
Принятие в состав РФ нового субъекта |
45 |
Стадии принятия в состав РФ нового субъекта |
46 |
Образование в составе РФ нового субъекта |
46 |
Стадии образования в составе РФ нового субъекта |
46 |
Практика объединения субъектов РФ |
47 |
Федеральное вмешательство |
48 |
Понятие и регулирование федерального вмешательства |
48 |
Принцип соразмерности при применении федерального вмешательства |
50 |
Меры федерального вмешательства |
50 |
4
Российский федерализм: конституционные основы и практика федеративного строительства
История федерализма в России
Федерализм занимает меньшую часть истории государства и права России. На протяжении нескольких столетий, во время первой исторической волны федерализма на рубеже XIX и XX
веков - Россия была централизованным унитарным государством, хотя на отдельных этапах развития государственного устройства в России существовала автономия: в Польше в период 1815-1874 годов, определённая децентрализация в Финляндии, а также широко использовались механизмы деконцентрации в формате генерал-губернаторств и губернаторств с полномочиями представительства центральной власти, а также существовало местное самоуправления по результатам Земской реформы Александра II.
Федерация в России возникла в период так называемой второй исторической волны федерализма, которая имела место в период между двумя мировыми войнами. Впервые федеративная форма государственного устройства в формате государства с автономиями была установлена в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа 1918 года и Конституции РСФСР 1918 года. В 1922 году на основе был создан СССР, федеративный статус которого впоследствии традиционно отражался в Конституциях (1924, 1936, 1977 гг.)
Происхождение (возникновение) федераций
Известно два истока формирования федерации:
■в результате разъединения ранее существовавшего унитарного государства: РСФСР в
1918 году, Австрия в 1920 году, Бельгия в 1993 году, Ирак в 2005 году
■в результате объединения прежде самостоятельных территориальных единиц: США в
1787 году, Швейцария в 1848 году, Чехословакия в 1918 году, СССР в 1922 году
+возможно сочетание первых двух истоков - в результате объединения и разделения:
Канада возникла в результате разъединения прежде унитарного государства на две провинции (Онтарио и Квебек) и добавления (объединения) к ним новых провинций
По правовой основе возникновения Федерации бывают:
■договорные федерации – образованы на основе договора: СССР, ОАЭ
■конституционные федерации – образованы на основе Конституции: Австрия, ФРГ
■конституционно-договорные - спорный смешанный вид первых двух типов
История развития федерализма в России через призму этих двух классификаций
5
■Конституция РСФСР 1913 года: федерация возникла как конституционная в результате разъединения существовавшей ранее унитарной Российской Империи.
■Конституция СССР 1922 года: федерация возникла как договорная федерация в
результате объединения советских республик
■Конституции РФ 1993 года: федерация возникла
●в результате федеративных реформ 1989-1991 годов в СССР и РСФСР, распада СССР, федеративной реформы в России 1992 года и принятия новой Конституции РФ 1993 годов
●в рамках 4-ой исторической волны федерализма (1990-е года), на период которой приходится распад социалистических федераций
●в результате разъединения существовавшего до этого федеративного государства -
СССР, в результате его распада, став его правопреемником
на развалинах СССР возникло 14 унитарных и 1 федеративное государство - Россия
современная федерация возникла в результате распада СССР, сильной централизованной
федеративной реформы 1992 и принятия Конституции
Периоды развития современной федерации РФ
Вотношении истории современного федерализма принята достаточно простая периодизация:
■до принятия новой Конституции РФ 1993 года
■после принятии Конституции 1993 года
(!) но эти два период принципиально отличаются друг от друга
До принятия Конституции
В период до принятия Конституции РФ 1993 года - федерация в России была договорной,
поскольку была основана на Федеративном договоре от 31 марта 1992 года; хотя даже скорее была договорно-конституционной, поскольку Федеративный договор стал составной частью Конституции 1978 года. Такая федерация была принципиально ассиметричной существовало три группы субъектов РФ и для каждого из них существовал самостоятельный договор
■суверенные республики: наибольший объем полномочий, они были основаны на национально-государственном признаке; по результатам реформы они были подняты на уровень взаимоотношений с союзным центром центробежные тенденции
■края, области, города федерального значения - территориальный признак
■автономная область и автономные округа - национально-территориальный признак
6
После принятия Конституции
После принятия Конституции 1993 года Россия стала конституционной федерацией, поскольку ее статус основывается на Конституционном акте, которому должны соответствовать положения Федеративного договора (/абз. 4 п. 1 разд. второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ 1993 года).
На первоначальных этапах работы над проектом новой Конституции РФ планировалось, что положения или сам Федеративный договор войдёт в неё в качестве составной части,
однако осенью 1993 года от данной идеи отказались
Федеративный договор действует лишь в части, не противодействующей Конституции
Любопытно. В зарубежной литературе есть мнение, что у нас смешанная федерация
■договорно-конституционная из-за первоначального возникновения на основе договора
и последующей конкретизации статуса в Конституции
Однако данная позиция опровергается тем, что федеративный договор не стал составной
частью Конституции РФ
■конституционно-договорная, ибо сама конституция предусматривает конкретизацию статуса субъектов с помощью договор между субъектами и федерацией.
Однако данная позиция оспорима: пусть в Конституции допускает договоров о разграничении полномочий между федерацией и субъектами (ст. 11), однако на сегодняшний день - их нет
Конституционный суд в своей позиции (№10-П 2007 года) относительно вида нашей федерации категоричен: Российская Федерация носит строго конституционный характер,
поскольку она возникла не в связи с волеизъявлением субъектов в порядке федеративного договора, а волеизъявлением многонационального народа РФ, который принял Конституцию РФ и возродил суверенную государственность России с нынешним государственным единством; поэтому статус субъекта устанавливается самой Конституцией, а значит федеративные и иные договоры ей не могут противоречить наша федерация РФ после 1993 года строго
конституционна
Причины выбора в пользу федерализма в РФ
Причины выбора федеративного устройства
■ обширная территория РФ
7
Наша территория не позволяет осуществлять государственное управление в рамках унитаризма или регионализма - "мы слишком огромные" (с) Шустров
■ достаточно большая численность населения
Конечно, есть страны где население куда больше, но все равно - население значительно, для него важно иметь распределение власти по уровням, чтобы власть была приближена к человеку, иначе человек может не чувствовать власть рядом с собой
■неоднородное население в национальном, культурном, религиозном, этическом смыслах и прочих, в том числе проживающее компактными группами на территории страны
Наша страна поликультурна, для обеспечения национальное единство и мир нужно сделать так, чтобы у каждой группы был свой политический ареал права на управления делами государства поэтому в России есть субъекты, построенные на национальном принципе:
республики, автономные округа и области
Эффективность и интегративность федерализма
Чтобы федерализм был эффективен и результативен нужны две важные предпосылки:
■высокий уровень демократической ориентации, правовой и политической культуры
■общие ценности, которых население придерживается несмотря на объективные национальные, культурные, религиозные, этнические и т.п. различия
Российский федерализм испытывает дефицит данных предпосылок, что ослабляет федеративную форму государственного устройства России. Если же такие предпосылки формируются, то мы сможем иметь надчеловеческую сплоченность, связанную с правовыми
и политическими идеалами.
(!) Федерализм - сложная форма государственного устройства, требует высокого уровня политической и правовой культуры: сосуществовании на основе общедемократических ценностей; но когда они заменяются ценностями расовыми, религиозными, этническими - возникают центробежные тенденции и федерализм оказывается под угрозой.
Выгоды и преимущества федерализма для РФ
"Федерализм это - спасительная форма для Российского государства" (с) Шустров
■позволяет примирить единство и разнообразие, которое объективно присуще самой большой по территории стране мира с многонациональным населением
создается единство в разнообразии или разнообразие в единстве; нашему государство это
8
объективно нужно: общая территория, в которой каждая национальная общность имеет свою Родину в качестве субъекта федерации
■может создать дополнительную защиту от тирании центра, которая истерически характерна для России
■позволяет населению участвовать в политическом государственном процессе сразу на двух уровнях государственной власти, приближая к гражданам принятие политических решений и вовлекая их к участию в управлении делами государства, что объективно необходимо для пассивной политической культуре России; граждане приучаются принимать государственно-значимые решения как на уровне субъекта, так и федерации
■может способствовать повышению эффективности управления через механизм распределения компетенции, создавая своего рода конкуренцию и стимулируя активную деятельность центра и регионов, что исторически для России никогда не было характерно
■является способом решения национального вопроса и выходом из потенциальных национальных, религиозных, этнических и т.п. конфликтов создание федерации, в том числе с учетом национального принципа, способствует реализации права народов (наций) на самоопределение внутри государства, советская федерация создавалась с этой целью; Российская Федерация также основывается на этом подходе
■федерация в нашей стране в советский период создавалась для решения национального вопроса - учет национального принципа может помочь реализовать права народов, не прибегая к сецессии
Признаки РФ как федеративного государства
■это сложное, составное государство, состоящее из особых публично-территориальных образований - субъектов федерации (ст. 1, 5) территория Российской Федерации представляет собой сумму территорий ее субъектов (ч.1 ст.67), то есть из территории 85 равноправных субъектов 6 видов (ч.1 ст.5, ст.65).
■наличие двух уровней государственной власти: федерального и субъектов
существуют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ (ст.10, ч.1 ст.11, п.«г» ст.71) происходит разделение
властей по вертикали, когда единая власть делится на федерального и регионального уровня
■разграничение компетенции между федерацией и субъектами (ст. 71-73)
Модель разграничения компетенции: компетенция федерации, совместное ведение и предметы исключительного ведения субъектов
9
■федеральная власть распространяется на всю территорию государства (ст. 4, ч. 1 ст. 76)
■субъекты федерации обладают значительной политико-правовой и организационной самостоятельностью в пределах, определяемых федеральной Конституцией
они обладают собственными учредительными актами (ст. 5, ч. 2 ст. 66), вправе осуществлять правовое регулирование, имеют свою компетенцию (ст. 73, 76) и органы власти (ч. 2 ст. 11) и самостоятельно осуществляют деятельность в рамках исключительного ведения субъекта, и в рамках совместного ведения
■отношения между уровнями власти строятся на основе формальных процедур и через специальные институты: конституционная и законодательная инициатива, право на обращение в Конституционный суд, федеративная ответственность, Совет Федерации,
Государственный Совет; (!) государственный совет - особый орган при президенте, который в том числе включает представителей субъектов.
■наличие двух уровней в правовой системе: федеральное право и право субъектов (ст. 76).
Федеральная конституция и законодательство имеют правовой приоритет и действуют на всей территории страны. Им не должны противоречить законодательство (конституции, уставы, законы) субъектов федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 1-2 ст. 15, ч. 1-3, 5 ст. 76, ч. 2 ст. 90)
Конституция всегда имеет приоритет над правом субъектов, а федеральное
законодательство - только по предметам исключительного ведения федерации и совместного ведения.
■в России конституционно закреплен принцип единого федерального гражданства (ст.6),
которое не сочетается с гражданством субъектов РФ, нет сложного гражданства
■в двухпалатной структуре Федерального Собрания одна из палат является специальным органом представительства субъектов РФ и самой РФ
В результате конституционных реформ 2014 и 2020 года Совет Федерация изменил свой статус - теперь он представляет не только субъекты федерации, но и саму федерацию
■субъекты федерации не могут выступать самостоятельным субъектом международного публичного права международная правосубъектность принадлежит РФ, у субъектов РФ она ограничена культурной и экономической сферами (ч. 4 ст. 15, пп. «к»- «л» ст. 71, п. «о» ч. 1 ст. 72, ст. 79, 79.1, ч. 4 ст. 80, ст. 86)
10
Классификация современной РФ
Есть много классификаций федерации Россия как федеративное государство - это:
■разнородная федерация расколотой идентичностью и тенденцией к центробежности
■симметричная федерация с элементами асимметрии
■федерация со смешанным составом субъектов: национально-территориального и территориального характера
■федерация децентрализованная de jure, но централизованная de facto
Сточки зрения правовой основы возникновения
Россия - это конституционная федерацией её статус основывается на Конституции РФ 1993 года, которой должны соответствовать положения Федеративного договора (абз. 4 п. 1
разд. второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ 1993 г.).
B зарубежной литературе можно встретить указание на то, что современная РФ является договорно-конституционной федерацией, но это ошибочно! Конституционный суд ответил на этот вопрос в пользу исключительно конституционного характера РФ (КС РФ 2000 г. 10-П).
Напоминаем еще раз: Конституционный считает возникновение федерации связанным с принятием именно Конституции - никакие договоры не имеют такого влияния.
С точки зрения единства и разнообразия в составе федерации
Россия является разнородной федерацией, поскольку в ней существует «раскол идентичности» по национальному, религиозному, этническому и другим признакам, с которыми граждане себя идентифицируют.
B отличие от однородных федераций, в которых граждане обладают схожей идентичностью и для которых характерна центростремительность, в Российской Федерации объективно существует опасность центробежности, степень которой приходится постоянно снижать через разнообразные механизмы национальной, культурной и прочей политики: общий язык, образовательный стандарт и так далее.
Раскол идентичности происходит на основе Конституции и права на свободу и личную автономию
С точки зрения цели образования федерации
Российская Федерация является национально-территориальной федерацией, при образовании которой и субъектов учитывались как национальные, языковые, культурные, религиозные и прочие факторы (статус республик, автономной области и автономных округов), так и